CC BY
20АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО _И ПРОЦЕСС
АНДРЕЙ ВЛАДИМИРОВИЧ КОЛЕСНИКОВ,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», профессор кафедры конституционного и административного права Саратовского военного института внутренних войск МВД России
ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФУНКЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Рассматриваются конституционно-правовое закрепление полномочий органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка, проблемы формирования органов муниципальной милиции, предусмотренного законодательством о местном самоуправлении, и те функции охраны общественного порядка, которые выполняются муниципалитетами в России сегодня без создания собственных правоохранительных органов.
Ключевые слова: охрана общественного порядка, органы местного самоуправления, функции, муниципальная милиция, полиция, органы внутренних дел, реформа органов охраны правопорядка, правоохранительные органы, компетенция в области охраны общественного порядка.
A.V. Kolesnikov, PhD (Law), Assistant Professor, Sub-department of Administrative and Municipal Law, Saratov State Law Academy, Professor, Sub-department of Constitutional and Administrative Law, Saratov Military Institute of Russia MI Interior Troops; e-mail: kaviras@yandex.ru, tel.: 8 (903) 328-29-49.
Problems of implementing functions of policing within the system of local government.
Constitutionally legal powers of the local government authorities in the sphere of policing, problems of forming the municipal militia provided for by the local government legislation, and those functions of policing which are exercised by the municipalities in Russia nowadays in the absence of their own law enforcement units, are examined.
Key words: policing, local government, municipal militia, police, Ministry of the Interior units, reform in policing, law enforcement units, competence in the sphere of policing.
Принятая в 1993 г Конституция Российской Федерации ознаменовала начало коренного изменения системы властных отношений и принципов права России. Органы управления всех уровней начали формироваться уже не на идеологических и партийных основах, а на принципе верховенства Конституции РФ и разделения власти. Взаимодействие всех ветвей власти и видов государственного управления между собой стало носить правовой характер. Именно это явилось исходным положением формирования правового федеративного государства. Примечательно, что в отличие от Советского Союза власть в современной России разделилась не только по вертикали, но и по горизонтали. Появились новая
система органов местного самоуправления и обширный ряд институтов гражданского общества. В связи с этим возникла необходимость поиска новых демократических путей взаимодействия всех ветвей власти между собой, с органами местного самоуправления и элементами гражданского общества. В России началось строительство правового государства, где «право - это не просто система принципов и норм, но и закрепление правил и полномочий, которые можно использовать для усовершенствования общества»1.
Многие функции, ранее осуществляемые исключительно государственными органами, стали передаваться населению для непосредственного решения либо муниципальным органам.
Одной из таких функций стала охрана общественного порядка. Нельзя, конечно, утверждать, что органы местного самоуправления были наделены компетенцией по охране правопорядка только с принятием Конституции РФ 1993 г Этот процесс начался с принятием в 1991 г Закона РФ от 6 июля 1991 г № 1550-1 «О местном самоуправлении в РФ», впервые закрепившего институт местного самоуправления в послереволюционный период. Указанный Закон позволял органам местного самоуправления формально реализовать право на охрану общественного порядка через создаваемую ими дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности за счет собственных средств, через контроль за их деятельностью. В дальнейшем, с принятием Конституции РФ, функция охраны общественного порядка адресована двум субъектам управления разных уровней правового регулирования. Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации (п. «е» ст. 114 Конституции РФ). В то же время в соответствии со ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка - это функция органов местного самоуправления. Конституционное положение о том, что муниципалитеты вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка, развивается и дополняется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее - Закон 2003 г.). Он отнес это направление деятельности к ведению муниципальных районов и городских округов. Однако в п. 3 ст. 83 этого Федерального закона отмечается, что компетенция по охране общественного порядка вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции. Такой федеральный закон все еще не принят. Другими словами, конституционные нормы до сего времени не вступили в силу. По этому и другим аналогичным поводам судья Конституционного суда РФ А.Я. Слива (ныне - судья в отставке) весьма точно заметил, что в Конституции РФ не сказано о том, что местное самоуправление появляется в 2003 г. или перенесено на 2009 г. Конституция вступила в силу в 1993 г., и ее положения, касающиеся местного самоуправления, должны соблюдаться. Происходящее в так называемый переходный период он оценил как антиконституционные действия3.
