CC BY
47
ПРОТИВОРЕЧИЯ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
А. А. АФАУНОВ
Кабардино-Балкарский государственный университет им. Х. М. Бербекова,
ассистент кафедры «Экономика и финансы» e-mail: aаа1703@yandex.ru
В статье рассматриваются теоретические и практические проблемы финансового обеспечения развития муниципальной экономики и местного хозяйства в условиях нарастающего кризиса. Важное место отводится проблеме выделения бюджетных средств на финансирование расходов муниципальных бюджетов в кризисный период в рамках рациональной антикризисной политики.
Ключевые слова: муниципальное хозяйство; местные бюджеты; финансирование местного развития; реформа местного самоуправления; антикризисные меры.
Коды классификатора JEL: R51, R58.
Выявление финансовых противоречий формирования муниципальной экономики требует обращения к теоретическим основам развития местного хозяйства. В настоящее время наиболее распространенными являются два подхода. С одной стороны, муниципальное хозяйство представляют как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности. В таком случае с органов местного самоуправления снимается забота о создании условий для хозяйственного развития территории муниципального образования. С другой стороны, к муниципальному хозяйству относят всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие, на его территории субъекты. Подобный подход превращает муниципальное хозяйство в муниципальную экономику со всеми вытекающими последствиями в отношениях между предпринимательством и местной властью, в том числе и в вопросах ответственности за хозяйственное развитие территорий.
Для преодоления отмеченных противоречий в подходах к определению сущности муниципального хозяйства ученые и специалисты все чаще стали вводить в его круг критерии «интереса». В таком случае при определении совокупности хозяйствующих субъектов, входящих в состав местного хозяйства, стало необходимо указывать, чьи интересы и потребности удовлетворяет их деятельность. Это привязало совокупность хозяйствующих субъектов, независимо от вида собственности и характера деятельности, к совокупности интересов, представленных на конкретной территории.
Таким образом, в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, деятельность которых так или иначе направлена на реализацию коллективных интересов населения данного муниципального образования. Поэтому муниципальная экономика представляет собой совокупность экономических отношений, которые должны находить естественную систематизацию в процессах воспроизводства на уровне домашних хозяйств. Соответственно возникает основа для формирования системы финансовых взаимоотношений, необходимость которых, кроме всего прочего, диктуется обязанностями, возложенными на органы местного самоуправления.
Как известно, основные проблемы местного хозяйства, согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», связаны с такими вопросами жизнеобеспечения, как формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом; электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования и соответствующих инженерных сооружений; обеспечение малоимущих граждан, в том числе жилыми помещениями; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда и создание условий населению для жилищного строительства; организация транспортного обслуживания населения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и массового отдыха населения; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования; организация оказания скорой медицинской помощи и первичной медико-санитарной помощи; организация благоустройства и озеленения территории; и это далеко не полный перечень.
Как следует из указанного закона, органы местного самоуправления ответственны прак-
© А. А. Афаунов, 2009
ТЕRRА E^NOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
тически за все вопросы обеспечения жизнедеятельности людей. Поэтому проблемы формирования эффективного местного самоуправления — это одни из наиболее социально значимых реформ, и они должны иметь серьезное экономическое и финансовое обеспечение, позволяющее сформировать эффективную структуру местного хозяйства.
Экономическую основу местного развития представляют, во-первых, имущество, находящееся в муниципальной собственности, во-вторых, средства местных бюджетов, в-третьих, имущественные права муниципальных образований. В условиях, когда количество предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности за годы реформ, сократилось [3], а имущественные права муниципальных образований слабо специфицированы, основным функциональным фактором развития остается местный бюджет.
Расходование бюджетных средств муниципалитетами происходит преимущественно в социальной сфере на поддержание в нормальном состоянии жилищно-коммунальной сферы, части образовательных и медицинских учреждений, санаторно-курортных и физкультурнооздоровительных комплексов, рекреационных объектов и т. п. Поэтому местное хозяйство выступает в качестве специфического организационно-экономического инструмента реализации социальной направленности национальной экономики, что требует дополнительной концентрации финансовых ресурсов.
