CC BY
359
УДК 332.021.012.33
Аспирант Г.В. БУЛАНОВА
(СПбГУ, 2bysha@mail.ru)
ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
В истории развития Российского государства земля всегда играла определяющую роль в правовой, социальной, экономической и политической сферах жизни общества. При этом, являясь одним из важнейших природных ресурсов, земля в рыночной экономике в условиях гражданского оборота получает свойство товара и становится объектом имущественных отношений.
В условиях реформирования муниципальных и земельных отношений весьма актуальным становится вопрос об эффективности управления муниципальным земельным фондом. Концепция Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» предполагала постепенное укрепление основ низового уровня местного самоуправления, а именно уровня городских и сельских поселений.
До начала экономических и политических реформ в нашей стране управление в сфере использования и охраны земель традиционно связывалось с правом исключительной государственной собственности на землю. Действующая Конституция РФ открыла новый этап развития правовых отношений во всех сферах общественной жизни и, в частности, управления земельными ресурсами на местном уровне. Анализируя Положения ст.130 Конституции России, касающиеся организации местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что сущность местного самоуправления в Российской Федерации заключается в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.
После закрепления категории вопросов местного значения в Конституции РФ, а затем в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 154-ФЗ) данный термин становится предметом научных дискуссий.
Цель и задачи исследования. Для того чтобы определить сущность и содержание категории «управление земельными ресурсами как вопрос местного значения», необходимо четко обозначить субъект, объект и содержание указанного института муниципального права. В самом общем виде управление может рассматриваться как определенное целенаправленное воздействие в целях упорядочения соответствующей системы, обеспечения ее функционирования в должном порядке.
Управление земельными ресурсами на муниципальном уровне образует межотраслевой институт, причем на его функционирование влияют как правовые, так и иные факторы, являющиеся предметом изучений различных общественных наук, а именно:
а) политический аспект, обеспечивающий выполнение социально-политических, экономических и экологических задач, поставленных федеральной или региональной властью;
б) административно-управленческий аспект связан с формированием эффективной системы муниципальных органов управления земельными ресурсами, организации исполнения предоставленных им полномочий. Немаловажным фактором здесь является обеспечение конструктивного взаимодействия с органами государственной власти и межмуниципального сотрудничества, в том числе по земельным вопросам;
в) правовой аспект, безусловно, выступает стержневой основой процесса управления земельными ресурсами, так как органы местного самоуправления, а также население муниципального образования при осуществлении непосредственной власти обязаны действовать в рамках правовых норм, закрепленных в нормативных правовых актах. Интерес представляет, главным образом, именно правовой аспект, так как несовершенство правовой базы способно повлечь за собой негативные результаты в правоприменительной практике;
г) экономический аспект имеет немаловажное значение среди иных подходов к определению сущности управления земельными ресурсами. Это обстоятельство подтверждает тот факт, что именно экономическому аспекту управления земельными ресурсами посвящена значительная часть трудов в этой сфере научных интересов. В настоящее время экономическое положение муниципального образования поставлено в прямую зависимость от уровня развития земельных отношений, так как согласно ст.61 Бюджетного кодекса РФ 100% земельного налога подлежит зачислению в бюджеты поселений. Поэтому управление земельными ресурсами конкретной территории должно осуществляться с учетом экономического уклада, земельной политики и сложившегося менталитета населения.
Материалы, методы и объекты исследования. Объектом муниципального управления земельными ресурсами поселений являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией органами местного самоуправления земельных полномочий в целях решения соответствующих вопросов местного значения и исполнения, переданных в установленном законом порядке отдельных государственных полномочий.
Соотношение категорий «объект» и «предмет» муниципального управления выглядит следующим образом: предмет - это индивидуально-конкретизированное выражение объекта управления, по поводу которого реализуются субъективные права и юридические обязанности его участников.
Современный Федеральный закон № 131-Ф3 гласит: «Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения». Таким образом, согласно действующему законодательству населенный пункт может являться исключительно частью муниципального образования.
Содержание управления земельными ресурсами поселений раскрывается в ряде полномочий, исполняемых органами местного самоуправления поселений, которые можно разделить на две группы:
1. Земельные полномочия, включенные в перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений, отраженные в ст. 14 Федерального закона № 131-Ф3.
2. Земельные полномочия, не включенные в перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений, но обязательные для исполнения органами местного самоуправления.
Рассматривая проблему содержания управления земельными ресурсами, необходимо коснуться еще одного важного момента, связанного с рассматриваемым вопросом, принципами управления земельными ресурсами муниципального образования. Важнейшим аспектом как государственного, так и муниципального управления земельными ресурсами является строгое соблюдение нормативно установленных принципов и основных начал, закрепленных различными отраслями законодательства.
