CC BY
104
РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: РЕЗУЛЬТАТЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ
В.С. ВИЛЬЯМСКИЙ,
профессор кафедры муниципального права и управления юридического факультета,
доктор экономических наук, Южный федеральный университет, 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. М. Горького, 88;
А.А. АЛЕКСЕЕНКОВ,
главный специалист, Южное таможенное управление, 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Береговая, 21/2
В статье дается краткий анализ результатов реформы местного самоуправления, доказывается существование кризиса местной власти и обосновываются пути его преодоления.
Ключевые слова: муниципалитет; местное самоуправление; управление; реформа местного самоуправления; полномочия местных органов власти; члены местных сообществ; принцип самостоятельности; местный бюджет; советы народных депутатов.
Коды классификатора JEL: К39.
Продолжающаяся более пятнадцати лет реформа местного самоуправления не приносит желаемых результатов, несмотря на то, что в развитие нового закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ было принято 36 федеральных законов, дополнявших и изменявших положения основного закона.
По-прежнему закон содержит целый ряд существенных недостатков. В законе не определена цель муниципального образования, хотя известно, что бесцельных социальных систем не бывает. Всегда, прежде чем создать фирму, предприятие, организацию и др. социальную систему, человек задумывается о цели ее существования.
Цель создания муниципальных образований законодатель не счел нужным или не был в состоянии формулировать, поэтому до сих пор нет ответа на вопрос: «Для чего, с какой целью в нашей стране созданы муниципальные образования?»
В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», несмотря на то, что по существу названия он должен содержать принципы деятельности местных органов власти, принципы не формулируются. Нет ни раздела, ни даже отдельного пункта закона, посвященного принципам. В связи с этим многочисленные авторы учебников по муниципальному праву, понимая, что без принципов социальная система работать не может, в меру сил своих и личного понимания сути местного самоуправления, формулируют эти принципы. Всего их в этих публикациях предлагаются около 50 принципов, среди которых много надуманных, не имеющих никакого отношения к понятию «принцип деятельности».
Закон не содержит научно обоснованного содержания понятия местного самоуправления. Предлагаемая в Законе формулировка этого понятия, как: «формы осуществления народом своей власти», входит в противоречие с понятием местного самоуправления, содержащимся в Европейской Хартии местного самоуправлении, где оно означает «...право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею» [1, 1].
Продолжающаяся реформа местного самоуправления происходит на фоне следующих негативных фактов, характеризующих в определенной мере результаты реформы.
Нарастает ухудшение социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях. В большинстве из них разваливается материально-техническая база социальной сферы. Все чаще появляются замерзающие города, происходят задержки с выплатой заработной платы бюджетникам. С географической карты страны исчезли 17 тысяч деревень. Во многих поселениях не стало школ, клубов, аптек, поликлиник, детских садов, телефона.
Предполагалось, что муниципальная реформа позволит отойти от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, приоритета государственных функций над самоуправлением.
Предполагалось внедрить в российскую практику европейские континентальные стандарты местного самоуправления. Создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), каждый уровень которой действовал самостоятельно, независимо от других и от государственной власти в пределах четко разграниченных предметов ведения и полномочий.
Поставленные задачи, к сожалению, выполнить не удалось по целому ряду причин.
Во-первых не была достигнута концептуальная основа реформы, предполагавшая автономию местного самоуправления от органов государственной власти. Укрепление государственности в
© В.С. Вильямский, А.А. Алексеенков, 2009
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
этот период потребовало централизации власти в стране для повышения управляемости и эффективности государственной власти. Ресурсы и властные рычаги фактически оказались в руках региональных властей и зависимых от них руководителей районов. Местные власти во многом были лишены возможностей для эффективного управления, а население было лишено мотивации для активного участия в самоуправлении [6, 3].
Во-вторых, не была решена проблема разграничения ответственности внутри регионов. Поселения, вынужденные действовать в условиях недостатка финансовых средств и инфраструктурных ограничений, не в состоянии были ответственно подходить к выполнению возложенных на них полномочий для удовлетворения потребностей членов местных сообществ. Необходимые ресурсы концентрировались в вышестоящих органах власти, а ответственность перекладывалась на нижестоящие.
