CC BY
167
Дф^ст
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М.Д. ГИРЯЕВ, зав. каф. лесоустройства и охраны леса МГУЛ, д-р с.-х. наук
За последние 20 лет в Российской Федерации были приняты три федеральных закона, регулирующих лесные отношения:
- Основы лесного законодательства РФ - 1993 г.
- Лесные кодексы РФ - 1997 г., 2006 г. Такой активности в «совершенствовании» лесного законодательства не было за 214 лет истории управления лесами России. Более того, каждый федеральный лесной закон вносил кардинальные, не связанные между собой изменения в сферу регулирования лесных отношений. Это привело к неоднократному радикальному реформированию государственного управления лесами и дестабилизации работы лесопромышленного комплекса России.
Согласно Лесному кодексу РФ (2006), существенно изменились полномочия федеральных органов власти и государственных органов власти субъектов Российской Федерации в вопросах лесоуправления и организации лесопользования. Именно осуществление этих двух основных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяет эффективность использования лесных ресурсов, в том числе и проблему незаконных рубок.
Опыт последних лет реализации этих полномочий позволяет сделать определенные выводы.
Рассмотрим особенности проведения аукционов по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений и договоров аренды лесных участков для заготовки древесины. По нашему мнению, ряд статей Лесного кодекса РФ, определяющих организацию проведения таких аукционов, содержит коррупционную составляющую.
Так, статья 19 Лесного кодекса РФ устанавливает, что при размещении заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов одновременно осуществляет-
caf-lesustr@mgul.ac.ru
ся продажа лесных насаждений для заготовки древесины. В этих целях заключается договор купли-продажи лесных насаждений для заготовки древесины, как правило, на уровне минимальной ставки за единицу объема древесины, установленной Правительством Российской Федерации. Ежегодный объем заготовки древесины в целом по России по таким договорам рубками ухода и санитарным рубками составляет от 20 до 30 млн м3. Видимо, законодатель, принимая ст. 19 в данной редакции, считал необходимым поддержать государственные лесхозы в условиях жесткого их реформирования. Комментируемая норма закона способствует реализации варианта договоренности между продавцом и покупателем; позволяет реализовывать на рынке значительный объем древесины по демпинговым ценам; препятствует развитию фермерства на муниципальном уровне по ведению узкоспециализированного лесного хозяйства физическими и юридическими лицами (рубки ухода в молодняках, создание лесных культур, отводы лесосечного фонда, выращивание посадочного материала в лесных питомниках и другое). Кроме того, отводы лесосечного фонда под различные виды рубок производят юридические лица, выигравшие аукцион и, как правило, они же осуществляют заготовку древесины по этим материалам согласно договорам купли-продажи. Такая практика организации ведения лесного хозяйства и лесопользования создает предпосылки появления на рынке незаконно заготовленной древесины. Содержание данной статьи противоречит части 8.2 статьи 29 Лесного кодекса РФ, в которой сказано, что в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. Как представляется в статье 19 Лесного кодекса РФ, необходимо исключить
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2012
181
норму, что при размещении заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов одновременно осуществляется продажа лесных насаждений для заготовки древесины. В целях повышения эффективности выполняемых лесохозяйственных мероприятий, сохранения и поддержки специалистов лесного хозяйства необходимо в Лесном кодекса РФ предусмотреть, что все работы по охране, защите и воспроизводству лесов в неарендованных лесных участках проводят специализированные государственные бюджетные и автономные учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по государственным контрактам.
Содержание статьи 78 Лесного кодекса РФ противоречит сути рыночных отношений и прямо способствует развитию «договорных» отношений в организации лесопользования. Указанная статья устанавливает, что в случае, если договор аренды лесного участка не заключен (он заключается по результатам аукциона путем повышения начальной цены предмета аукциона), то есть участниками аукциона не повышалась начальная цена, допускается проведение нового аукциона и заключается договор аренды такого участка, предусматривающий начало срока внесения арендной платы по истечении первых 5 лет.
Появление данной нормы в Лесном кодексе РФ вызвано, видимо, тем, что законодатель предполагал, что экономически доступных и рентабельных древостоев для заготовки древесины в России значительно больше, чем запросы будущих арендаторов. Однако это далеко не так. В настоящее время (и ранее) спрос на рынке на лесные участки под заготовку древесины, рекреационное пользование на правах аренды опережает предложение арендодателей. Более того, если применять комментируемую статью во взаимосвязи со статьей 79, где сказано, что начальная цена предмета аукциона может быть на уровне минимального размера или выше его, «шаг» аукциона составляет от 1 до 5 %, а размер задатка для участников аукциона от 10 до 100 % от начальной цены аукциона, то возникает вопрос, какие же арендные отношения
могут выстраиваться в субъектах Российской Федерации.
