CC BY
212
пустима без осуществления экологического аудита и страхования экологических рисков;
расширение мер экономического стимулирования хозяйственной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды Арктической зоны РФ21;
21 В данном случае речь идет о различных мерах государственной поддержки хозяйственной деятельности по снижению нега-
Библиографический список
Арктическое право: концепция развития / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2014.
Васильева М. И. Правовое обеспечение экологической политики. Приоритетные направления. М., 2011.
Сиваков Д. О. О существенных различиях в системе правовой охраны полярной природы приарктических государств // Российская Арктика — территория права: альманах. Вып. II / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева, Д. Н. Кабылкин и др.; отв. ред. В. П. Емельянцев, Е. А. Галиновская. М.; Салехард, 2015.
совершенствование общей практики правоприменения в области охраны окружающей среды.
тивного воздействия на окружающую среду Арктической зоны РФ, в том числе о предоставлении налоговых льгот, льгот по плате за негативное воздействие на окружающую среду, а также о выделении средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в соответствии с бюджетным законодательством РФ.
О новых правилах предоставления земельных участков
ЛИПСКИ Станислав Анджеевич, доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству 105064, Россия, г. Москва, ул. Казакова, 15 E-mail: kafzemprava.guz@mail.ru
Рассмотрены изменения, внесенные в Земельный кодекс Российской Федерации в части предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам. Основное внимание уделено особенностям современного этапа в развитии земельного законодательства, обусловленным указанными поправками, изменению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при установлении порядка предоставления земельных участков и непосредственно при их предоставлении, а также определению аукционов как единственно возможной формы проведения земельных торгов. Отмечено, что при предоставлении ряда земельных участков сельскохозяйственного назначения следовало бы сохранить возможность конкурсных торгов, а осуществленная с 1 марта 2015 г. передача полномочий по предоставлению земельных участков, собственность на которые не разграничена, от органов местного самоуправления муниципальных районов на уровень сельских поселений выявила непроработанные вопросы.
Ключевые слова: земельное законодательство, предоставление земельных участков, органы местного самоуправления, аукцион.
On Some Aspects of the New Rules on Land Plots Allotment
S. A. LIPSKI, doctor of economic sciences, docent, associate professor The State University of Land Use Planning 15, Kazakova st., Moscow, Russia, 105064 E-mail: kafzemprava.guz@mail.ru
The article reviews new rules on allotment of land plots to citizens and legal persons. The State Duma included these rules into the Land Code of the Russian Federation in summer 2014. Now they have come into force. The article focuses on the following issues. 1. How do these rules affect the
land legislation in general? 2. What are the changes in the powers of public authorities of subjects of the Russian Federation and bodies of local self-government in regulating the order of land plots' allotment and in implementation of such allotment? 3. How justified is the fact that now auctions are the only possible form of a land tender? The author believes that it is necessary to preserve competitive bidding for cases when same agricultural land plots are allotted to citizens and legal entities. Also there remains a problem associated with the transfer of power on allotment of lands from local governments of municipal areas to the level of rural settlements.
Keywords: land legislation, land plots allotment, local government, tender.
DOI: 10.12737/14378
С 1 марта 2015 г. вступили в силу изменения, внесенные в Земельный кодекс РФ, а также более чем в 30 других федеральных законов в части порядка предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам1 (далее — новые правила предоставления). Срок с момента принятия соответствующего Закона до вступления в силу новых правил предоставления был определен в восемь месяцев (это обусловлено в первую очередь передачей компетенции по значительной части предоставляемых земельных участков на уровень органов местного самоуправления поселений), поэтому уже до начала действия указанных правил они были прокомментированы различными исследователями2.
1 См. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
2 См.: Варламов А. А., Подболотова Л. П., Копысов А. М. Предоставление земельных участков для строительства объектов транспортной инфраструктуры в свете изменений земельного законодатель-
ства // Транспортное строительство. 2015. № 1. С. 18—21; Железнов Д. С. Новеллы правового регулирования предоставления земельных участков для строительства в свете ключевых положений Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ // Аграрное и земельное право. 2014. № 11. С. 43—51;
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2015; Кораблин А. Ф., Косару-ков З. С., Миклашевская О. В., Сизов А. П., Чуприн М. С. Особенности документацион-ного обеспечения процедуры предоставле-
Не повторяя высказанные оценки, остановимся на нескольких аспектах: 1) общая характеристика нынешнего этапа в развитии земельного законодательства и значение новых правил предоставления с точки зрения его перехода в качественно иное состояние; 2) ограничение правотворческих возможностей субъектов РФ; 3) приоритетность земельных аукционов как формы предоставления земельных участков; 4) изменение полномочий органов местного самоуправления при предоставлении земельных участков, собственность на которые все еще не разграничена; 5) связанные с предоставлением земельных участков вопросы, оставшиеся нерешенными.
