CC BY
314
ÔIDIÈDIÂAÎÈÂ NÈNOÂ1ÛDAÜÈJÎAËÜÎIÂI ÇÂIËÂÏIËÜÇIÂAÎÈ6N O-ÂOII ŸÊIËIÂÈxÂNÊÈO lÂDAFÈxÂfÈÉ
ОВЧИННИКОВА Н.Г.,
кандидат экономических наук, доцент, Ростовский государственный строительный университет,
e-mail: kafkadastra@yandex.ru;
БЕЛЯКОВ Э.В.,
соискатель,
Ростовский государственный строительный университет,
e-mail: kafkadastra@yandex.ru
В статье рассмотрено формирование системы рационального землепользования с учетом экологических ограничений.
Ключевые слова: экология; экономика; рациональное землепользование; регулирование землепользования.
In clause formation of system of rational land tenure in view of ecological restrictions is considered.
Keywords: ecology; economy; rational land tenure; regulation of land tenure.
Коды классификатора JEL: Q15, Q57.
Рациональное землепользование представляет собой процесс, посредством которого земельные ресурсы приносят наибольшую пользу как их собственнику, так и пользователю. Иными словами, это процесс, при котором происходит минимизация затрат и максимизация выгод от использования земли всеми категориями землепользователей, собственников земли и иными субъектами земельных отношений.
Основными результатами реализации такой политики должны стать вовлечение в гражданский оборот земли и иной недвижимости; обеспечение защиты прав на недвижимость и баланса интересов субъектов правоотношений; привлечение инвестиций под обеспечение землей; обеспечение роста налоговых поступлений; функционирование эффективной системы правового регулирования рынка недвижимости.
В этой связи немаловажным обстоятельством в развитии процесса регулирования землепользования является реализация органами местного самоуправления специальных программ, основными направлениями которых должны стать: повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения природного, социального, инвестиционного и производственного потенциала земли, превращения ее в мощный самостоятельный фактор влияния на изменение отраслевой структуры экономики.
© Н.Г. Овчинникова, Э.В. Беляков, 2010
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 3
При этом в соответствии со ст. 12 Земельного кодекса РФ [4] использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. В этой связи, как отмечает А.В. Дегтев, вопреки сложившимся представлениям об экономическом значении земли как об основном, определяющем ее ценность, главным все же является ее экологическое значение [3]. Например, земельные участки будут представлять интерес как недвижимость, объект права собственности и иных прав только до той поры, пока земля будет выполнять свои естественные природные функции. Если же они будут утрачены, то соответствующие земельные участки утратят и экономическую ценность как недвижимость и привлекательность как объекты юридических прав.
Наиболее сложная проблема земельной политики — регулирование землепользования с учетом интересов всех участников земельных отношений, и при этом обеспечение комплексного развития территории, учитывающего многочисленные экологические параметры.
Регулирование землепользования представляет собой сложную систему организационных, правовых, экономических и административных рычагов, прямо или косвенно воздействующих на земельные отношения, формирующих, развивающих и направляющих эти отношения в сторону правильного сочетания реализации интересов к земле частных лиц, предприятий и в целом муниципального сообщества с учетом экологических ограничений.
В свою очередь, С.Л. Липски полагает, что в сфере землепользования правомерно говорить о трех видах управления: о социально-политическом, управлении духовной сферой и экономическом. То есть обладание землей и воздействие на процесс землепользования — это функция власти и одновременно способ укрепления власти; с землей, формами ее использования связаны различные традиции и обычаи, жизненный уклад разных общественных групп; наконец, без использования земли невозможно никакое производство [5].
Безусловно, все вышеперечисленные методы должны применяться органами местного самоуправления в совокупности, лишь тогда можно будет утверждать о реальном социально-экономическом развитии муниципалитетов.
Для достижения цели рационального землепользования управленческая политика властей должна быть сфокусирована на следующих основных направлениях [6]:
■ реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость (разгосударствление земли, обеспечение правовой защиты собственников и владельцев недвижимости);
■ стимулирование эффективного использования, создания объектов недвижимости и их гражданского оборота;
■ институциональное обеспечение управленческой политики в сфере землепользования.
Стимулирование рационального землепользования должно осуществляться в интересах граждан, организаций, муниципальных образований и государства. Такое стимулирование должно предусматривать меры налоговой политики, создающие благоприятный инвестиционный климат для привлечения средств в развитие земельных ресурсов, осуществление правового зонирования и контроля за соблюдением установленных ограничений, распространение сферы действия местных программ приватизации на приватизацию земли. Все эти действия повлекут повышение ликвидности земли.