До недавнего времени значительная часть этих проблем решалась за счет производственных предприятий, которые и являлись ответственными за предоставление работающему населению социальных услуг. Реструктуризация и приватизация этих предприятий сопровождались активным процессом муниципализации социальных объектов по объективным причинам. Во-первых, содержание предприятием социальной сферы отвлекает большие ресурсы, необходимые для развития основного производства, во-вторых, льготы, которые предприятие предоставляет своим работникам, снижают мотивацию к смене места работы и приводят рынок труда в статичное состояние, в-третьих, сохранение социальной сферы на бывших государственных предприятиях крупного и среднего размера мешало развитию частного предпринимательства, не способного в современных условиях обеспечить социальное обслуживание своих работников, в-четвертых, предоставление социальных льгот только работающим на предприятии ограничивало доступ к социальным благам другим категориям населения. Порой приватизация многих предприятий становилась невозможной особенно в тех случаях, если речь шла о градообразующих предприятиях, несущих основное бремя социального обеспечения города. В итоге, значительная часть социальной сферы оказалось просто переведенной на муниципальный уровень без соответствующего финансирования.
В какой-то мере определенная логика в таких действиях была, особенно с точки зрения необходимости формирования рыночных отношений, но надо учитывать, что нормативные решения о передаче объектов социальной сферы муниципалитетам принимались в то время, когда не существовало ни концепции социальной реформы, ни общепринятого представления
о социальных обязательствах государства на разных уровнях. К сожалению, следует констатировать, что системных таких представлений не сформировалось и до сих пор.
Таким образом, по мере углубления рыночных реформ встал вопрос о последовательной муниципализации социальной сферы путем материально обеспеченной передачи ее объектов в ведение органов местного самоуправления. Вывод инвестиционно привлекательных для частного капитала производств из сферы социальной ответственности с оставлением нерентабельной социальной инфраструктуры на балансах местного самоуправления сформировал основные проблемы финансирования развития муниципальной экономики.
При этом по мере развития организационных структур муниципальной экономики происходило последовательное сокращение доли валового внутреннего продукта, приходящегося на доходную часть местных бюджетов — с 10,9 % в 1997 году до 5,9 % в 2007 году, а доля расходов местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации за период с 1997 по 2007 годы снизилась с 31,7 % до 17,0 % [2]. Это существенно снизило степень автономности принимаемых на местном уровне решений и повышало административную составляющую в иерархии российской экономики.
Пропорциональная схема дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов предусматривала в 2006 году дотации в размере до 100 процентов, в 2007 году — до 80 %, в 2008 году — до 50 % от общего объема средств этих фондов. Однако, несмотря на такие меры программы реформирования, в структуре доходов консолидированных местных бюджетов существенно возросла доля межбюджетных трансфертов (включающая дотации, субсидии и субвенции), превысившая уровень в 60 % [2].
При этом на фоне ежегодного роста в общем объеме собственных доходов местных бюджетов доли городских округов (в условиях благоприятной экономической конъюнктуры в 2006 — первой половине 2008 годов) и поселений (в связи с ежегодным ростом количества поселений, формирующих бюджеты), доля доходов муниципальных районов в общей сумме собственных доходов местных бюджетов снизилась на 5,9 процента. В абсолютном выражении по собственным доходам произошел рост к уровню 2006 года: по городским округам — на
450,2 млрд рублей, по муниципальным районам — на 232,0 млрд рублей, поселениям — на
113,8 млрд рублей [1].
Общий рост доходов в рассматриваемый период позволил ежегодно перевыполнять первоначально запланированные показатели местных бюджетов. Так, в 2008 году перевыполнение соб-
ПРОТИВОРЕЧИЯ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ.
279
ственных доходов местных бюджетов составило 25,8 %, в 2007 году — 32,1 %, в 2006 году — 33,6 %. В отдельных субъектах Российской Федерации оно превысило 50 % (в 2008 году — в 8 субъектах, в 2007 году — в 9 субъектах, в 2006 году — в 5 субъектах).
В общем объеме поступивших в 2008 году собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы составляют 53,1% (999,0 млрд рублей), межбюджетные трансферты (без учета субвенций из фондов компенсаций) — 46,9 % (881,1 млрд рублей). В структуре собственных доходов местных бюджетов налоговые доходы составляют 38,3 % в среднем по Российской Федерации.
