CC BY
378
Н. Н. Аверьянова*
Полномочия местных органов власти в сфере управления земельными отношениями
На основе законодательства о местном самоуправлении, земельного и градостроительного законодательства анализируются основные полномочия местных органов власти в сфере управления земельными отношениями: резервирование и изъятие земель для муниципальных нужд, подготовка и утверждение правил землепользования и застройки муниципальных образований, муниципальный земельный контроль, установление земельного налога, а также рассматривается процесс управления муниципальной земельной собственностью. В статье поднимаются наиболее актуальные проблемы, возникающие при осуществлении указанных полномочий местными органами власти, формулируется авторская позиция в отношении вопросов муниципального земельного управления.
On the basis of the law on local self-government, land and town-planning legislation of the analysis of the main powers of local authorities in the sphere of management of land relations: the reservation and withdrawal of land for municipal needs, preparation and approval of land use and development rules of municipalities, municipal land control, the establishment of a land tax, and also covers the process of management of the municipal property of land. The article considers some of the most urgent problems arising during the implementation of the powers of the local authorities, as well as the author's position in respect to the issues of municipal land management.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, управление земельными отношениями, муниципальный земельный контроль, земельный налог, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, муниципальная собственность на землю.
Key words: bodies of local self-government, management of land relations, municipal land control, land tax, withdrawal of land plots for the municipal needs, and municipal property on land.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 местное
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Саратовского государственного университета им Н. Г. Чернышевского.
59
самоуправление в Российской Федерации - это решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
К ведению органов местного самоуправления отнесено, в том числе, решение земельных вопросов местного значения. Основные полномочия местных органов власти в данной сфере перечислены в ст. 11 Земельного кодекса РФ. Среди них: резервирование и изъятие земель для муниципальных нужд, разработка и реализация правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, реализация местных программ в сфере использования и охраны земель и др.
Перечень земельных вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, дан и в Федеральном законе от 06 октября 2003 г. Согласимся с мнением Н.А. Гейт, что не решена проблема межотраслевого приоритета в случае противоречия между актами законодательства (речь о Земельном кодексе и Федеральном законе от 06 октября 2003 г.)2.
Однако в данном случае такая проблема не прослеживается. Дело в том, что норма Земельного кодекса РФ, т. е. ст. 11 (но не сам Кодекс) является общей в части определения статуса органов местного самоуправлении как участников земельных отношений. Тогда как специальный акт - вышеназванный Федеральный закон - регулирует конкретные полномочия местных органов в сфере управления земельными ресурсами. Абсолютно солидарны с мнением, что для определения коллизии между нормативными правовыми актами, равными по юридической силе, действует правило о приоритете специальной нормы над общей3.
Между тем, все полномочия, названные в ст. 11 Земельного кодекса, указанный Федеральный закон ранжирует в зависимости от статуса муниципального образования: поселение, городской округ или муниципальный район. И в данном случае интерес представляет сравнительный анализ полномочий органов местного самоуправления различных по статусу муниципальных образований. Так, поселение и городской округ наделены Законом одинаковым объемом полномочий в сфере управления земельными
1 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 06.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2011. № 50. Ст. 7359.
2 Гейт Н.А. Конституционно-правовые основы определения полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 1. С. 11-16.
3 Занина М.А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды): моногр. (2-е изд., перераб. и доп.) М.: РАП, Волтерс Клувер. 2010. С. 67.
60
отношениями (ст. 14, 16 указанного Федерального закона) и только у муниципального района таких управленческих функций несколько меньше (ст. 15 указанного Федерального закона).
Итак, в числе первых в Земельном кодексе названы полномочия органов местного самоуправления по резервированию и изъятию земель для муниципальных нужд соответственно своего муниципального образования. Такими полномочиями обладают все из перечисленных муниципальных образований.
Стоит сказать, что органы местного самоуправления, особенно в последнее время, стали активно использовать данные полномочия для решения местных проблем. Так, в мае 2012 г. глава города Саратова Олег Грищенко заявил, что принято беспрецедентное решение об изъятии у населения земельных участков, чтобы построить на их месте к 2025 г. автодорогу протяженностью 2,2 км.4 Строительство данной дороги предусмотрено Генеральным планом города Саратова - главным документом территориального планирования муниципального образования.