Вместе с тем, существует много сторонников
создания муниципальной полиции. Их доводы в пользу формирования этих органов вполне обоснованы. Преимущество полиции муниципального образования заключается в том, что над ее структурами не может быть вышестоящего органа публичной власти. В своей повседневной деятельности муниципальная полиция может зависеть только от закона и местного населения. На нее нельзя будет оказать давление с целью сокрытия преступлений или заставить заниматься приписками, улучшать выгодные для начальства показатели оперативно-розыскной деятельности. Эффективность ее работы будет оценивать не власть в лице вышестоящей полицейской структуры, а население муниципального образования. Поэтому единственный показатель, к достижению которого будет стремиться муниципальная полиция, - это удовлетворенность населения результатами ее работы.
Кадры муниципальной полиции будут подбираться из состава местного населения, которое имеет реальную возможность проконтролировать буквально каждый шаг блюстителей общественного порядка. Поэтому полицейские вряд ли рискнут на глазах у своих земляков нарушать права и свободы граждан, применять недозволенные методы сбора оперативной информации в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступлений4.
Тем не менее, несмотря на то, что до сих пор реформа органов охраны правопорядка до конца не проведена и в муниципальных образованиях нет своих исполнительных органов специальной компетенции по охране общественного порядка, органы местного самоуправления используют немало сил и средств для реализации рассматриваемой конституционно закрепленной за муниципальными образованиями функции. С этой целью органы местного самоуправления оказывают финансовую помощь органам полиции, создают фонды укрепления законности и общественного порядка. Денежные средства из данных фондов направляются, в частности, на такие цели, как укрепление материально-технической базы полиции, охрана общественного порядка, пропаганда действующего законодательства и организация обучения населения в сфере правопорядка, материальное поощрение граждан, принимающих активное участие в мероприятиях по охране общественного порядка.
Органы местного самоуправления уделяют особое внимание вопросам профилактики безнадзорности, правонарушений, наркомании. Они разрабатывают специальные программы, готовят предложения правоохранительным органам.
и и
И
э о а С
Б
О
ю
<
а С
и О X ю К
н
<
а н и К X
к
5
Для совершенствования организации взаимодействия органов полиции, прокуратуры, суда, глав местных администраций, трудовых коллективов по укреплению правопорядка могут создаваться специальные координационные советы. Кроме того, органы местного самоуправления оказывают практическую помощь органам внутренних дел в сфере правопорядка, например, в расширении сети стационарных постов и в оснащении их средствами видеообзора в местах массового скопления граждан, рекомендуют администрации предприятий, учреждений, организаций проводить комплекс мероприятий по проверке административных зданий, складских сооружений на предмет использования данных помещений в соответствии с их целевым назначением, котельных - на предмет организации дежурства и наличия телефонной связи, направлять основные усилия на проверку теплотрасс, открытых колодцев, линий, проложенных воздушным путем, и т.д.
Большое внимание органы местного самоуправления в сфере правопорядка отводят организации взаимодействия с населением. Формами коллективного участия жителей в обеспечении общественного порядка являются различные локальные отряды охраны порядка. Отряды охраны общественного порядка осуществляют свою деятельность совместно с полицией путем патрулирования, проведения рейдов по выявлению и пресечению правонарушений, обеспечения общественного порядка при проведении массовых мероприятий, проведения профилактической работы с лицами, склонными к совершению преступлений, а также воспитательной работы с несовершеннолетними правонарушителями, приема и передачи в правоохранительные и другие органы сообщений и иной информации о правонарушениях.
Вместе с тем, органы местного самоуправления имеют ряд предметов ведения, тесно связанных с непосредственной практической деятельностью по охране общественного порядка. К ним относятся: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального образования; профилактика межнациональных (межэтнических) конфликтов; разработка и осуществление мер, направленных на профилактику и предотвращение межнациональных и межконфессиональных конфликтов; разработка мер защиты сексуальных меньшинств. В рамках взаимодействия с полицией за муниципальными образованиями всех уровней закреплена обязанность предоставления помещения для работы на
обслуживаемом административном участке муниципального района сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, до 1 января 2017 г., сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи - жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности; участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; осуществления реализации мер по противодействию коррупции в границах поселения; реализации мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; осуществления лесного контроля (в том числе охраны леса).
