CC BY
11ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
КАРПЕНКО Любовь Павловна,
аспирантка кафедры экологического и природоресурсного права
Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), советник отдела Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. E-mail: lpkarpenko@mail.ru
Краткая аннотация: в статье рассмотрены проблемы правовой неопределенности компетенции органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, произошедшие в условиях общего реформирования земельного права, а также проведения муниципальной реформы.
The article deals with the problem of legal uncertainty the competence of local governments in the sphere of land relations that occurred in the conditions of reforming the land law, and municipal reform.
Ключевые слова: земельный участок, управление и распоряжение, неразграниченная собственность, правовое регулирование, органы местного самоуправления, перераспределение полномочий.
Land, management and disposal of non-delineated ownership, legal regulation, local governments, redistribution of powers.
Последние изменения законодательства привели к значительным изменениям в объемах полномочий каждого уровня публичной власти в сфере земельных отношений.
В сфере земельных отношений полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления не имеют какой - либо систематизации и исчерпывающего перечня, в связи с чем, данный вопрос не раз становился предметом исследования и упоминался в нескольких научных работах1.
Основополагающее значение в системе действующего законодательства для определения полномочий органов местного самоуправления имеет Конституция Российской Федерации2. Согласно конституционным положениям земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). В то же время земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9).
В соответствии с п/п. 2 и 3 ст. 4 Европейской
хартии местного самоуправления органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Как правило, осуществление публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.
Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), несмотря на это они осуществляют публичную власть со всеми присущими
4
власти признаками .
Нормы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, помимо Конституции Российской Федерации, ратифицированных Российской Федерацией международных правовых актов и международных договоров, Земельного кодекса Российской Федерации5, Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (пред-
1 Бобылев А.О. Некоторые проблемы регулирования земельных отношений органами местного самоуправления // Правовые вопросы недвижимости. 2008. № 1. С. 1.
2 СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
3 О ратификации Европейской хартии местного самоуправления. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
4 Гейт Н.А. Конституционно-правовые основы определения полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 1. С. 11-12.
5 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, содержатся в нормах различных отраслей права2.
В то же время как отмечают ученые конституционного и административного права разграничение компетенции в отраслевом (специальном) законодательстве далеко не всегда соответствует положениям Федерального закона о местном самоуправлении.
Одновременно с этим нельзя не согласиться с мнением Т.М. Бялкиной о необходимости совершенствования законодательства по вопросам компетенции местного самоуправления, в том числе привести в соответствие названия и содержания гл. 3 «Вопросы местного значения» Федерального закона о местном самоуправлении. Отмеченная неопределенность в правовой регламентации компетенции местного самоуправления в основополагающем Федеральном законе о местном самоуправлении приводит к тому, что во множестве других федеральных законов одни и те же действия, явления, предметы имеют различное название3.
Например, в Земельном кодексе Российской Федерации в ст. 11 «Полномочия органов местного самоуправления» в числе полномочий перечисляются полномочия, а также «иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель», в том числе указанным кодифицированным актом в качестве полномочия названо «установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований», в то же время п/п. 20 п. 1 ст. 14, п/п. 26 п. 1 ст. 16 Федерального закона о местном самоуправлении указанное «утверждение правил землепользования и застройки» отнесено исключительно к вопросам местного значения. Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации не видит разницы между понятиями «полномочие» и «вопросы местного значения», в отличие от специального закона.
1 (Далее - Федеральный закон о местном самоуправлении). СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
2 Лесной кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278; О недрах. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 832; Об охране окружающей среды. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 34. Ст. 3246; Об особо охраняемых природных территориях. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3389.
3 Бялкина Т.М. Проблемы правового регулирования компетенции
местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. №
10. С. 28-31.
Также в федеральном отраслевом законодательстве достаточно остро стоит проблема так называемых общих полномочий органов местного самоуправления. В отраслевых федеральных законах, как правило, компетенция органов местного самоуправления не разграничивается между установленными Федеральным законом о местном самоуправлении типами муниципальных образований (муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения; городские, сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов; закрытые административно-территориальные образования, наукограды, города федерального значения, приграничные территории, районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности) и в качестве субъекта соответствующих полномочий указывается общее название «органы местного самоуправления»4.