Следующим полномочием местных органов власти в сфере управления земельными ресурсами является разработка и реализация правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, которые разрабатываются и утверждаются в соответствии с требованиями градостроительного законодательства. Стоит сказать, что Градостроительный кодекс также ранжирует перечень полномочий в этой сфере в зависимости от статуса муниципального образования (поселения утверждают Правила для поселений, округа для себя).
В п. 2 ст. 8 Градостроительного кодекса за муниципальными районами закреплено право на утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий, тогда как в указанном Федеральном законе такое полномочие у муниципального района не значится.
Однако в соответствии с п. 2 ст. 15 указанного Федерального закона органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях.
Это же относится и к осуществлению муниципального земельного контроля. Для поселений и городских округов данное полномочие специально закреплено в соответствующих статьях Федерального закона, для
4 Официальный сайт Саратовской городской Думы // URL:http://www.saratovduma.ra/ (дата обращения: 22 июня 2012 г.)
муниципальных районов закон специально такого полномочия не дает, но из смысла п. 2 ст. 15 оно следует в отношении межселенных территорий.
Между тем, стоит подробнее остановиться на таком виде муниципальной деятельности, как муниципальный земельный контроль. Такое полномочие также закреплено в ст. 11 Земельного кодекса и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г.
В соответствии со ст. 72 Земельного кодекса муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Других нормативных актов, закрепляющих на федеральном уровне правовые основы осуществления муниципального земельного контроля, не существует. Даже не выработано единого законодательного понятия и не сформулированы цели муниципального земельного контроля.
Таким образом, налицо пример делегированного законотворчества, адресованного местным органам власти, которое обязательно для исполнения ими. Иными словами, в данном случае речь идет уже не о праве на законотворчество в данной сфере, а о таковой обязанности5.
В данной ситуации неизбежен вопрос: можно ли рассматривать данный «наказ» как пример передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Для этого необходимо вникнуть в природу муниципального земельного контроля. Так, С.А. Боголюбов считает, что в рамках осуществления земельного контроля «муниципальный» и «общественный» земельный контроль - это виды контроля, цель которых -усиление публичности и открытости государственного земельного кон-троля6. Данный вывод подтверждает тот факт, что органы местного самоуправления не наделены властными полномочиями в процессе осуществления земельного контроля, в основном это касается полномочий по привлечению лиц, допустивших нарушение земельного законодательства, к ответственности. Они лишь передают материалы своих проверок в уполномоченный на осуществление государственного земельного контроля орган исполнительной власти .
5 См: Аверьянова Н.Н. Земельное законодательство как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Конституционные чтения: межвуз. сб. науч. тр. Саратов: Поволжск. акад. гос. службы им. П.А. Столыпина, 2008. Вып. 10. С. 29.
6 Боголюбов С.А. Земельное право: учеб. М., 2010. С. 247.
7 См.: Письмо Роснедвижимости от 20.07.2005 № ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля» (док-т опубликован не был) // Справочно-правовая система «Консультант плюс».
62
Поэтому здесь речь не может идти о передаче государственных полномочий. Однако позволим себе добавить, что этим цели муниципального земельного контроля не исчерпываются. Он, по нашему твердому убеждению, направлен в первую очередь на соблюдение требований земельного законодательства. Об этом свидетельствуют также многочисленные акты органов местного самоуправления, в которых данная цель твердо обозначена.
Следовательно, можно определить, что муниципальный земельный контроль - это самостоятельный вид муниципальной деятельности, направленной на соблюдение требований земельного законодательства, осуществляемый в тесном взаимодействии с уполномоченными органами государственной власти, а также имеющий целью усиление публичности и открытости государственного земельного контроля.
Полномочия по муниципальному земельному контролю еще называют муниципальной функцией. Такое понимание природы муниципального контроля можно встретить в самих муниципальных правовых актах8.
Стоит также отметить, что в процессе муниципального земельного контроля участвуют все органы местного самоуправления - как представительные, так и исполнительно-распорядительные. Попытку выстроить систему органов муниципального земельного контроля предприняла, в частности, Н.П. Поставная, которая разделила органы муниципального земельного контроля на органы общего контроля и специального контроля9. Но из этой системы выпали представительные органы власти, у которых, как уже отмечалось, существует обязанность по принятию правовых актов о земельном контроле10.