Для полного понимания ответа на этот вопрос рассмотрим содержание статьи 80 Лесного кодекса РФ. В части 7 данной статьи сказано, что аукцион признается несостоявшимся в случае, если в аукционе участвовали менее чем два участника. Тем не менее, часть 8 статьи 80 прямо указывает, что в случае, если аукцион признан несостоявшимся по причине, указанной в части 7 настоящей статьи, единственный участник аукциона не позднее, чем через 10 дней после дня проведения аукциона, обязан заключить договор купли-продажи лесных насаждений или договор аренды лесного участка. Орган государственной власти, по решению которого проводился аукцион, не вправе отказаться от заключения с единственным участником аукциона соответствующего договора по начальной цене предмета аукциона.
Из содержания комментируемых статей Лесного кодекса РФ следует, что реализация норм статей 78, 79 и 80 не только способствует развитию коррупции в организации лесопользования, но и приводит к значительной потере лесного дохода от продажи древесины на корню в федеральный и региональные бюджеты.
Завершая анализ особенностей проведения аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, необходимо особо подчеркнуть, что согласно статье 72 Лесного кодекса РФ и статье 621 Гражданского кодекса РФ арендатор по истечении срока действия арендного договора (49 лет) имеет преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок (без проведения аукциона).
Таким образом, арендатор, добросовестно исполнивший договор аренды лесного участка, может осуществлять лесопользование на нем как минимум в течение 98 лет.
Рассмотрим итоги по Российской Федерации передачи лесных участков в аренду.
По данным Рослесхоза на 01.01.2011 г., арендные отношения имеют следующую характеристику.
Число заключенных договоров аренды лесных участков - 35,6 тыс. шт., в том числе:
182
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2012
- рекреационная деятельность - 28 %;
- выполнение работ по геологическому изучению недр - 26 %;
- заготовка древесины - 19 %;
- строительство и эксплуатация линейных объектов - 19 %;
- ведение сельского хозяйства - 5 %;
- осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства - 2 %.
Распределение заключенных договоров аренды лесных участков по площади:
- заготовка древесины - 80 %;
- осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства - 15 %.
Обращает внимание небольшое количество заключенных договоров аренды для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (2 %) и значительная площадь лесных участков, переданная в аренду для этого вида использования. Дело в том, что согласно Постановлению Правительства Российской Федерации ставка платы за единицу площади арендуемого лесного участка для указанного виды деятельности составляет 3 копейки за 1 га. По нашему мнению, требуется внесение изменений в Постановление Правительства Российской Федерации в части значительного увеличения этой ставки.
Площадь лесов, переданных в аренду для заготовки древесины, в 12 субъектах Российской Федерации превышает 50 % их общей площади. При этом в Республике Марий-Эл она составляет 93 %, в Курганской области
- 85 %, Ленинградской - 80 %, Приморском крае - 79 %. Соответственно: в 10 субъектах РФ - до 50 % (Удмуртская республика - 47 %, Ярославская область - 46 %, Владимирская
- 45 %, Калужская - 44 %); в 10 субъектах Российской Федерации - до 40 % (Пермский край, Алтайский край, Костромская область -38 %, Псковская область - 37 %); в 12 субъектах РФ - до 30 % (Тюменская область - 26 %, Магаданская обл., Еврейская АО, Курская область - 25 %, Свердловская область - 24 %).
Можно сделать вывод, что в большинстве субъектов Российской Федерации в организации заготовки древесины абсолютно преобладают арендные отношения.
Площадь лесных участков, переданных в аренду, и по договорам купли-продажи для заготовки древесины в целом по Российской Федерации составляет 210 млн га. Из расчетной лесосеки по России (644 млн м3) установленный в 2010 г. ежегодный объем заготовки древесины - 330 млн м3, в том числе:
- арендаторам - 212 млн м3 (64 %);
- по приоритетным инвестиционным проектам на условиях аренды лесных участков - 70 млн м3 (21 %);
- по договорам купли-продажи -48 млн м3 (15 %).
Интенсивная передача лесных участков в аренду для заготовки древесины после принятия Лесного кодекса РФ привела к тому, что в большинстве субъектах Российской Федерации все экономически доступные и рентабельные древостои вовлечены в лесопользование. Свободных лесосырьевых ресурсов для развития новых современных производств по глубокой переработке древесины практически нет.
Вместе с тем, реализация арендных отношений принципиально не обеспечила резкого увеличения объемов заготовки древесины и ее глубокой переработки (2008 г. - заготовлено 168 млн м3, 2009 г. - 165 млн м3, 2010 г. - 176 млн м3).