По мнению зарубежных авторов, смысл проводимой в России муниципальной реформы заключается в таком перераспределении полномочий, которое бы сняло с государственной власти ответственность за реализацию социальных прав граждан и переложило ее на муниципальные образования. По новому закону именно местная власть теперь будет отвечать за выполнение таких по сути государственных задач, как образование, здравоохранение, предотвращение терроризма и чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка и др.
Народное недовольство теперь должно будет направлено против местной, а не государственной власти.
В-третьих, не было достигнуто необходимое финансовое обеспечение деятельности муниципальных образований. Доля доходов местных бюджетов в последние годы опустилась до самого низкого уровня.
Преобладающее большинство муниципальных образований стали дотационными в связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов. Практически все полномочия местного самоуправления выполняются за счет финансирования из регионального и федерального бюджета в виде финансовой помощи.
В структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципальными образованиями, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящих бюджетов в расходах, которые считают необходимыми сами субъекты Федерации. Федеральные и региональные власти не желают, и не будут делиться своими ресурсами с органами местной власти в необходимой мере [6, 14].
Отсутствие денежных средств, необходимых для удовлетворения потребностей людей, проживающих в поселениях, является основной причиной неудачи муниципальной реформы.
Деньги, собранные в муниципальных образованиях бессмысленно циркулируют от местных бюджетов в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, после чего возвращаются в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов [6, 6], а главы администраций, вынуждены просить у вышестоящих руководителей финансирования даже незначительных расходов для нужд населения.
Практика показывает, что местное самоуправление, как право и реальная возможность населения самостоятельно решать вопросы местного значения, в стране отсутствует. Кроме неудовлетворительного финансового обеспечения деятельности муниципальных образований, не позволяющего самостоятельно решать все местные вопросы, следует также отметить следующее.
Действующим законом о местном самоуправлении предусматривается, что правовые и организационные условия становления и развития местного самоуправления создаются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, т.е. правила поведения и рамки деятельности муниципальных образований устанавливаются государством, а не населением. Кроме того, согласно закону органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок независимо от их согласия. Новый закон значительно усиливает влияние государства на местное самоуправление в вопросах финансов, при назначении и отстранении от должности глав местных администраций, при установлении названий местных органов управления, при определении наименований административных центров и т.д.
В этих условиях возникает настоятельная необходимость в поиске путей становления местного самоуправления с учетом создавшихся условий.
Необходимость пересмотра концепции местного самоуправления диктуется также тем, что в связи с систематическим не исполнением местными органами своих полномочий у населения растет недоверие не только к местной власти, но и к власти вообще. Население становится все более аполитичным, что характерно, как показывают результаты опросов Института современного развития, не только для пожилых, но и для молодых людей.
Неспособность местных органов власти в полной мере выполнять возложенные на них полномочия формирует нигилистические и оппозиционные взгляды у населения, а у муниципальных служащих порождает иждивенческие отношения, безынициативность и рост коррупции.
По сведениям Генеральной прокуратуры РФ в 2007 году выявлено 120 тысяч незаконных муниципальных актов, а в 1 квартале 2008 года их было 42 тысячи.
Члены местных сообществ недовольны существующим разграничением полномочий между уровнями публичной власти. Они полагают, что все их вопросы: выдача справок, рассмотрение обращений, регистрация документов и др. должны решаться органами местной власти места их проживания. Сегодня же они вынуждены посещать учреждения различных уровней для получения нужного документа.
Членам местных сообществ, обращающимся к региональным властям с жалобами на бездействие местных властей, например, в части строительства, ремонта дорог, электро-, газоснабжения, плохого транспортного обслуживания, неудовлетворительной организации утилизации и переработки бытовых и производственных отходов и др., отвечают, что эти вопросы относятся к компетенции местных органов власти. Но местная власть объясняет людям, что региональные органы государственной власти не выделяют на эти цели необходимые средства, а собственных средств не имеется. Таким образом, круг замыкается: государственные органы говорят, что это не их компетенция, а местные органы ссылаются на отсутствие финансирования. Безрезультатные хождения по инстанциям раздражают людей, способствует росту недоверия к органам власти. Этим, в частности, можно объяснить уменьшение количества избирателей на местных и региональных выборах.
У людей устойчиво сохраняется представление о местной власти, как части общегосударственной системы публичной власти, обладающей полным правом решения локальных вопросов. Многие руководители муниципальных образований также высказываются за соподчинение уровней власти, за совместное решение местных вопросов, за гарантированное финансирование сверху всех потребностей муниципалитетов [6, 8].
