CC BY
42
РАСПОРЯЖЕНИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА КОТОРЫЕ НЕ
РАЗГРАНИЧЕНА: НОВЕЛЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
©
Иванова М.А.
Магистрант, кафедра конституционного, административного и муниципального права,
Сибирский федеральный университет
Аннотация
Как установлено статьей 1 Земельного кодекса РФ, разграничение государственной собственности на землю является одним из принципов земельного законодательства. Земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена - особая категория земель, регистрация прав на которые еще не осуществлена. Законодательство в этой отрасли довольно бессистемно изменяет властвующий субъект, уполномоченный управлять данным видом собственности.
Ключевые слова: земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, полномочия органов местного самоуправления, органы местного самоупр авления.
Keywords: land plots whose state ownership is not delimited, powers of local self-government, local self-government.
Разграничение между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями некогда единой социалистической собственности на землю и иные государственные объекты, начавшееся в 90-е г., до сих пор не завершено. Существует значительный массив земельных участков, право собственности на которые не зарегистрировано в установленном порядке. Поскольку институт бесхозяйности неприменим к земельным отношениям в силу п. 1 ст. 16 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ) [1], сформировалась категория земельных участков, находящихся в неразграниченной государственной собственности.
С момента принятия Федерального закона от 25.10.2001 N 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса РФ (далее - Ф3-173) и до 01.06.2006 г. субъектом, уполномоченным распоряжаться такими землями и земельными участками, назывались органы местного самоуправления (п.10 ст.3 Ф3-173). Регулирование организации местного самоуправления в этот период Федерацией осуществлялось лишь в рамках общих принципов, а региональные законодатели, если вводили у себя двухуровневую систему местного самоуправления, распределяли полномочия между поселениями и муниципальными районами [2, 62]. Так, исходя из положений Закона Красноярского края «О предметах ведения муниципальных образований» от 22.06.1998 N 3-110 (утратил силу с 01.01.2006 г.) [3] распоряжение такой неразграниченной государственной собственностью осуществляли сельсоветы и краевые города.
Следующий этап реформирования местного самоуправления ознаменовался федеральной интервенцией в сферу правового регулирования организации местного самоуправления. Установив обязательную двухуровневую систему территориальной организации местного самоуправления, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее -ФЗ-131) разграничил вопросы местного значения между органами поселений и муниципальных районов. Поправками к ФЗ-173 от 17.04.2006 была определена
® Иванова М.А., 2017 г.
принадлежность полномочий по управлению землями и земельными участками, государственная собственная на которые не разграничена, органам местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. В поселениях, являющихся административными центрами субъектов РФ, распоряжение осуществляли органы местного самоуправления данных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не было установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. В некоторых регионах распоряжение осуществляли только органы государственной власти субъекта РФ, в некоторых случаях - только органы местного самоуправления. Также существовали и смешанные варианты регулирования распоряжения, в том числе путем заключения договоров. Правоприменительная практика показала, что имелись случаи злоупотребления органами государственной власти субъектов и органов местного самоуправления указанными правами. [4].
Новый период развития муниципального законодательства, который получил образное наименование «контрреформа контреформы»[5, 69], с одной стороны, характеризуется сужением объема вопросов местного значения сельских поселений, но, с другой стороны, введением института перераспределения вопросов местного значения между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. В то же время в Ф3-173 была Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ введена с 1 марта 2015 года ст. 3.3., которая полномочия по управлению указанными землями и земельными участками отнесла к полномочиям поселений. Возможность использования поселениями таких полномочий увязывалась с наличием утвержденных правил землепользования и застройки. В отношении земельных участков, расположенных на территории поселений, при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, распоряжение осуществлялось органами местного самоуправления муниципальных районов.
Указанные изменения были направлены на стимулирование разработки правил землепользования и застройки, а также укрепление муниципальной власти поселений, учета местных особенностей при распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Вместе с тем, дефицит квалифицированных кадров в сельских поселениях не позволил им полноценно осуществлять такое распоряжение земельными участками. Заключение соглашений о передаче осуществления данных полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов в порядке ч. 4 ст. 15 ФЗ-131 является невозможным, так как распоряжение земельным участками, государственная собственность на которые на разграничена, не является вопросом местного значения.
Между тем, субъекты РФ на основании ч. 1.2. ст. 17 ФЗ-131 стали массово принимать законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ, «отнимая» у муниципальных образований полномочия по распоряжению земельными участками.
Федеральный законодатель решил отыграть назад, приняв Федеральный закон от 03.07.2016 N 334-ФЗ, которым внес изменения в ФЗ-173, возвратив с 1 января 2017 года распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органам местного самоуправления муниципальных районов в отношении таких земельных участков, расположенных на территории сельских поселений. Городские поселения, которые согласно ФЗ-131 имеют больший объем вопросов местного значения, сохраняют, таким образом, право распоряжение земельными участками из неразграниченной государственной собственности. (Законодательное Собрание Красноярского края обосновывало необходимость решения региональным законом вопроса о закреплении полномочия по предоставлению земельных участков за городским поселением или муниципальным районом. Отдаленные городские поселения, особенно расположенные в районах Крайнего Севера, например поселок Диксон Таймырского Долгано-Ненецкого
муниципального района Красноярского края, не обладает ресурсами (ни кадровыми, ни финансовыми) по исполнению государственных полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. [6]) Федеральные власти остались равнодушны к данным поправкам. С 1 января 2017 г. зависимость от наличия правил землепользования и застройки исключается [7].
Следует также отметить, что при отсутствии правил землепользования и застройки сельского поселения органы местного самоуправления муниципального района не связаны необходимостью согласовывать свои действия с интересами и местными особенностями поселения. Механизма же учета мнения населения [8] и органов местного самоуправления сельских поселений при предоставлении земельных участков, государственная собственность которых не разграничена, в настоящее время в законодательстве не выработано.
Литература
1. Справочно-правовая система Консультант-плюс. Профессиональный выпуск.
2. Роньжина (Каримова) О.В. Квазиюридические лица: правовая природа муниципального образования и органов местного самоуправления (проблема псевдомножественности субъектов правоотношений) // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 9. С. 61 - 63.
3. Справочно-правовая система Консультант-плюс. Региональный выпуск.
4. Прихожан М. К чему приведет распоряжение муниципалитетами земельными участками, на которые нет разграничения собственности между РФ и субъектами РФ? // Бюллетень «Ядаау» от 01.03.2015;
5. Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 68 - 71.
6. Постановление Законодательного собрания Красноярского края от 26.05.2016 года № 10-4582П О поправке к проекту Федерального закона № 961795-6 «О внесении изменений в статьи 39.2 и 39.21 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
7. С 1 января 2017 г. изменяется порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена // СПС КонсультантПлюс. 2016.
8. Роньжина О.В. Уникальные стадии правотворческого процесса (к вопросу о форме публичных слушаний) // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 1.