Результаты исследования. На данную категорию правоотношений существенное влияние оказывают принципы местного самоуправления, отраженные в Конституции РФ, Федеральном законе № 131 -ФЗ и систематизированные теоретиками муниципального права. На основании вышеизложенного предлагаем в структуре принципов, характерных для муниципального управления земельными ресурсами, выделить две следующие группы:
I. Общие принципы - принципы, характерные для управления муниципальным имуществом, в том числе земельными ресурсами поселений:
1. Самостоятельность исполнения полномочий органами местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения. Означает независимость, как от органов местного самоуправления муниципального района, так и от органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.
2. Ответственность. Данный принцип означает, что любые субъекты, допустившие нарушение как земельного законодательства, так и законодательства в сфере местного
самоуправления, должны привлекаться к ответственности в установленном законом порядке. Данный принцип следует из конституционного принципа равенства всех перед законом.
3. Рациональность и эффективность. Данный принцип в большей степени связан с экономической основой местного самоуправления. Тем не менее исполнение органами местного самоуправления поселений земельных полномочий должно подчиняться определенной цели - обеспечению рационального и эффективного использования местного земельного фонда и, как результат, пополнение доходной части местного бюджета.
4. Информативность. В соответствии с этим принципом любые участники земельно-имущественных отношений, в том числе органы местного самоуправления, должны иметь возможность получить всю информацию о земельных участках и расположенных на них объектах недвижимости.
5. Научный подход в деятельности. Данный принцип предполагает, что регулирование земельных отношений органами местного самоуправления должно базироваться на научно обоснованных методиках и положениях, на детальном понимании объекта и содержания управления.
II. Специальные принципы - принципы земельных отношений, закрепленные в статье 1 Земельного кодекса РФ. Данные принципы регулирования земельных отношений создают основу, на которой должна базироваться система муниципального управления земельными ресурсами в Российской Федерации.
На современном этапе организация местного самоуправления базируется на совершенно ином принципе, закрепленном в п. 3 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ, который заключается в том, что полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно; подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
Также нельзя не отметить, что развитие законодательства, касающегося земельных полномочий органов местного самоуправления, демонстрирует тенденцию к концентрации указанных полномочий на уровне поселений. На основании вышеизложенного возникает необходимость классификации полномочий органов местного самоуправления поселений в сфере земельных отношений.
В науке муниципального права уже неоднократно поднимался данный вопрос, а также предлагались различные варианты классификации экологических и градостроительных полномочий, которые находятся в тесной взаимосвязи с полномочиями в сфере управления земельными ресурсами.
Так, Ш.Р. Мустакимов классифицирует закрепленные законодательством полномочия органов местного самоуправления в зависимости от основных форм управленческой деятельности, выделяя: 1) полномочия по нормативно-правовому регулированию;
2) полномочия, связанные с осуществлением конкретных управленческих действий;
3) контрольные полномочия.
Ю.С. Михалычева выделяет несколько оснований классификации полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. К традиционным основаниям классификации Ю.С. Михалычева относит выделение полномочий: 1) установленных законами; 2) делегированных государством (осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления); 3) добровольных.
Выводы. Органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящиеся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений - физическими и юридическими лицами).
В целях совершенствования законодательства предлагается установить более единообразную структуру полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений по группам, отраслям, направлениям и т.д., а также создать модельный каталог указанных полномочий, что позволит вести работу по устранению пробелов, содержащихся в различных нормативных актах.
В связи с большим объемом недоработок технического и концептуального характера, содержащихся в Федеральном законе № 131 -ФЗ, в науке муниципального права поднимается вопрос о необходимости принятия Муниципального кодекса Российской Федерации -единого консолидированного акта о местном самоуправлении.
Существенное обстоятельство, что за время, прошедшее с принятия Закона № 131 -ФЗ по сегодняшний день, перечень вопросов местного значения, установленный для муниципального образования каждого вида (поселения, муниципальные районы и городские округа), подвергался корректировке 19 раз, а общий перечень полномочий, установленный в ст. 17 этого закона, - 9 раз. Законодатель не смог исчерпывающе определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего на практике они часто дублируются.
Важнейшими нормативными актами, содержащими полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, являются Земельный кодекс РФ и Федеральный закон № 131-ФЗ. Однако анализ данных нормативных актов позволил выявить существенное коллизионное положение, являющееся пробелом в правовом регулировании.