Следует отметить, что в связи со значительной дифференциацией социально-экономического развития муниципалитетов распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется также неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 63,9 % (460,3 млрд рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов — 29,6 % (213,4 млрд рублей) и лишь 6,5 % (46,7 млрд рублей) в бюджетах поселений. Доля налоговых доходов к уровню 2006 года возросла в бюджетах городских округов на 6,7% или на
193,2 млрд рублей, в результате роста налогооблагаемой базы и в бюджетах поселений на 2,2 % или 26,5 млрд рублей в связи с увеличением в 2008 году количества поселений, имеющих бюджеты.
По Кабардино-Балкарской Республике имеет место существенное различие по исполнению доходов бюджетов городских округов и муниципальных образований (табл. 1).
Таблица 1
Отдельные показатели исполнения доходов городских округов и муниципальных образований Кабардино-Балкарской Республики в 2008 г.
Всего доходов (руб.) В том числе безвозмездные поступления от других бюджетов (руб.) Доля безвозмездных поступлений от других бюджетов (%)
г. Нальчик 2190026432,42 1190411176,01 54,4
г. Баксан 404178025,44 239668404,12 59,3
г.Прохладный 454161255,41 258268170,28 56,9
Баксанский р-н 429728276,15 378968805,86 88,2
Зольский р-н 353883461,90 309298947,21 87,4
Лескенский р-н 213149287,34 183997147,36 86,3
Майский р-н 251131298,33 201029290,11 80,1
Прохладненский р-н 443278493,65 393608586,08 88,8
Терский р-н 366373724,08 312221470,86 85,2
Урванский р-н 433795470,07 359610093,66 82,9
Чегемский р-н 355968775,89 292458653,31 82,2
Черекский р-н 267236550,05 215311092,31 80,6
Эльбрусский р-н 426370274,78 350075734,55 82,1
Таблица составлена по данным Министерства финансов КБР.
Приоритеты финансовой поддержки муниципальных образований в большинстве регионов в течение рассматриваемого периода сместились в сторону предоставления обусловленных межбюджетных трансфертов, перечень направлений целевого использования которых различен и включает субсидии, как на реализацию инфраструктурных проектов в рамках инвестиционных расходов, так и на софинансирование вопросов местного значения текущего характера (содержание органов местного самоуправления, повышение квалификации муниципальных служащих и т. д.). По отношению к уровню 2006 года в 3,5 раза увеличился объем субсидий местным бюджетам, который составил 438,7 млрд рублей. В 2008 году в 51 субъекте Российской Федерации объем субсидий превышал объем дотаций, а в некоторых из них — в десятки раз.
Основными получателями субсидий в 2006-2008 годах являлись бюджеты городских округов (в 2006 году — 42,7 %, в 2007 году — 49,0 % и в 2008 году — 47,3 %) и муниципальных районов (в 2006 году — 52,1 %, в 2007году — 44,2 % и в 2008 году — 43,5 %), что обусловлено перечнем закрепленных за ними полномочий по решению вопросов местного значения. На бюджеты поселений в 2006 году приходилось 5,2 % от общего объема субсидий, в 2007 году —
6,8 %, в 2008 году — 9,2 %.
Если учитывать, что доля доходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет немногим более 12 %, то получается, что доходы муниципальных бюджетов существенно меньше объемов вывоза капитала. Так, по прогнозам специалистов Центрального Банка РФ, в 2009 году возможен вывоз капитала из страны до 150 млрд долларов, то есть более 5 трлн рублей, или почти трети от суммы доходов государственного бюджета. По первым оценкам Росстата, ВВП РФ по итогам 2008 года составил 41,5 трлн руб., а доходы госбюджета на уровне примерно 40 % от ВВП составили около 16 трлн руб.
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
ТЕRRА E^NOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
То есть в рамках национальной экономики России создается достаточно средств, чтобы при рациональной антикризисной политике самым серьезным образом поддержать муниципальное хозяйство.
Муниципальные бюджеты должны стать одним из основных получателей средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Потребуется пересмотреть и Бюджетную стратегию Российской Федерации на период до 2023 года, разработанную Министерством финансов РФ в августе 2008 года, в которой вообще не нашлось места муниципальным бюджетам.
Говоря об антикризисных мерах, принимаемых руководством нашей страны, следует подчеркнуть, что буквально в последние месяцы резко усилилось внимание к местному уровню управления муниципальной экономикой. Так, девятнадцатое заседание Совета по развитию малого и среднего предпринимательства при Председателе Совета Федерации ФС РФ (27.04.2009) было посвящено обсуждению вопроса государственной поддержки развития малого и среднего бизнеса в условиях преодоления последствий мирового финансово-экономического кризиса.