Существует еще одна сторона проблемы муниципального земельного контроля. Дело в том, что в соответствии с новым законодательством, ограничивающим проверки в отношении предпринимателей11, дано не-
8 См., например, Постановление администрации МО г. Энгельс Энгельсского муниципального района от 08.11.2010 № 774 «Об утверждении Административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального земельного контроля на территории муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области» // Наше слово - газета для всех и для каждого, № 126 (21611), 12.11.2010.
9 Поставная Н.П. Муниципальный земельный контроль и интересы населения // Журн. рос. права. 2009. № 8. С. 56.
10 Решение Саратовской городской Думы от 24.06.2010 № 52-618 «Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования «Город Саратов» // Саратовская панорама. Спецвыпуск. № 64(581). 02.07.2010.
11 Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государствен-
63
сколько иное видение муниципального контроля, принципиальное значение в котором имеет лишение права для органов местного самоуправления на надзор.
В связи с этим в литературе высказывается точка зрения, что после принятия Федерального закона от 26 декабря 2008 г. проверять деятельность юридических лиц или индивидуальных предпринимателей на предмет соблюдения норм федерального и (или) регионального законодательства органы местного самоуправления не имеют права12.
К сожалению, безоговорочное толкование автором положений указанного Федерального закона может привести к ошибочным выводам в отношении земельного контроля, так как в самом определении муниципального контроля (п. 4 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г.) содержится исключение из этого правила. В соответствии с данным исключением органы местного самоуправления могут осуществлять проверки соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Как мы знаем, муниципальный земельный контроль отнесен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения.
В сфере управления земельными отношениями органы местного самоуправления выполняют и другие управленческие функции, не названные в ст. 11 Земельного кодекса и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. В частности, такой функцией является установление ставок по уплате земельного налога. В соответствии с гл. 31 Налогового кодекса Российской Федерации земельный налог является местным налогом, поэтому устанавливается и прекращает действовать в соответствии с нормативными актами представительных органов местного самоуправления.
При этом в самом Налоговом кодексе в зависимости от вида использования земель устанавливаются максимальные ставки земельного налога, превысить которые органы местного самоуправления не имеют права. Анализ решений представительных органов муниципальных образований, расположенных на территории Саратовской области, выявляет определен-
ного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249; Рос. газета. 27.06.2012. № 144.
12 Соколова О.С. Понятие и содержание муниципального контроля // Совр. право. 2009. № 10. С. 67.
ную закономерность, в соответствии с которой органы местного самоуправления практически во всех случаях устанавливают максимальные ставки, т. е. они не пользуются правом на уменьшение ставок по земельному налогу13. Думается, что такая тенденция характерна для всей России. Таким образом, решения органов местного самоуправления в этой части носят в основном формальный характер, в большинстве случаев они написаны словно «под копирку».
Но стоит отметить и позитивные моменты. Так, органы местного самоуправления наделены правом устанавливать дополнительные льготы по уплате земельного налога, не предусмотренные Налоговым кодексом. Большинство органов местного самоуправления игнорируют это право. Однако есть и исключения. Так, в соответствии с решением Совета депутатов Малоекатериновского МО Калининского муниципального района физические лица, имеющие трех и более детей в возрасте до 18 лет или детей, учащихся на дневной форме обучения до 23 лет, кроме семей, дети которых находятся на государственном обеспечении имеют право на получение льгот в виде 50 % освобождения от налогооблагаемой базы по земельному налогу, за исключением использования земельных участков для предпринимательских целей и земельных участков, сданных в аренду14.
Такая практика, реализуемая органами местного самоуправления, является логичной частью государственной демографической и социальной политики, проводимой в последнее время. Другие муниципальные образования могли бы перенять этот крайне позитивный опыт.
Другой вопрос, касающийся земельного налога - это проблема налогооблагаемой базы. Как известно, земельный налог рассчитывается от кадастровой стоимости земельного участка. Поэтому размер земельного налога зависит в большей степени не от установленной ставки, а от кадастровой стоимости земельного участка.