Такое представление наших людей не противоречит международному опыту.
В Германии действует государственное управление на трех уровнях: федеральном, земельном и общинном, каждый из которых имеет свои автономные задачи, причем общины составляют основу германской государственности [7, 195].
Во Франции глава исполнительной власти муниципалитета — мэр, одновременно исполняет функции служащего государства, исполнителя решений муниципального Совета и главы администрации коммуны.
В Испании сохраняется подчиненность местных органов центру, который контролирует их деятельность при помощи национальной службы инспекции и советников [3, 24].
В Нидерландах, Бельгии и в ряде других стран мэр назначается главой государства по предложению муниципального Совета.
В Голландии бургомистр назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной провинции после консультации с муниципальным Советом.
В Индии исполнительная власть в муниципальных образованиях находится в руках комиссара, который назначается правительством штата на 4-5 лет.
В Канаде органы государственной власти (провинции) регламентируют структуру, штатную численность служащих местных органов, издают обязательные для муниципалитетов постановления и распоряжения, производят назначения в коллегиальные органы [3, 30].
В США субъекты федерации (штаты) осуществляют жесткий контроль над органами местного самоуправления. Штаты имеют право:
■ предварительного одобрения действий местных органов;
■ назначать или смещать местных должностных лиц;
■ издавать распоряжения и указы, обязательные для органов местного самоуправления;
■ осуществлять инспекции деятельности органов местного самоуправления;
■ временно замещать местную администрацию штатным агентом;
■ передавать функции местного самоуправления администрации штата;
■ требовать предоставления докладов о деятельности;
■ пересматривать решения местных органов;
■ предоставлять или не предоставлять целевые субсидии для проведения определенного вида работ.
Во Франции четкое разграничение полномочий государства и местных органов управления отсутствует. Бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают местные органы, а в других — государство.
Соблазнителен опыт Швеции, где местная власть сравнительно самостоятельна, т.к. богаче центральной. Основным источником местных доходов там являются подоходные налоги, которые коммуны устанавливают самостоятельно и которые составляют 50% доходной части бюджета. Но уровень жизни населения Швеции не идет ни в какое сравнение с российским. Средняя заработная плата в Швеции составляет 2,5 тысячи евро (около 90 000 тысяч рублей), медицина, образование, детские сады, ясли, дома престарелых — бесплатные. Там люди могут платить дополнительные налоги, доходы от которых идут на поддержание наименее обеспеченного населения.
В нашей стране большинство людей не в состоянии платить дополнительные налоги в связи с тем, что около 60% населения находится в зоне бедности и нищеты.
В таблице 1 показана структура ресурсов местных бюджетов ряда зарубежных стран в 1990 году (в %). Как видно из таблицы, во всех без исключения странах значительное место в местном бюджете занимают государственные субсидии.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
Таблица 1
Структура ресурсов местных бюджетов в 1990 г. (%)
Страны Местные налоги Государственные субсидии Другие источники
США 65 23 12
Япония 41,6 40 27,4
ФРГ 21 45,3 33,7
Франция 41,7 33,8 24,5
Бельгия 36 54 10
Дания 46 44 10
Учитывая значительный размер государственной помощи местным бюджетам, в этих странах не декларируется самостоятельность местного самоуправления, не говорят о независимости его от государства, избегают употребления самого понятия «местное самоуправление», а вместо него используют понятие «местное управление», что соответствует истинному положению дел.
Во Франции термина «самоуправление» не существует. Вместо него употребляется понятие «децентрализация» или «муниципальная власть».
В законодательстве США и Великобритании термин «самоуправление» также не употребляется, а вместо него используется термин «местное управление» для обозначения деятельности муниципальных образований.
Факт отсутствия местного самоуправления в большинстве стран мира является общепризнанным. Это означает, что местная власть работает в тесном контакте с государством, охотно выполняет его функции и широко пользуется его финансовой поддержкой. Государство полностью контролирует деятельность местных органов, направляет и поправляет их деятельность. Ни в одной стране мира нет полной самостоятельности, независимости местных органов власти от государства.
И только в нашей стране местное управление упорно называют местным самоуправлением, а в разделе 8 Конституции РФ, посвященном местному самоуправлению, в каждой статье этого раздела подчеркивается его самостоятельность, что не соответствует действительному положению дел и вводит в заблуждение население России.
