CC BY
15ПОНЯТИЕ ПОЛНОМОЧИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
КАРПЕНКО Любовь Павловна,
аспирантка кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), советник отдела Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. E-mail: lpkarpenko@mail.ru
Краткая аннотация: В статье показаны проблемы, связанные с отсутствием в действующем законодательстве понятий полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области земельных отношений.
Abstract: The article shown the problems associated with absence in the current legislation of concepts of powers of public authorities of subjects of the Russian Federation and local governments in the field of the land relations.
Ключевые слова: Полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, земельные полномочия, принципы земельного законодательства, рационального использования и охраны земель.
Keywords: Powers of authorities of territorial subjects of the Russian Federation and local governments, land powers, principles of the land legislation, rational use and protection of lands.
Отмечаемая в последнее время тенденция реализации полномочий публичных органов власти в сфере земельных отношений в составе имущественных, градостроительных, природоохранных и иных полномочий предопределяют потребность в выявлении специфических особенностей полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в указанной сфере.
Вывод о недостаточности правового регулирования по данному вопросу можно сделать, исходя из положений Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 го-ды[1], согласно которым одним из направлений государственной политики в указанной сфере является совершенствование полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием земельных участков, в том числе в связи с их ненадлежащим использованием, проведением земельного надзора и муниципального земельного контроля.
Правовая природа земельных полномочий публичных органов власти предопределяется сущностью объекта их реализации - земли как природного ресурса, используемого в качестве основного средства производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственного территориального базиса; природного объекта, являющегося составной частью окружающей среды, взаимосвязанной с ее другими компонентами; а также земельного участка как недвижимого имущества и объекта права собственности и иных прав.
В действующем земельном законодательстве по-
нятие «полномочия в сфере земельных отношений», «земельные полномочия» не раскрывается.
При изучении полномочий органов публичной власти в сфере земельных отношений, отдельными учеными, например, Ю.С. Михалычевой отмечается отсутствие единого унифицированного подхода к определению полномочий органов местного самоуправления в федеральных законах, законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образова-ний[2]. Наряду с этим, подчеркивается, что в нормативных правовых актах Российской Федерации отсутствует единый подход к выделению перечня и видов полномочий, определению их субъекта и содержания, а также правил группировки полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, что отрицательно сказывается в целом на правотворчестве, правоприменении и реализации отдельных полномочий [3].
Прежде рассмотрения и анализа понятий и правовой природы земельных полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимо определиться с используемой терминологией. В научной литературе получило распространение использование терминов «земельные», «земельно-имущественные», а также связанные с земельными «градостроительные», «природоохранные» полномочия. Термин «земельные полномочия» встречается в научных исследованиях представителей земельно-правовой доктрины[4], ученых в сфере гражданского права, предпринимательского права[5], конституционного права[6], исследованиях государственного, регионального и муниципального управления^]. В то же время в действующем законодательстве[8] и
научных работах используются и другие термины, например, «полномочия в сфере земельных отношений», «полномочия в области земельных отношений», «властные полномочия в управлении земельными ресурсами», «полномочия в сфере управления землей»[9], «полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере регулирования земельных отношений»[10].
В научных исследованиях, посвященных исследованию полномочий органов публичной власти в сфере земельных отношений, также отмечается отсутствие единого подхода при определении указанных полномочий, при этом понятие «земельных полномочий» не раскрывается.
В доктрине земельного, конституционного, административного права термин «полномочия» используется в зависимости от уровня публичной власти, на котором они реализуются, например: «полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений», «полномочия органов местного самоуправления по управлению и распоряжению землями», «полномочия регионов в области законодательного регулирования земельных отношений» [11], «полномочия в области использования и охраны земель органов местного самоуправления городов и районов и органов местного самоуправления городов районного значения, сел и поселков»[12], «полномочия специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель[13].
Одновременно можно отметить, что применение в научных исследованиях, и действующем законодательстве значительной вариативности терминов «земельных полномочий», не сопровождающихся раскрытием их понятийного аппарата, в отсутствие научного подхода к их определению, затрудняет их понимание в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и муниципальных актах и, как следствие, отражается на их реализации, что подтверждается судебной практикой[14].
В научной литературе обращается внимание, что положения Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений одновременно являются нормами земельного права и муниципального права[15].
В то же время некоторые термины, например, «права и обязанности», «полномочие», «собственность», используются в том числе в административном, земельном, гражданском, экологическом, градостроительном и др. праве, и в этой связи представляется обоснованным мнение, что ни одна из научных доктрин не может присвоить себе право раскрывать понятие указанных терминов в той или иной отрасли.