Дифференцируя землеустроительные мероприятия на территориальное и внутрихозяйственное, федеральное законодательство устанавливает требования к их задачам и целям, исходя из спецификации соответствующих работ. При этом именно
территориальное обустройство является основным процессуальным механизмом формирования новых и упорядочения существующих земельных участков, установления (восстановления) их границ на местности, в том числе путем межевания. Значимость территориального обустройства подчеркивается его задачами, осуществляемыми в целях управления земельными ресурсами, определения кадастровой стоимости земель, государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, процессуального обеспечения рассмотрения земельных судебных споров и т. д. При этом необходимо помнить об общих принципах осуществления обустройства территории, к которым относятся: принцип научности и обоснованности, т.е. необходимость опираться на достижения смежных отраслей наук; принцип достоверности, неразрывно связанный с принципом ответственности лиц, выполняющих землеустройство; принцип единства системы и технологии, устанавливающий единообразие требований к порядку проведения организации территории, следования единой государственной системе координат; принцип эффективности, ориентированный на наилучшую планировку и организацию землевладений с учетом компактности их размещения с экологической и экономической точек зрения, повышение эффективности производства земель; принцип устойчивости землепользования, предполагающий территориальную определенность, установление границ и их неизменность, создание условий для наилучшего функционирования землепользовании; принцип законности, т. е. проведение землеустройства в порядке, установленном законодательством [2].
Говоря о принципах территориального обустройства, отметим, что их концептуальные положения в первую очередь связаны с организацией рационального использования земель и их охраны в целях создания благоприятных экологических, территориальных и экономически целесообразных условий для обеспечения существования объектов землеустройства.
При этом организация территории является тем образующим механизмом, посредством которого согласно установленным нормативным пределам проводится установление границ земельных участков на местности в целях принятия решений об их предоставлении.
В землеустроительной литературе территориальное обустройство рассматривается более широко. Так, в частности, предлагается следующее определение территориального обустройства — комплекс мероприятий по образованию новых, упорядочению и изменению существующих землевладений и землепользований, специальных фондов земель, установлению границ и режима использования земель административно-территориальных и других особых формирований (природоохранного, историко-культурного назначения и др.), а также отводу земель в натуре (на местности) [1].
Какой бы ни была структура системы обустройства территории, главной ее функцией является создание и обеспечение функционирования свободного рынка для купли и продажи земли и имущества.
Система территориального обустройства и планирования вместе с системой предоставления разрешений на разделение и застройку являются основой эффективного управления землепользованием. Сочетание успешно функционирующего рынка земли и эффективного землепользования является основой стабильного развития общества и рыночной экономики, основанной на эффективности, качестве и стабильности.
Законодательством Российской Федерации предусмотрено образование новых и упорядочение существующих объектов территориального обустройства. Отсутствие сведений о границах источника образования объекта территориального обустройства осложняет выполнение работ, поэтому очевидна необходимость доступности такой информации любому заинтересованному лицу. Публичность сведений обеспечивается: посредством помещения сведений в государственный кадастр недвижимости;
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 3
посредством включения в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Принцип обеспечения учета законных интересов и прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков реализуется посредством исполнения следующих положений: извещение в письменной форме лиц, права и законные интересы которых затрагиваются проведением территориального обустройства; проведение предварительного межевания по границам земельного участка; возможность выбора заказчиком способа описания границ земельного участка; предоставление права на обжалование результатов территориального обустройства (или действий (бездействия) должностных лиц, их утверждающих) в судебном порядке; осуществление государственных мероприятий в целях проверки законности, качества выполненных работ, соблюдения прав и законных интересов правообладателей земельных участков.
Территориальное обустройство всегда являлось основным инструментом индивидуализации земельного участка как оборотоспособной недвижимости. В процессе территориального обустройства путем утверждения его проекта (или карты, плана) земельный участок формируется по специфическим, присущим только ему признакам: местоположение, площадь, границы, категория, разрешенное использование, обременения и т.п.
В соответствии с земельным законодательством межевание земельного участка — это мероприятия по определению местоположения земельного участка и его границ на местности. При этом основным назначением межевания земель является подготовка сведений о земельном участке для внесения их в государственный реестр недвижимости.
Особое внимание при межевании следует уделять формированию зон с особым режимом использования земель. Таким образом, до утверждения черты поселений в установленном порядке нельзя говорить об окончательном формировании таких поселений и, следовательно, об отнесении земель и земельных участков, включенных в их административную черту, к категории земель поселений.
Главным принципом землеустройства является учет характеристик земель как основополагающий принцип земельного законодательства, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земель осуществляется, исходя из представлений о земле как о природном объекте, природном ресурсе и одновременно как о недвижимом имуществе. Учет характеристик объектов обустройства территории (площадь, границы, обременения, экономические показатели) осуществляется путем проведения работ как при их формировании (первичный учет), так и в целях последующего уточнения их характеристик (последующий учет) в рамках инвентаризации, обследований, межевания и т. д.