1. В развитии земельного законодательства постсоветского периода следует выделить четыре этапа: принятие в 1990—1991 гг. законов3, которые положили начало трансформации земельного законодательства советского периода, базировав-
ния земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (с учетом положений ЗК РФ, вступающих в силу с 01.03.2015 г.) // Науки о Земле. 2015. № 1. С. 72—77; Липски С. А. Изменение правил предоставления земельных участков — новый шаг в развитии земельного законодательства // Аграрное и земельное право. 2014. № 7. С. 13—17.
3 См. законы РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»; от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»; от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе»; Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1.
шегося на исключительности государственной собственности на землю, недопустимости ее гражданского оборота и доминировании императивного метода правового регулирования. Указанные законы ввели многообразие форм собственности на землю, платность землепользования, а также предусматривали в ограниченных случаях возможность приватизации земли и ее гражданского оборота;
регулирование в 1992—1993-х гг. ключевых положений проведения земельной реформы, а также прав и обязанностей в земельно-имущественной сфере главным образом актами Президента и Правительства РФ4;
пробельность федерального земельного законодательства 1994— 2000 гг., обусловленная неспособностью законодателя и иных органов и лиц, вовлеченных в законодательный процесс, принять Земельный кодекс или иной федеральный закон, регулирующий земельные отношения, в сочетании с невозможностью их дальнейшей регламентации вышеназванными подзаконными актами (требование ч. 3 ст. 36 Конституции РФ о том, что условия и порядок пользования землей определяются только на основе федерального закона) и признанием ключевых норм, действовавших к началу этого этапа, утратившими силу5;
4 См. указы Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан», от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»; постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса».
5 См. Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного
принятие на рубеже XX—XXI вв. Земельного кодекса РФ и ряда других земельных законов, устранивших недостаточность федеральной правовой базы в вопросах земельных отношений6.
В дальнейшем осуществлялось уточнение законодательного регулирования отдельных вопросов посредством корректировки норм ЗК РФ и указанных законов, а также принятия новых федеральных законов (например, регулирующих перевод земель из одной категории в другую7 или объединенный кадастровый учет земли и иной недвижимости8). Но ни одна законодательная новелла периода 2002—2013 гг., пожалуй, не позволяла судить о качественно новом этапе в развитии земельного законодательства. Тогда как новые правила предоставления в совокупности с другими изменениями, внесенными в 2014 г. в ЗК РФ9, дают повод для такой постановки вопроса.
законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации».
6 См. федеральные законы от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Закон об обороте сельхозземель).
7 См. Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
8 См. федеральные законы от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений».
9 См. федеральные законы от 21 июля
2014 г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ «О внесении изменений в Зе-
С формальной точки зрения общий объем ЗК РФ увеличился более чем наполовину (с учетом семи новых глав — V1—V6 и VII1). При этом большая часть норм Кодекса (в котором до этого преобладали нормы материального права с отсылками по процедуре к специальным законам или подзаконным актам) стала носить процессуальный характер. Причем с учетом столь детальной регламентации процедурных вопросов, предусмотренных этими главами, стали казаться недостаточно проработанными те положения, которые ЗК РФ должен регламентировать в первую очередь, — использование и охрана земель. Примечательно, что законодатель уже в третий раз чуть более чем за 10 лет пересмотрел определение земельного участка, а в части земельных отношений, не меняя формально их понятия (закрепленного в п. 1 ст. 3 ЗК РФ), по сути, определил эти отношения как складывающиеся не только при использовании и охране земель, но и при их предоставлении (поскольку теперь именно предоставлению уделена половина текста Кодекса).
С содержательной точки зрения новые правила предоставления затрагивают весьма широкий круг субъектов земельных отношений (так, общая площадь ежегодно предоставляемых земельных участков все еще значительна и даже наблюдается тенденция к росту: 233,7 тыс. сделок в 2007 г., 292,8 тыс. — в 2008 г., 350,7 тыс. — в 2009 г., 384,6 тыс. — в 2010 г., 343,8 тыс. — в 2011 г., 374,9 тыс. — в 2012 г.10). Также они предусматривают иное в сравнении с прежним периодом распределение
мельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
10 Подробнее см.: Липски С. А. Совершенствование процессуального механизма предоставления земельных участков как необходимая мера обеспечения рационального распределения земельного фонда // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2014. № 8. С. 16—21.
полномочий между органами местного самоуправления разного уровня при предоставлении земельных участков.