13 См., например, Решение Совета Елшанского МО Новобурасского муниципального района от 30.11.2011 № 117 (ред. от 07.02.2012) «Об установлении ставок, порядка и сроков уплаты земельного налога на территории Новобурасского муниципального образования на 2012 год» // Наше время. № 12(9694). 15.02.2012; Решение городского Совета Горновского МО Краснопартизанского муниципального района от 16.04.2012 № 134 «Об установлении земельного налога на территории Г орновского муниципального образования Краснопартизанского муниципального района» // Заволжские степи. № 32(9592). 26.04.2012 и др.
14 Решение Совета депутатов Малоекатериновского МО Калининского муниципального района от 25.11.2010 № 34-84/02 (ред. от 21.12.2010) «Об установлении земельного налога на территории Малоекатериновского муниципального образования» // Нар. трибуна. № 135(14725), 27.11.2010.
В соответствии с Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель15 кадастровую оценку земель осуществляет федеральный орган государственной власти, ответственный за проведение кадастрового учета земель (в настоящее время Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии), а утверждает результаты кадастровой оценки орган исполнительной власти субъекта России. Таким образом, органы местного самоуправления полностью исключены из процесса определения налогооблагаемой базы по земельному налогу. Нам видится в этом еще одна причина необоснованно высокой кадастровой оценки земель, о которой много говорится в литературе16.
Стоит отметить, что деятельность органов местного самоуправления немыслима без финансовой основы, поэтому органы местного самоуправления не только решают земельные вопросы наряду с иными вопросами местного значения, они наделены правом муниципальной собственности на землю, гарантированным Конституцией Российской Федерации.
В связи с этим существует точка зрения, в соответствии с которой органы местного самоуправления как участники земельных отношений наряду с органами государственной власти имеют особый двоякий статус. С одной стороны, они реализуют публичную функцию по регулированию земельных отношений, и в этой ипостаси стоят «над» другими участниками, с другой стороны, как субъекты гражданско-правовых отношений они становятся равноправными их участниками17. Полностью согласимся с указанным мнением, однако при этом стоит отметить, что, несмотря на равенство форм собственности в России, статус публичного собственника несколько отличается от статуса частного собственника. Такие отличия касаются всех полномочий собственника: и владения, и пользования и распоряжения. Особый публичный субъект диктует особые полномочия (например, особый порядок продажи земельных участков, находящихся в
15 Постановление Правительства РФ от 08.04.2000 № 316 (ред. от 30.06.2010) «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель» // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1709.
16 «Многократное увеличение кадастровой стоимости земли, вызванное новой методикой ее перерасчета, может поставить предприятия среднего и малого бизнеса на грань разорения» / Интервью с руководителем комитета по промышленной политике регионального отделения Всероссийской общественной организации «Опора России» Денисом Константиновым // Южноуральская панорама. 21.04.2011. № 146 (1458).
17 См., например, Раскошнова С.В. Классификация полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений // Правовые вопросы строительства. 2007. № 2; См.: Анисимов А.П., Алексеев А.П. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: вопросы классификации // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 2.
публичной собственности: публичные торги или заявительный, не характерный для сделок между частными лицами).
В настоящее время государственная и муниципальная собственность на землю не разграничена и в большинстве случаев такими земельными участками (публичная собственность на которые не разграничена) распоряжаются органы местного самоуправления. Иначе говоря, здесь имеет место передача государственных полномочий органам местного самоуправления.
Таким образом, отсутствует государственная регистрация права муниципальной собственности на большинство земель, которыми распоряжаются органы местного самоуправления, что позволяет сделать вывод о том, что муниципальная собственность на землю сегодня носит в большей степени разрешительный характер, т. е. она существует за рамками общих норм гражданского законодательства, поскольку имеет не частноправовую, а административно-правовую природу и полностью зависит от воли органов государственной власти.
В заключение нельзя не отметить тот факт, что в сфере управления земельными отношениями органы местного самоуправления имеют определенную компетенцию, но в большинстве случаев представленные им полномочия в данной сфере не наделяют эти органы в полной мере властными функциями. Практически во всех функциях управления земельными отношениями деятельность органов местного самоуправления существенно ограничена полномочиями органами государственной власти как в сфере земельного контроля, земельного налога, так и осуществления права муниципальной собственности на землю. Думается, что расширение полномочий органов местного самоуправления в данной сфере, наделение их в большей степени самостоятельностью позитивно сказалось бы на процессе управления земельными отношениями, так как органы местного самоуправления наиболее «близки к народу», в большей степени осведомлены о проблемах в данной сфере.