Например, в ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации указаны именно полномочиям органов местного самоуправления без указания вида муниципального образования. В то же время в п. 2 и 3 ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»5 полномочия указываются, исходя от соответствующего типа органов местного самоуправления, например, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:
- органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом;
- органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом;
- органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, входящего в состав этого муниципального района, при отсутствии
4 Гейт Н.А. Конституционно-правовые основы определения полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 1. С. 11-13; Правдин Д.Г. Правовое регулирование взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов в муниципальном образовании в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. С. 22.
5 (далее - Федеральный закон № 137-Ф3). СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.
утвержденных правил землепользования и застройки поселения, а также в отношении земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района;
- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных субъектов, если законами указанных субъектов не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя.
Полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, прекращаются у органа местного самоуправления муниципального района и возникают у органа местного самоуправления поселения с даты утверждения правил землепользования и застройки поселения.
В случае, если решение о предварительном согласовании места размещения объекта, о предварительном согласовании предоставления земельного участка принято до утверждения в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, предоставление земельного участка на основании этого решения в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование осуществляет орган местного самоуправления муниципального района, который принял это решение.
В случае, если извещение о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка размещено на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации, до утверждения в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, предоставление такого земельного участка в собственность или аренду по результатам аукциона осуществляет орган местного самоуправления муниципального района, который обеспечил размещение указанного извещения.
На практике отмечается, что не во всех уставах муниципальных образований четко разграничена
компетенция между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления, в результате возникает вопрос, какой именно орган или должностное лицо местного самоуправления должен исполнять соответствующее пол-
1
номочие , вместе с тем неопределенность в определении компетенции органов местного самоуправления влечет нарушения действующего законодательства в сфере земельных отношений.
Например, по данным статистики, в 2013 г. органами прокуратуры РФ выявлено 94 тыс. нарушений федерального законодательства в сфере земельных отношений. При этом, наиболее распространенными из них являются:
• превышение полномочий либо бездействие органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов, регулирующих земельные правоотношения;
• нарушение порядка и сроков предоставления земельных участков, их использование без правоустанавливающих документов, а также с нарушением установленного порядка;
• ненадлежащее исполнение полномочий по государственному земельному надзору и муниципальному земельному контролю2.
В соответствии с положениями ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления отнесены резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Помимо этого органы местного самоуправления как собственники принадлежащих им земель осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.3.
В то же время другими статьями Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям орга-
1 Правдин Д.Г. Правовое регулирование взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов в муниципальном образовании в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. С. 23.
2 http://www.garant.ш/news/дата обращения 04.05.2016.
3 СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
нов местного самоуправления отнесены, в том числе:
- изъятие земельного участка (ст. 54);
- муниципальный земельный контроль (ст. 72);
- установление публичного сервитута (ст. 23);
- принятие актов, содержащих нормы земельного права (п. 4 ст. 2).
Кодифицированным нормативным правовым актом и отраслевыми федеральными законами не исчерпывается перечень полномочий органов местного самоуправления, установленных законодателем в данной сфере правого регулирования. В то же время Федеральным законом о местном самоуправлении (ст. 18) устанавливается, что перечень вопросов местного значения каждого типа муниципального образования может быть изменен только посредством внесения изменений в данный нормативный правого акт. В этой связи Н.А. Гейт обоснованно ставит вопрос о легитимности полномочий органов местного самоуправления, установленных как Земельным кодеком Российской Федерации, так и другими отраслевыми федеральными законами, но не указанных в Законе о местном самоуправлении1. С одной стороны, резонно было бы указать полномочия органов местном самоуправлении в одном нормативном правовом акте, с другой стороны их объем значителен.
По мнению Т.М. Бялкиной, для решения данной проблемы во-первых, потребуется «более детальная регламентация предметов ведения местного самоуправления и полномочий его органов, иных вопросов, связанных с компетенцией местного самоуправления, устанавливается в специальном федеральном законе», во-вторых, надо принимать во внимание, что нецелесообразно «.исключать статьи о полномочиях органов местного самоуправления из иных федеральных законов.» «.поскольку это нарушит целостное правовое регулирование особой группы общественных отношений», в которых «систе-матизированно закрепляются как полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, так и полномочия органов местного самоуправления в определенной области»2.
Анализируя федеральные нормативные правовые акты, среди полномочий органов местного самоуправления в сфере управления земельными ре-
1 Гейт Н.А. Конституционно-правовые основы определения полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 1. С. 13.