Функциональное зонирование территорий представляет собой наиболее общую форму учета разнообразных требований к рациональному землепользованию, включающую комплекс нормативных параметров (целевое назначение участка, его размеры, коэффициент застроенности участка, доля озелененных и открытых пространств и другие).
В условиях рыночной экономики зонирование земель предопределяет устойчивую форму контроля за использованием территории. Таким образом, сущность функционального зонирования заключается в установлении и выделении на картографическом материале границ территорий, используемых в различных целях. При этом важнейшим элементом в организации системы рационального землепользования должно быть формирование земельных участков с точки зрения реальных объектов гражданского оборота — придание им статуса товара с указанием свойственных земельному участку особенностей.
В свете вышесказанного повышение эффективности управления земельными ресурсами требует решения следующих проблем:
❖ создания рыночной системы (инфраструктуры) оборота земельных участков (прав на земельные участки);
❖ определения порядка ценообразования на земельные участки, передаваемые в гражданский оборот;
❖ установления нормативов землепользования, определения размеров сверхнормативных участков, передаваемых за дополнительную плату и др.;
❖ введения многообразных форм аренды земельных участков — земля в комплексе с другим имуществом (объектами), земля на праве застройки и т. д.
Известно, что земельные ресурсы используются для достижения широкого круга целей, которые взаимодействуют и могут конкурировать друг с другом; и в этой связи желательно планировать и регулировать все виды их использования на комплексной основе. При этом, с одной стороны, следует учитывать все экологические и социально-экономические факторы, а с другой стороны, все компоненты окружающей среды и ресурсов. Комплексное рассмотрение облегчает выбор соответствующих альтернативных вариантов, что на устойчивой основе обеспечивает максимально возможную продуктивность использования земель.
Возможности по выделению земель для различных видов использования возникают в ходе осуществления крупных проектов в области жилищного строительства, или развития, или по мере появления земель на рынке. Это, в свою очередь, создает условия для оказания поддержки традиционных моделей устойчивого землепользования или же для придания охранного статуса консервации биологического разнообразия или оказанию крайне важных экологических услуг.
Можно сочетать ряд методов и процессов для облегчения такого комплексного рассмотрения. Все это является необходимой поддержкой процесса планирования и управления на местном уровне, а также разработки конкретных планов действий. Многие из его элементов уже имеются, но существует необходимость в более широком их применении, дальнейшем развитии и усилении.
В широком плане цель такого рассмотрения заключается в облегчении выделения земли для тех видов использования, которые обеспечивают наиболее устойчивое получение выгод, и в содействии переходу к рациональному и комплексному использованию земельных ресурсов. При этом следует учитывать, как было сказано выше, экологические, социальные и экономические аспекты. Следует также учитывать, в частности, вопросы, касающиеся охраняемых районов, права частной собственности и др.
Экономическая задача управления землепользованием, в первую очередь, заключается в рациональном и наиболее эффективном использовании земельных и иных ресурсов населенного пункта на всех уровнях градостроительного регулирования.
Под социальной задачей понимается обеспечение территории объектами, которые смогли бы удовлетворить основные социальные потребности населения (жилище, образование, обслуживание, отдых, управление и пр.) и способствовали бы созданию психологического комфорта обитания и общения в результате формирования соответствующих пространств, их объединения и разделения.
Эстетическая задача состоит в обеспечении полноценных эстетических качеств окружающей среды. Эстетические качества территории — необходимая составляющая экологических отношений человека с окружающей средой природной и антропогенной. Адаптивно-ландшафтное планирование землепользования как раз нацелено на создание и использование эстетического потенциала ландшафта.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 3
Наконец, с экологической точки зрения планировочные мероприятия в землепользовании позволяют обеспечивать и контролировать пригодность окружающей среды для проживания, что выражается в ее физических, санитарногигиенических и климатических параметрах.
ЛИТЕРАТУРА
1. Волков С.Н. Теоретические основы землеустройства. М.: Колос, 2001. Т. 1. С. 287.
2. ГаврилюкМ.Н. Принципы правового регулирования территориального землеустройства // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2005. № 7. С. 24.
3. Дегтев А.В. Земля — объект земельных и гражданских правоотношений // Право и экономика. 2005. № 8. С. 58.
4. Земельный кодекс РФ.
5. Липски С.А. Управление землепользованием и развитие земельно-информационных систем // Вестник Московского Университета. Серия 6. Экономика. 2002. № 6. С. 81100.
6. Модин Н. Муниципальные образования как участники земельных отношений // Российская юстиция. 2002. № 11. С. 27.