Самоуправление как феномен неразрывно связано с государственным управлением и целиком зависит от политики государства, касающейся организации местной власти, от степени свободы, которую государство дарует своим гражданам фактически, а не декларативно, от уровня понимания государством необходимости самого самоуправления во всех его проявлениях.
В нашей стране государство не обеспечивает фактическую свободу деятельности местных органов власти, подменяя ее государственной деятельностью, нарушая тем самым принцип самостоятельности местных органов власти. Этот принцип означает, что местное сообщество самостоятельно решает вопрос о создании местных органов власти, устанавливает их полномочия, определяет их структуру, выделяет первоочередные задачи, решение которых направлены на удовлетворение потребностей членов местных сообществ, самостоятельно обеспечивает эти потребности материальными и финансовыми ресурсами и т.д.
На самом деле все эти вопросы в нашей стране решает государство: оно создает муниципальные образования, определяет их полномочия, наделяет государственными полномочиями независимо от их желания, обеспечивает финансами и т.д.
В связи с этим, следует во всех документах, касающихся деятельности местной власти, использовать понятие «местное управление», исключив полностью из документов и обихода понятие «местное самоуправление».
Одновременно следует изменить само название местных органов власти. Сегодня местные органы власти называются муниципалитетами, а ранее до развала СССР и расстрела патриотов России 3-4 октября 1993 года в течение более 75 лет они назывались Советами народных депутатов. Понятие «Совет» означало коллегиально действующий орган местного управления (это понятие широко используется в настоящее время в зарубежной практике).
Понятие «народные депутаты» наиболее точно определяет категорию лиц, избираемых народом для защиты его прав и интересов.
История возникновения Советов вкратце такова.
После кровопролития перед Зимним дворцом 9 января 1905 года, когда царь пообещал либеральную конституцию, появились Советы рабочих депутатов как органы местной власти, возникшие в результате стихийных действий рабочих, участвовавших в забастовках. Первый Совет был организован в фабричном городе Ивано-Вознесенске. В течение следующих нескольких недель Советы возникли почти во всех главных промышленных центрах страны. Наибольшее значение имел Петербургский Совет, который был организован юристом-меньшевиком Хрусталевым-Носарем, а затем после его ареста, возглавлялся социал-демократом Троцким. Роль большевиков в Советах была едва заметной [4, 59].
В период Февральской революции 1917 года возродился Петроградский Совет рабочих депутатов, который, как и его предшественник, был беспартийной, стихийно сформированной организацией, предписания которой признавались все большим числом рабочих и солдат.
По примеру Петрограда Советы создавались в крупных городах, а несколько позже и в сельских районах. Полное доверие населения Советам, охотное исполнение всеми их указаний предопределило успех переворота 25 октября 1917 года, произошедшего без больших усилий с минимальными потерями.
После победы Октябрьской революции декретом народного комиссариата внутренних дел Советы были объявлены органами власти на местах, которым подчинялись все учреждения административного, хозяйственного, финансового и культурно— просветительного значения.
В последующие годы в результате борьбы партий внутри страны победили большевики, а сама партия перестала называть себя «Российской социал-демократической рабочей партией» и стала «Российской коммунистической партией (большевиков)». Постепенно власть полностью перешла в руки большевиков, а Советы превратились в послушную организацию, выполнявшую все письменные и даже устные указания партии.
Тем не менее, следует иметь в виду, что первые Советы в России были детищем народа, создавались народом и служили интересам народа, а не партии большевиков.
Устранение абсолютного влияния Коммунистической партии на жизнь государства, коренным образом изменило обстановку и позволяло вернуться к опыту русского народа, впервые в истории человечества создавшего уникальное местное управление в форме Советов народных депутатов, как выражению государственной власти на местах.
К сожалению, этого не понимала или не хотела понимать команда Б.Ельцина.
В первой половине девяностых годов прошлого столетия новое руководство страны — бывшие крупные партийные работники, беспрекословно выполнявшие ранее все указания КПСС, вдруг, в одночасье, без видимых причин, возненавидели все, что было достигнуто за время правления Коммунистической партии, взяли за образец капиталистическую систему общественного строя (частная собственность, рыночная экономика, гражданское общество, состоящее из владельцев средств производства и наемных работников и др.) и принялись переносить на русскую землю все «достижения» капиталистических стран, не удосужившись объективно оценить целесообразность такого заимствования.
Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» была запрещена деятельность Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. Их полномочия перешли к Президенту.