2 Бялкина Т.М. Проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 28-31.
сурсами, можно выделить те, которые осуществляются на всей территории муниципального образования, его части (например, на межселенной территории муниципального района) или только в отношении земель, находящихся в его собственности, частной собственности или на которые государственная собственность не разграничена.
В отношении систематизации полномочий в данной сфере Е.А. Галиновская обращает внимание, что все функции можно подразделить на функции собственника земель и функции управления земельными ресурсами3.
Органы государственной и муниципальной власти, вступая в любые правоотношения, одновременно выступают и от лица суверена, и от лица собственника, что накладывает на них определенные запреты, ограничения и ответственность при осуществлении своей частноправовой и публично-правовой деятельности. Обращает внимание, что законодатель при определении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере регулирования земельных правоотношений в части управления земельными участками использует термины «управление» и «распоряжение», делая тем самым акцент на том, что органы власти осуществляют управление земельными ресурсами наряду с полномочиями собственника. Управление является процессом осуществления функций исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, распоряжение, в свою очередь, является полномочием собственника 4.
Ю.С.Михалычева считает, что степень реализации полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений находится в прямой зависимости от четкости, полноты и непротиворечивости норм, регулирующих полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления5.
Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор-
3 Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. С. 76.
4 Поднавознова Ю.В. Правовые аспекты совершенствования системы управления в сфере рационального использования и охраны земельных ресурсов // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 3. С. 22.
5 Михалычева Ю.С. Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. С. 22.
ганов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектам Российской Федерации было предоставлено право перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ, в том числе в сфере земельных отношений1.
В силу п. 4 ст. 2 Федерального закона № 137-ФЗ полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные данным федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ2.
В настоящее время около 30-ти субъектов Российской Федерации воспользовались данным правом и перераспределили на региональный уровень полномочия по распоряжению земельными участками, в том числе теми, государственная собственность на которые не разграничена. При этом примечательно, что, половина их них, например, Московская область, Алтайский край, Тюменская, Свердловская, Липецкая область, приняли комплексные региональные законы о перераспределении полномочий, одновременно регулирующие вопросы определения компетенции субъектов Российской Федерации в сфере градостроительства, экологической безопасности, сбора и вывоза отходов и пр. В остальных, например, в Республике Татарстан, Белгородской, Курской, Ленинградской области приняты отдельные законы субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы перераспределения полномочий в сфере земельных отношений.
В свете последних концептуальных изменений законодательства Российской Федерации вопросы определения компетенции органов местного самоуправления в земельной сфере приобретают особую
значимость и нуждаются в подробном изучении, кроме того с учетом различающейся региональной практики их перераспределения.
Ю.С. Михалычева акцентирует внимание на том, что степень реализации полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений находится в прямой зависимости от четкости, полноты и непротиворечивости норм, регулирующих полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления3.
В отсутствие четко обозначенных и структурированных полномочий каждого уровня публичной власти в данной сфере, в том числе органов местного самоуправления, можно сделать вывод, что полноценно воспользоваться механизмами перераспределения полномочий возможно только после наведения порядка в отраслевом федеральном законодательстве.
В данной ситуации нельзя не согласиться с мнением М.Е. Сидоровой, что на данном этапе необходимо проведение полного и всестороннего мониторинга и анализа, в том числе полномочий органов местного самоуправления, разграниченных в различных федеральных законах, а также в уставах муниципальных образований4.
В.И. Васильев также обращает внимание, что оптимально воспользоваться своими новыми правовыми возможностями органы государственной власти субъектов Федерации смогут после основательной чистки отраслевого федерального законодательства5.
Таким образом, обозначенные проблемы свидетельствуют о необходимости на постоянной основе устранять недостатки правового регулирования в данной сфере и совершенствовать действующее законодательство как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации в части определения компетенции органов публичной власти, в том числе органов местного самоуправления, в сфере регулирования земельных отношений.
1 СЗ РФ. 2014. № 22. Ст. 2770.
2 Статья 2 Федерального закона № 1Э7-ФЗ дополнена пунктом 4 Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 38.
3 Михалычева Ю.С. Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. С. 22.
4 Сидорова М.Е. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления: доктринальный и нормативный подходы // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 5. С. 31.
5 Васильев В.И. Правовой статус местного самоуправления: перемены и ожидания // Журнал российского права. 2014. № 11. С. 51-59.