По данным Рослесхоза (2012), стоимость 110 утвержденных инвестиционных проектов составляет 410 млрд руб. Из 110 инвестиционных проектов 21 связан с производством пиломатериалов, 13 - с получением фанеры, 50 - с деревообработкой, 14 - с выпуском плит MDF, ДСП, OSB, древесных гранул и 12 - с производством целлюлознобумажной продукцией. Реализовано лишь 24 проекта на сумму 69 млрд руб. Из 70 млн м3 древесины, закрепленной за инвесторами, в 2010 г. заготовлено 18 млн м3.
Таким образом, приоритетные инвестиционные проекты пока не оказали существенного влияния на увеличение объемов заготовки древесины и, главное, на ее глубокую переработку и развитие лесной инфраструктуры.
Россия является мировым лидером по объему запасов древесины - 82 млрд м3. Бразилия по запасам древесины занимает вто-
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 6/2012
183
фйстД
Рис. 1. Россия является мировым лидером по запасам древесины (Рослесхоз, 2011)
Рис. 2. Россия занимает четвертое место в мире по объемам заготовки древесины (Рослесхоз, 2011)
рое место 81 млрд м3. В СшА произрастает 35 млрд м3 древесины, в Канаде - 33, Китае - 13, Швеции - 3, Финляндии - 2 млрд м3 (рис. 1). Однако, по объемам ежегодной заготовки древесины Россия лишь на четвертом месте в мире - 176 млн м3. США, имея запасы
насаждений в 2,5 раза меньше, чем Россия, ежегодно заготавливает древесины в 3 раза больше (541 млн м3). Бразилия- 290 млн м3, Канада - 223 млн м3 древесины.
Обращает внимание, что суммарный ежегодный объем заготовки древесины Шве-
184
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2012
ции и Финляндии (140 млн м3) близок к российскому (рис. 2).
По данным Всемирного фонда дикой природы (WWF, 2009), фактическая ежегодная заготовка древесины в странах зарубежной Европы составляет 504 млн м3, а в европейской части России - 66 млн м3. При этом запасы древесины на корню сопоставимы: страны зарубежной Европы - 27 млрд м3, европейская часть России - 23 млрд м3 [1].
Рассмотрим экономические аспекты организации лесопользования и , в первую очередь, арендных отношений.
Средняя ставка арендной платы за 1 м3 древесины, отпускаемой на корню, составила в 2010 г. - 52 руб., соответственно по приоритетным инвестиционным проектам - 17 руб., по договорам купли-продажи - 61 руб.
Следует особо подчеркнуть, что согласно ст. 73 Лесного кодекса РФ размер арендной платы в договоре аренды лесного участка определяется по установленному отпуску древесины, а не по фактическому объему ее заготовки. Установленный арендаторам (в том числе и по инвестиционным проектам) ежегодный объем заготовки древесины составляет 282 млн м3, а фактическая заготовка в 2010 г. - 95 млн м3. При этом арендаторы ежегодно вносят арендную плату за 282 млн м3.
Определение размера арендной платы по установленному отпуску древесины является определяющим фактором низкой эффективности арендных отношений:
- в связи с вырубкой, в основном, высокопродуктивных сосновых насаждений происходит ухудшение показателей лесов на арендуемом участке и, по нашему мнению, фактическое снижение лесного дохода, так как арендная плата рассчитывается арендодателем с учетом наличия на лесном участке малоценных древостоев и низких разрядов такс;
- проведение лесовосстановительных, противопожарных мероприятий, рубок ухода в молодняках сконцентрировано в зоне лесозаготовок, где имеются лесные дороги. На остальной арендуемой территории лесное хозяйство ведется в минимальных объемах;
- арендатором может допускаться скрытая переуступка прав на заготовку, не
вовлеченной в рубку древесины, другим юридическим лицам по более высокой цене, чем арендная плата.
Обращает внимание крайне низкая ставка платы за древесину на корню по инвестиционным проектам (17 руб. за 1 м3). Инвестору лесной участок предоставляется в аренду под заготовку древесины без аукциона, а арендная плата устанавливается на период строительства промышленных объектов в размере 50 % от минимальной ставки (34 руб. за 1 м3).
Такая практика организации арендных отношений привела к резкому сокращению лесного дохода от продажи древесины на корню. Так, лесной доход, поступивший в бюджетную систему, составил в 2010 г. 15,4 млрд руб., а бюджетные затраты на ведение лесного хозяйства - 18,2 млрд руб., в 2009 г. соответственно 16,5 и 21,3 млрд руб.