Минэкономразвития планирует в 2009 году увеличить поддержку малого и среднего бизнеса на 6,2 млрд рублей, а всего на эти цели выделить 10,5 млрд рублей. В этом году на каждый рубль от региональной программы 78 регионов РФ получат по 4 рубля федеральных. Такая мера стимулирует регионы к увеличению поддержки предпринимательства на местах. Всего регионы представили для софинансирования 502 мероприятия. Средства в регионы пойдут на антикризисный пакет: грантовую поддержку малого и среднего бизнеса, развитие микрофинансирования, субсидирование процентной ставки в размере не менее 2/3, создание региональных гарантийных фондов.
В текущем году 56 регионов получат средства на грантовую поддержку в объеме
1 млрд 700 млн рублей, что выше показателей прошлого года по числу регионов в 5 раз, по объемам финансирования — в 10 раз. Число заявок на развитие микрофинансирования в 7 раз выше, чем за весь период с 2005 по 2008 годы. Поддержку субсидирования процентной ставки получат 66 субъектов Федерации, в этом году объем предоставляемых им средств увеличился в 25 раз. Создание региональных гарантийных фондов предусматривается в 64 регионах с капитализацией 15 млрд рублей, что даст возможность выдать гарантии по кредитам на 60 млрд рублей.
Постепенно в регионах развитие малого бизнеса стало приоритетным направлением. В частности, в 30 раз вырос бюджет региональных программ в Брянской, Владимирской, Калужской, Калининградской и Липецкой областях. В 15-20 раз — в Камчатском, Краснодарском краях и Ростовской области, в 10 раз — в Вологодской, Воронежской и Кемеровской областях.
Принятие закона, дающего малым предприятиям возможность льготного выкупа арендуемого помещения, уже дало первые результаты — зарегистрировано порядка 500 сделок по всей стране. А это значит, что к концу года число новых собственников достигнет 2 тыс.
Все эти мероприятия непосредственно отразятся на состоянии дел в муниципалитетах. Однако продолжается процесс сокращения доходов муниципальных бюджетов. В среднем по России за первый квартал они снизились на 11 % по сравнению с аналогичным периодом 2008 года. И это на фоне того, что, как отмечалось, налоговая база местного самоуправления до сих пор остается недостаточной. Межбюджетные трансферты в 2009 году занимают более 31 % в общем объеме доходов местных бюджетов без учета субвенций, направляемых на обеспечение делегируемых полномочий. А для поселений и муниципальных районов эта доля доходит до 60 %. То есть сохраняется высокая зависимость местных финансов от помощи вышестоящих бюджетов.
Учитывая эти факторы, правительство пошло на серьезное увеличение помощи территориям. В новом варианте бюджета объем федеральной поддержки регионов вырос на 36 % по сравнению с 2008 годом. Всего на эти цели выделяется 1 трлн 200 млрд рублей.
В свою очередь региональные органы власти должны сделать все от них зависящее, чтобы поддержать платежеспособность муниципалитетов. В этом контексте важно обеспечить эффективное функциональное взаимодействие крупного, среднего и малого бизнеса в рамках территориальных экономических структур, в том числе посредством опережающего развития инфраструктурных компонентов.
Столь активный разворот антикризисных мер на проблемы муниципального развития требует, чтобы финансовое обеспечение развития местного самоуправления стало важнейшим фактором реализации долгосрочной стратегии развития территорий.
Но при этом следует учитывать, что по данным социологического исследования, проведенного в 2008 году Единым общероссийским объединением муниципальных образований при организационной поддержке региональных советов муниципальных образований, мнения респондентов по наиболее важным и требующим первоочередного решения проблемам местного самоуправления оказались практически однозначными — недостаточность финансовых ресурсов, закрепленных за муниципальным уровнем власти указали 82,9 %.
Противоречия финансового обеспечения муниципальных образований требуют скорейшего преодоления, поскольку они непосредственно отражаются на перспективах становления полноценного местного самоуправления и формировании эффективных муниципальных экономических структур.
ЛИТЕРАТУРА
1. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 20062008 годы // http: //www.minfin.ru.
2. Отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов // http://www.roska-
zna.ru/reports/mb.html.
3. Российский статистический ежегодник. 2007: Стат. сб. / Росстат. М., 2007. С. 349.