Применительно к муниципальному праву, А.К. Грин-
ченко полагает, что компетенция органов местного самоуправления должна рассматриваться «лишь в общем виде, без конкретизации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни» [16]. Так, С.А. Авакьян считает, что «полномочия определяются как права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом»[17]. По мнению О.Е. Кутафина и Е.И. Козловой, «полномочия местного самоуправления включают права и обязанности муниципальных образований в це-лом»[18]. При этом заслуживает внимания мнение, что административное право, муниципальное право не в силах дать полноценного понятия полномочиям в различных сферах общественной жизни, так как не имеет возможности заметить и закрепить их многочисленные отраслевые особенности.
В свою очередь в доктрине земельного права высказывается позиция, согласно которой ряд принципиальных положений земельного права и земельного законодательства, оказывают влияние на определение земельных полномочий, упомянутых в ст. 10-11 Земельного кодекса Российской Федерации [19]. Например, действующее законодательство, регулирующее земельные отношения, основывается на принципе приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (ст. 1 ЗК РФ). Реализация данного принципа осуществляется посредством ограничения оборотоспособности земельных участков и установления видов земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте[20]. Вместе с этим, нормы земельного (публичного) права направлены на охрану и защиту земли как важнейшей части (компонента) природы, основы жизни и деятельности народов, проживающих на данной территории, кроме того на сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
Таким образом, представляется обоснованным использование определения земельных полномочий, упомянутых в ст. 10-11 Земельного кодекса Российской Федерации, с учетом их отраслевой специфики, и исходя из общего понятия «полномочие», используемого в доктрине административного права.
В Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 9-11) применяются термины «полномочия Российской Федерации в области земельных отношений», «полномочия
субъектов Российской Федерации в области земельных отношений», «полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений», что охватывает всю предметную область земельного права, включая реализацию полномочий собственников земель, их рационального использования и охраны. Именно в таком содержании целесообразно употребление термина «земельные полномочия», реализация которого исследуется применительно к региональному и муниципальному уровням.
Необходимо отметить, что представители доктрины земельного права принимают во внимание отраслевые особенности земельных полномочий. Например, О.Н. Колесова, рассматривая специфику реализации полномочий субъектов Российской Федерации в сфере регулирования земельных отношений, отмечает, что компетенция субъекта Российской Федерации в сфере регулирования земельных отношений - это «легально закрепленные полномочия субъекта Российской Федерации по осуществлению им публичных функций в сфере использования и охраны земли»[21].
В то же время, анализ научных работ показывает, что при определении представителями доктрины муниципального и административного права полномочий органов публичной власти в той или иной сфере отношений не всегда учитывается их отраслевая специфика.
Например, Ю.С. Михалычева полагает, что полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений представляют собой не что иное как «комплексный публично-правовой институт, включающий в себя совокупность правовых норм, выработанных мировым сообществом в целях эффективного использования земельных ресурсов, а также право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими в интересах местного населения»[22]. А.В. Урсу определяет полномочия органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков в аренду как «комплекс прав и обязанностей, предоставленный выборными и иными органами местного самоуправления, для осуществления задач и функций местного самоуправления по участию в эффективном регулировании земельных отношений, развитии земельного рынка и осуществлении действенного муниципального контроля за надлежащим использованием земельных участков на своей территории,
Библиография:
переданных в аренду»[23].
Наиболее приближенным к отраслевой специфике и учитывающим принципиальные положения земельного права можно считать понятие, предлагаемое С.В. Раскош-новой «полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений представляют собой определяемую федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на использование и охрану земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»[24].
Анализ научных работ, посвященных исследованию особенностей управления в сфере земельными ресурсами, реализации земельных полномочий на различных уровнях публичной власти, показывает недостаточность раскрытия в доктрине земельного права понятия «полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений» и отсутствие понятия «полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений», а также отсутствие понятия «земельные полномочия».
В этой связи для отграничения земельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления от имущественных и иных полномочий, в составе и наряду с которыми осуществляется их правовое регулирование и реализация органами публичной власти регионального и муниципального уровней, а также с учетом отраслевой специфики предлагается полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления рассматривать как совокупность прав и обязанностей, закрепленных в региональном законодательстве и муниципальных правовых актах по осуществлению задач и функций управления в сфере распоряжения, рационального использования и охраны земель, обусловленных признаками земли как природного ресурса, используемого в качестве основного средства производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственного территориального базиса; природного объекта, являющегося составной частью окружающей среды, взаимосвязанной с ее другими компонентами, а также земельного участка как недвижимого имущества и объекта права собственности и иных прав.
1. Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р // СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1425.
2. Михалычева Ю.С. Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 23.
3. Михалычева Ю.С. Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 8-9.
4. Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный) / Под ред. С.А. Боголю-
бова: Юстицинформ. 2003. С. 5; Анисимов А.П., Мелихов А.И. Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки: монография. Мастер. 2009. С. 98, 209; Кудинова О.П. Комментарий к Федеральному закону от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс». 2010. С. 18; Выпханова Г.В. Взаимодействие земельного и других отраслей права в условиях реформирования законодательства // Аграрное и земельное право. 2015. № 11 (131). С. 8.
5. Гришаев С.П. Эволюция законодательства об объектах гражданских прав // СПС «КонсультантПлюс». 2015. С. 5; Гришаев С.П. Новые тенденции в правовом регулировании земельных участков как объектов права собственности // СПС «КонсультантПлюс». 2011. С. 1; Белицкая А.В. Правовой статус и правовая природа управляющих компаний территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности // Право и экономика. 2015. № 7. С. 13.
6. Пешин Н.Л., Никитина В.М. Проблемы правового регулирования развития городов-мегаполисов в Италии и России // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 52.
7. Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование: монография / Под ред. С.Е. Прокофьева, О.В. Паниной, С.Г. Еремина: Юстицинформ, 2014. С. 111-112.
8. Ст.ст. 10-11 Земельного кодека Российской Федерации.
9. Сорокин Ю.А. Конституционные основы правового регулирования земельных отношений в современной России: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Орел, 2009. С. 3-4; Эпштейн С. Конституционно-правовое разграничение полномочий в сфере земельных отношений в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 2-8; Урсу А.В. Полномочия органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков в аренду: правовые основы и проблемы реализации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2008. С. 3, Савченко А.А. Правовое регулирование управления земельными ресурсами в системе вопросов местного значения поселений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2015. С. 2-12.
10. Воронина М.Д. Конституционно-правовые основы государственного управления в области использования и охраны земель в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. С. 5-6.
11. Урсу А.В. Указ. соч. С. 1; Степаненко Р.А. Теоретико-правовые аспекты разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере земельного законодательства: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Волгоград, 2012. С. 6.
12. Анисимов А.П. Теоретические проблемы управления земельными ресурсами поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003. С. 203.
13. Харьков В.Н. Организационно-правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации (на материалах Тверской области): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 3.
14. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 24 ноября 2016 г. № 15-АПГ16-10 // СПС КонсультантПлюс; Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 29 сентября 2016 г. № 56-АПГ16-17 // СПС «КонсультантПлюс»; Определение Конституционного Суда РФ от 24 ноября 2016 г. № 2575-О // СПС «КонсультантПлюс», Определение Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. № 304-КГ15-7897 по делу № А70-6781/2014 // СПС «КонсультантПлюс», Определение Верховного Суда РФ от 27 апреля 2017г. № 56-АПГ17-3 // СПС «КонсультантПлюс», Определение Верховного Суда РФ от 13 июня 2012 г. по делу № 74-АПГ12-5 // СПС «КонсультантПлюс».
15. Гринченко К.А. Источники муниципального права Российской Федерации / под ред. С.Е. Чаннова. М.: ДМК Пресс, 2015. C. 16-17.
16. Гринченко К.А. Источники муниципального права Российской Федерации. Автореф. Дисс. на соиск. кандидата юридических наук; Пенза, 2016. С. 5-6.
17. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: НОРМА, 2006. С. 429.
18. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право РФ. М., 2013. С. 367.
19. Выпханова Г.В. Принципы земельного права и их реализация в региональном законодательстве. // Аграрное и земельное право. 2016. № 2. С. 105-109.
20. Аналитический вестник к заседанию Совета при Председателе Совета Федерации по вопросам агропромышленного комплекса и природопользования на тему «Земельная реформа в Российской Федерации: проблемы и перспективы» // Аналитический вестник № 37 (480).
21. Колесова О.Н. Компетенция субъекта Российской Федерации в регулировании земельных отношений: Дисс. ... канд. юрид. наук. Самара, 2004. С. 45.
22. Михалычева Ю.С. Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 11.
23. Урсу А.В. Полномочия органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков в аренду: правовые основы и проблемы реализации: Дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2008. С. 29.
24. Раскошнова С.В. Классификация полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений // Правовые вопросы строительства. 2007. № 2. С. 15-16.