Приведем показатели работы Лесного Департамента России в казенных лесах в 1913 году:
- площадь казенных лесов - 120 млн га,
- число лесничеств - 1532,
- число объездчиков - 8000,
- число лесников (обходчиков) -
24000,
- произведено лесных культур -88,3 тыс. га,
- продано древесины на корню на торгах - 88,8 млн м3,
- получен лесной доход - 96,2 млн
руб.,
- затрачено средств на ведение лесного хозяйства - 31,9 млн руб.,
- кроме того на проведение лесокультурных работ за счет лесокультурных залогов, выплаченных лесозаготовителями -2,2 млн руб. [2].
С 1917 до 1930 гг. в России были сохранены лесничества как органы лесоуправления и организаторы лесопользования. С 1925 по 1929 годы осуществлялась продажа на торгах древесины на корню. Например, в 1926 г. на торги было выставлено около 51 млн м3 древесины на сумму 41,6 млн руб. Фактически от продажи, предъявленной к торгам древесины, было получено 88,2 млн руб., т.е.
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2012
185
в 2,1 раза больше. В.Я. Колданов (1992) отмечает, что в это время удельный вес попенной платы в себестоимости заготовки 1 м3 древесины круглого леса был равен 33 %.
Рассмотрим характеристику системы лесоуправления в России в 1929 году - последнего года работы лесничеств как территориальных органов управления лесами:
- лесничих - 2074;
- помощников лесничих - 2460;
- служащих в лесничествах 3020;
- объездчиков - 9272;
- лесников - 32216;
- отпуск древесины на корню - 187 млн м3;
- лесной доход - 211 млн руб.;
- операционные расходы на ведение лесного хозяйства - 53 млн руб.;
- капитальные вложения на лесное хозяйство - 32,5 млн руб. [3].
По данным В.Я. Колданова (1992), в общем доходе Российской Федерации доля от лесов составляла: в 1925 г. - 22,5 %, в 1926 г. - 23,5 %, в 1927 г. - 17 %. В абсолютных величинах лесной доход в СССР покрывал собой всю сумму финансирования из государственного бюджета на просвещение, науку, искусство, он был больше суммы на здравоохранение, охрану труда и социальное обеспечение вместе взятых и составлял 1/3 затрат на оборону страны [4].
Сравнительный анализ систем лесоуправления различных периодов развития нашей страны позволяет сделать вывод, что существующая организация лесопользования характеризуется крайне низкой доходностью. Более того, можно констатировать, что в целом современное лесное хозяйство Российской Федерации - «банкрот» по отношению к федеральному и региональным бюджетам. Рыночная система организации лесопользования, реализованная в развитии статей Лесного кодекса РФ, с точки зрения доходности от использования лесов, являющихся федеральной собственностью, несостоятельна.
Вместе с тем необходимо отметить, что в последние годы арендаторы увеличили объемы создания лесных культур за собственный счет. Если в 2007 г. ими было заложено
56 тыс. га лесных культур из общего объема по Российской Федерации 196 тыс. га, то соответственно в 2009 г. - 80 тыс. га из 187 тыс. га, в 2010 г. - 93 тыс. га из 177 тыс. га лесных культур. По данным Рослесхоза, расходы арендаторов на ведение лесного хозяйства составили в 2008 г. - 1,9 млрд руб., в 2009 г. - 3,6 млрд руб., в 2010 г. - 8,9 млрд руб.
С учетом изложенного напрашивается вывод - в соответствии с новым Лесным кодексом РФ в России сформирован арендатор как стратегический партнер государства в использовании лесов и ведении лесного хозяйства.
Однако в организации проведения аукционов по продаже права аренды лесных участков и в реализации этих прав в субъектах Российской Федерации имеются серьезные проблемы, которые обусловлены несовершенством ряда статей Лесного кодекса РФ. Основными из них являются:
- экономически доступные и рентабельные древостои практически все вовлечены в лесопользование. Свободных лесосырьевых ресурсов для развития новых современных крупных производств по глубокой переработке древесины в Российской Федерации нет;
- современное лесное законодательство в организации арендных отношений имеет значительную коррупционную составляющую;
- лесное законодательство не предусматривает изменение объемов заготовки древесины в договорах аренды в связи с уточнением при лесоустройстве лесосырьевых ресурсов или отказом арендатора от части площадей арендованного участка (за исключением случая ликвидации чрезвычайной ситуации, вызванной лесными пожарами);
- определение размера арендной платы по установленному отпуску древесины, а не по фактическому объему ее заготовки является главным фактором низкой эффективности арендных отношений в лесопользовании.
В целях совершенствования лесопользования предлагается внести следующие изменения в Лесное законодательство РФ:
1. Исключить коррупционные составляющие статей 19, 78, 79, 80 Лесного кодекса РФ.
186
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2012