Городские и сельские поселения также должны создавать условия для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
Вкупе с огромным количеством других вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий на плечи органов местного самоуправления ложатся задачи колоссальной сложности. Все это происходит на фоне малой бюджетной обеспеченности и несправедливой с точки зрения конституционных принципов системы налогов и сборов, которая заведомо делает работу органов местного самоуправления некачественной.
К сожалению, органы государственной власти субъектов РФ не в состоянии исправить ситуацию, поскольку, несмотря на то, что ст. 72 Конституции РФ содержит норму, согласно которой вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, в целом указанным аспектам уделяется недостаточно внимания в уставных документах большинства субъектов РФ. И это не случайно, так как согласно определению местного самоуправления и выстроенной в соответствии с ним парадигме муниципального управления оно осуществляется в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, т.е. субъекты РФ издают нормы, регулирующие порядок осуществления функций местного самоуправления (в том числе охраны общественного порядка), только по прямому предписанию со стороны федерального законодателя.
Более того, нормативные правовые акты, в которых оговаривается порядок формирования программ по совершенствованию правоохранительной деятельности в регионах и муниципальных образованиях, появляются лишь после приня-
тия принципиального решения об их разработке в виде властно-распорядительных документов различного характера и уровня, определяющих, в какие сроки, кому конкретно и что необходимо сделать. При этом многие их положения могут носить только рекомендательный (диспозитив-ный) характер, что позволяет руководителям отдельных ведомств и государственных структур произвольно толковать свою роль, а также определять необходимость, степень и характер своего участия в разработке программ и реализации программных мероприятий. В настоящее время возможность их разработки, принятия и реализации предусмотрена в уставных документах девяти субъектов РФ, еще в шести субъектах предусматриваются меры профилактики правонарушений, в том числе преступлений5.
В связи с этим давно назрела необходимость разработки, в первую очередь на федеральном уровне, нормативного правового акта, регулирующего, помимо основных вопросов правоохранительной деятельности, концепцию структуры МВД России, формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, концепцию механизма взаимодействия муниципальных органов охраны порядка с государственной системой внутренних дел и внутренних войск. В настоящее время внутренние войска в соответствии с законодательством формально взаимодействуют лишь с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако части этих войск, как правило, располагаются на территориях муниципальных образований и, таким образом, вынуждены взаимодействовать с руководителями муниципальных органов. Это взаимодействие часто носит договорный и неофициальный харак-
тер, тогда как оно в определенных случаях должно иметь правовое, юридически оформленное содержание.
Безусловно, такие проекты должны сопровождаться привлечением финансовых средств.
Другими словами, эффективность механизма функционирования всей правоохранительной системы должна достигаться не только расширением круга участников правоохранительной деятельности, но и подведением необходимой финансовой базы под уже существующую и планируемую систему. Одной из важнейших составляющих деятельности государства, направленной на улучшение жизненной среды обитания граждан, должно стать совершенствование системы органов охраны порядка, доведение до логического конца реформы МВД России с выделением в отдельную структуру муниципальной милиции (как в законе) или полиции, развитие взаимодействия правоохранительных органов с институтами гражданского общества в лице общественных организаций и населения муниципальных образований в целом.
1 Конституционные права в России: дела и решения: Учеб. пособие / Отв. ред. А. Шайо. - М.: Институт права и публичной политики, 2002. С. 26.
2 Российская газета. 2003. № 202. 8 окт.
3 Стенограмма парламентских слушаний в Совете Федерации 25 апреля 2006 г.
4 Казанник А.И. Муниципальная полиция в системе органов местного самоуправления России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 6. С. 21.
5 Концепция правоохранительной политики в Российской Федерации (проект) / Авт.-разраб. А.В. Малько, В.Н. Синюков, С.Ф. Афанасьев и др.; Под ред. А.В. Малько. -Саратов: ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2012. С. 28.
и и
И
э о а X
Б
О
ю
<
а X
и О X ю X
Н
<
а н и X X
X ^
5