Советы народных депутатов были ликвидированы, а вместо них стали создавать муниципальные образования. Таким образом, предполагалось устранить все, что хотя бы отдаленно напоминало правление Коммунистической партии и было результатом этого правления.
В конце 1993 года в Указе Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 года № 1760, в Гражданском кодексе Российской Федерации и в Конституции РФ впервые появились понятия «муниципальный комитет», «муниципальная собственность», «муниципальное образование», смысл которых был раскрыт в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ.
Понятие «муниципальное образование» в этом законе раскрывалось как «...городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория., в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».
В результате многочисленных поездок за рубеж депутатов Государственной Думы и избранных ими научных работников вместо названия «Совет народных депутатов» на российской земле стало внедряться иностранное, чуждое для русских людей понятие «муниципалитет». Вместо науки «Советское строительство» появилась наука «Муниципальное право». Советский служащий стал называться муниципальным служащим, хотя характер его поведения не изменился, и направления деятельности остались прежними.
Понятие «муниципалитет (от лат. шишаршт) означает город с правом самоуправления [8, 221]. Такая трактовка понятия принята в США и Великобритании, где муниципалитетами называются лишь органы городского управления. Например, в США, кроме муниципалитетов, которых насчитывается 19078 единиц, к местным органам власти относятся графства (всего 3041) и тауншипы (16734 единицы). В составе графств действуют такие административно-территориальные единицы, как сити, вилиджи и тауны, т.е. названия местных органов управления различаются в зависимости от численности населения, площади занимаемой территории и сложности решаемых задач.
В нашей стране муниципалитетами назвали все поселения без исключения, независимо от того проживают ли там миллион и более граждан или в них насчитывается всего лишь 20-30 дворов.
Такая «уравниловка» не позволяет в полной мере разграничить полномочия и ответственность местных органов власти разных уровней. Дело осложняется также постоянным стремлением государства передать местным органам часть своих исконно государственных полномочий.
Для того чтобы полностью исключить существующую неразбериху в распределении полномочий и ответственности между различными уровнями органами местной власти, а также между местной властью и государством, необходимо вернуться к идее Советов народных депутатов как продолжению и выражению государственной власти на местах.
При этом одной из основных обязанностей государства станет обеспечение местных органов власти необходимыми финансовыми ресурсами, достаточными для удовлетворения потребностей
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
членов местных сообществ. Одновременно можно будет пересмотреть целесообразность произошедшего увеличения более чем в два раза количества местных органов власти и, соответственно, численности муниципальных служащих
Возврат к идее Советов народных депутатов как представителей государственной власти на местах устранит двойственность положения местных органов власти — юридически самостоятельных, а фактически целиком зависящих от государственных органов власти и управления.
Цель государства: «.создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7 Конституции РФ) будет полностью распространяться на органы местной власти, цель которых действующее законодательство не формулирует.
Принципы деятельности государства: власть народа, идеологическое разнообразие и др., закрепленные в Конституции РФ также полностью будут распространяться на деятельность местных органов власти.
Граждане России получат, наконец, ответ на исконно русский вопрос: «Кто виноват?» в их бедственном положении и кого именно надо привлекать к ответственности за плохое обеспечение их конституционного права на достойную жизнь.
Введение государственного начала в деятельность местных органов власти устранит существующие пробелы законодательства, касающиеся организации деятельности органов местной власти (отсутствие четко сформулированной цели муниципальных образований, отсутствие научно обоснованного перечня принципов их деятельности, неопределенность содержания самого понятия «местное самоуправление» и др.), остановит дорогую, бесперспективную реформу местного самоуправления, будет способствовать установлению прочных доверительных отношений между органами власти и населением.
ЛИТЕРАТУРА
1. Европейская Хартия местного самоуправления. Страсбург, 1985.
2. Иванников И.А. Проблема эффективности государственной власти в России. Ростов-на-Дону.: Изд. СКАГС, 2004.
3. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. Ростов-на-Дону.: МарТ., 1999.
4. Карр Э. История Советской России. Кн. 1: Том 1, 2. Большевистская революция 1917-1923: Пер. с англ. М.: Прогресс, 1990.
5. Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993.
6. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития //www.riocenter.ru
7. ШапсуговД.Ю. Местная власть в России и Германии. Ростов-на-Дону.: Полиграф, 1994.
8. Юридический энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 2000.