Если принять во внимание еще и достаточно высокую вероятность отказа законодателя от института категорий земель (причем предусматривающий это законопроект11 затрагивает — не совсем понятно зачем — ряд иных важных вопросов в сфере земельных отношений), то новые правила предоставления наряду с другими законодательными новациями 2014 г. (и, возможно, 2015 г.) вполне могут стать неким рубежом, началом нового этапа в развитии земельного законодательства.
2. До вступления в силу новых правил предоставления органы государственной власти субъектов РФ (и местного самоуправления) могли устанавливать перечень случаев, когда исключительно посредством торгов осуществлялось предоставление земельных участков, находящихся в собственности соответствующих субъектов РФ (и муниципальных образований), а также участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми они вправе распоряжаться12. Теперь же это федеральное полномочие13. Кроме того, с 1 марта 2015 г. утратила силу ст. 33 ЗК РФ о нормах предоставления земельных участков, в соответствии с которой такие нормы были установлены в большинстве регионов. Да и по иным вопросам предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам законотворче-
11 См. законопроект № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию». URL: http://www.duma.gov.ru/systems/law/ ?number=465407-6&sort=date.
12 См. п. 11 и п. 12 ст. 30 ЗК РФ (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ).
13 См. п. 2 ст. 393 ЗК РФ.
ская активность субъектов РФ традиционно весьма высокая14.
Полагаем, что ограничение регионального законотворчества в области земельных отношений если и было уместно, то лишь в период наиболее активной фазы реформирования федерального земельного законодательства. На современном же этапе следует в полной мере руководствоваться конституционным положением о том, что земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Причем урезание полномочий субъектов РФ в вопросах предоставления земельных участков достаточно явно дисгармонирует с их полномочиями в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения (установление максимально допустимого размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица; минимальных размеров образуемых новых земельных участков из
14 См. Областной закон Ленинградской области от 14 октября 2008 г. № 105-оз «О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области»; Закон Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 г. № 447-113 «О порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством»; Закон Московской области от 1 июня 2011 г. № 73/2011-ОЗ «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области»; Положение об особенностях организации и проведения аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, расположенных на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, утв. постановлением Правительства Москвы от 12 апреля 2011 г. № 119-ПП «О предоставлении земельных участков в городе Москве с проведением процедуры торгов».
земель сельскохозяйственного назначения; случаев и условий предоставления земельных участков из фонда перераспределения земель; порядка определения размера выделяемого в счет земельной доли земельного участка и др.15).
3. На протяжении всего постсоветского периода ЗК РФ и принятые в соответствии с ним подзаконные акты предусматривали две формы торгов по продаже земельных участков или права их аренды — аукционы и конкурсы. Однако новые правила предоставления конкурсы не допускают. Даже при том, что аукцион — это форма торгов, являющаяся наиболее открытой, справедливой для участников, снижающая вероятность разного рода коррупционных проявлений и максимизирующая доход государства или муниципального образования, полный запрет конкурсов при предоставлении земельных участков является не вполне оправданным. Так, ЗК РФ предусматривает 10 оснований предоставления земельного участка в собственность вообще без проведения торгов16 (по цене, не превышающей его кадастровой стоимости или иной цены, установленной федеральным законом17). Еще по восьми основаниям предоставление в собственность осуществляется бесплатно (например, гражданам, имеющим трех и более детей; в определенных случаях — религиозным организациям)18.
Между тем конкурсный подход был бы вполне уместным при предоставлении земельного участка сельскохозяйственного назначения, на котором требуется проведение мероприятий по защите земель от эрозии и других негативных процессов, по сохранению достигнутого уровня мелиорации19. Полагаем, в отноше-
15 См. ст. 4, п. 4 ст. 10, п. 7 ст. 13 Закона об обороте сельхозземель.
16 См. п. 2 ст. 393 ЗК РФ.
17 См. п. 3 ст. 394 ЗК РФ.
18 См. ст. 395 ЗК РФ.
19 См. п. 1 ст. 13 ЗК РФ.
нии таких земельных участков интересы общества и государства состоят не столько в максимизации прибыли от их продажи (это разовое мероприятие, смена собственника, не имеющая пролонгированных последствий с точки зрения степени рациональности использования земли), сколько в возможности сравнить набор мероприятий (вплоть до различий в технологиях), которые берутся реализовать покупатели этих участков. Кроме того, критерием конкурса вполне могут быть число вновь созданных рабочих мест, доля сельскохозяйственной продукции, реализуемой на местном рынке, и т. п.
4. Что касается полномочий органов местного самоуправления при предоставлении земельных участков, то ключевое положение новых правил предоставления — это передача полномочий в отношении земельных участков, собственность на которые все еще не разграничена, с уровня муниципального района на уровень поселений. К настоящему времени такие неразграниченные земли составляют 40% земельного фонда страны (около 700 млн га)20.