Так, в пункте 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ перечислены следующие вопросы местного значения в сфере земельных отношений: резервирование земель; изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд; утверждение правил землепользования и застройки; осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения; обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд поселения, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом.
В статье 11 ЗК РФ предусмотрены следующие полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений: резервирование земель; изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований; разработка и реализация местных программ использования и охраны земель; управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности; иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
Можно убедиться, что перечни полномочий не являются идентичными. Обратим внимание на то существенное обстоятельство, что перечень вопросов местного значения является закрытым, и его изменение осуществляется исключительно путем внесения дополнений в статью 14 Федерального закона. Все иные вопросы, не входящие в данный перечень, согласно п. 2 ст. 14.1 Федерального закона органы местного самоуправления вправе решать за счет доходов собственных бюджетов. Вследствие этого остается неясным статус такого полномочия, предусмотренного ЗК РФ, как разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, не входящих в перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений.
Кроме того, в ст. 11 ЗК РФ применяется термин «иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель».
Вышеизложенные положения подтверждают необходимость разработки классификации полномочий органов местного самоуправления поселений в области земельных отношений, учитывающей имеющиеся пробелы в законодательном регулировании.
Литература
1. Шугрина Е.С. Соглашения о перераспределении полномочий между муниципальными образованиями // Практика муниципального управления. - 2010. - № 10. - С. 49.
2. Кузнецов Д.С. Отдельные вопросы по изъятию земельных участков для муниципальных нужд // Сибирский юридический вестник. - 2010. - № 2 (49). - С.171.
3. Кузнецов С.П. О дефиниции «вопросы местного значения муниципальных образований» // Проблемы права. - 2013. - № 1. - С.101.
4. Мустакимов Ш.Р. О контрольных полномочиях органов местного самоуправления в сфере землепользования // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 1. -С.212.
5. Михалычева Ю.С. Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С.93.
6. Пашова М.С., Пашов Д.Б. Правовое регулирование резервирования земель для государственных или муниципальных нужд // Аграрное и земельное право. - 2010. - № 3. -С.242.
Literatura
1. Shugrina E.S. Soglasheniya o pereraspredelenii polnomochij mezhdu municipal'nymi obrazovaniyami // Praktika municipal'nogo upravleniya. - 2010. - № 10. - S.49.
2. Kuznecov D.S. Otdel'nye voprosy po iz"yatiyu zemel'nyh uchastkov dlya municipal'nyh nuzhd // Sibirskij yuridicheskij vestnik. - 2010. - № 2 (49). - S.171.
3. Kuznecov S.P. O definicii «voprosy mestnogo znacheniya municipal'nyh obrazovanij» // Problemy prava. - 2013. - № 1. - S.101.
4. Mustakimov SH.R. O kontrol'nyh polnomochiyah organov mestnogo samoupravleniya v sfere zemlepol'zovaniya // Administrativnoe i municipal'noe pravo. - 2010. - № 1. - S.212.
5. Mihalycheva YU.S. Polnomochiya organov mestnogo samoupravleniya v sfere zemel'nyh otnoshenij: Dis. ... kand. yurid. Nauk. - Moskva, 2007. - S.93.
6. Pashova M.S., Pashov D.B. Pravovoe regulirovanie rezervirovaniya zemel' dlya gosudarstvennyh ili municipal'nyh nuzhd // Agrarnoe i zemel'noe pravo. - 2010. - № 3. - S.242.
УДК 33.330.46
Соискатель А.Н. МАНИЛОВ
(СПбГАУ, manilov_alex@mail.ru)
ИТЕРАТИВНЫЙ АЛГОРИТМ РЕШЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВЕННО-ТРАНСПОРТНЫХ ЗАДАЧ РАЗМЕЩЕНИЯ С НЕЛИНЕЙНОЙ ФУНКЦИЕЙ
ЗАТРАТ НА ПРОИЗВОДСТВО
Исследования, проведенные в ряде организаций, показали, что производственно-транспортные задачи размещения обладают свойствами, позволяющими сформулировать следующие приближенные утверждения [1]:
- в лучший вариант с к предприятиями входят пункты производства с ненулевыми мощностями, входившие в лучший вариант с (к-1) предприятиями, и, обратно, лучший вариант с (к-1) предприятиями может быть получен из лучшего варианта с к предприятиями путем исключения одного из предприятий;
- относительная загрузка предприятий в условно-оптимальном плане (в котором суммарная номинальная мощность предприятий существенно превосходит суммарный спрос потребителей) характеризует предпочтительность использования тех или иных предприятий в оптимальном плане.