До 1 марта 2015 г. предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществлялось органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (иной порядок был предусмотрен лишь в сфере автомобильных дорог и дорожной деятельно-сти)21. Согласно новым правилам предоставления указанные полномочия переданы на уровень поселений (подлежат передаче по мере утверж-
20 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2013 году. М., 2014. С. 55—56.
21 См. п. 10 ст. 3 (с 1 марта 2015 г. утр. силу) Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Вводный закон к ЗК РФ).
дения правил землепользования и застройки таких поселений)22.
Такое решение вызывает определенные сомнения с точки зрения неготовности органов местного самоуправления сельских поселений к проведению соответствующей работы (особенно с учетом новой процедуры предоставления, общим правилом которой являются аукционные торги, и неукомплектованности соответствующих органов квалифицированными кадрами).
Главное состоит в том, что действующие с 2012 г. правила распределения доходов, поступающих от продажи земельных участков, между разными уровнями муниципальных образований, по существу, не изменились, хотя и были несколько скорректированы в конце 2014 г.23 В частности, при продаже, передаче в аренду или продаже права аренды земельных участков, собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий, полученные доходы в полном объеме поступают в бюджеты муниципальных районов. Если же такие земельные участки расположены в границах городских поселений, то в бюджет муниципального района зачисляется половина полученных доходов24. При сохранении практики зачисления всех доходов от предоставления земельных участков, собственность на которые не разграничена, в бюджет муниципального района передача полномочий по такому предоставлению на уровень сельских поселений абсурдна.
5. Несмотря на то что новые правила предоставления весьма детализированы, остались и некоторые неурегулированные вопросы. К их числу относится, например, предостав-
22 См. п. 2 ст. 33 Вводного закона к ЗК РФ.
23 См. Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 383-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации».
24 См. ст. 62 Бюджетного кодекса РФ.
ление земельного участка на праве безвозмездного пользования, когда в силу особенностей указанного права и специфичного субъектного состава торги не проводятся. В большинстве случаев претендовать на предоставление земельного участка на данном праве может только одно конкретное лицо (служебный надел, наличие на участке служебного жилого помещения в виде жилого дома, религиозная организация и др.). Однако в некоторых случаях претендовать на такое предоставление могут и несколько лиц. Например, ЗК РФ не предусматривает каких-либо требований к гражданам и юридическим лицам, которым для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяй-ственного и иного использования во временное пользование предоставляются земельные участки, ранее предоставленные для нужд обороны и безопасности, но временно не используемые для указанных нужд. То есть это могут быть практически любые лица, соответственно, возможна конкуренция между ними. Также во временное пользование могут предоставляться земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства (ЛПХ), индивидуального жилищного строительства (ИЖС) или крестьянского (фермерского) хозяйства (КФХ) в муниципальных образованиях, определенных законом субъекта РФ25.
В данном случае представляется возможным как проведение торгов (например, на право заключить договор безвозмездного пользования), так и принятие решения с учетом очередности подачи заявления. Однако относительно урегулированными в этой части являются только случаи, связанные с предоставлением земельного участка для ИЖС, ведения ЛПХ в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, КФХ26. Применительно к этим случаям новые правила предостав-
25 См. п. 2 ст. 3910 ЗК РФ.
26 См. ст. 3918 ЗК РФ.
ления предусматривают опубликование извещения о предоставлении соответствующего земельного участка и при наличии желающих проводится аукцион. Но это будет аукцион по продаже земельного участка или прав его аренды (применительно к безвозмездному пользованию торги не предусмотрены). Получается, что возможность реализовать предусмотренное ЗК РФ право безвозмездного пользования для указанных выше льготных категорий граждан зависит от наличия либо отсутствия спроса на землю в соответствующей местности. Этот и ряд других моментов требуют уточнения.
Таким образом, новые правила предоставления стали поворотным шагом в развитии земельного законодательства (причем не только федерального, поскольку теперь придется корректировать и региональные законы). По степени детализации указанные правила не имеют аналогов в сфере федеральных законов, регулирующих земельные отношения. При этом пересмотрен ряд положений, важных как для граждан и юридических лиц (которым предоставляются земельные участки), так и для органов государственной власти и местного самоуправления. В первую очередь это передача полномочий по предоставлению земельных участков с уровня муниципальных районов на уровень поселений и прекращение конкурсов.
В заключение можно сделать следующие выводы. Во-первых, потребуется оперативное реагирование законодателя на выявляемые проблемы практического применения столь подробных правил. Во-вторых, при подготовке таких же масштабных изменений в земельное законодательство, вероятно, не следует решать сразу все имеющиеся земельно-правовые проблемы, важны выработка понятной концепции и следование ей на всех стадиях законопроектного процесса.
