CC BY
27Н.Р. Янбухтин
ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ:
ИСТОРИЯ ВОПРОСА
Развитие институтов муниципального права, в т.ч. муниципальной собственности на землю, неразрывно связано с возникновением и развитием местного самоуправления, истоки которого формировались в демократических формах правления античного мира, в городских и сельских общинах средневековья. В США, Японии и ряде других государств системы муниципального образования были
сформированы в процессе реформ органов власти и управления XIX в.
Существуют различные типы местного самоуправления, что предопределяет и особенности развития муниципального законодательства в разных странах. Родиной классических муниципальных форм является Великобритания. Здесь сложился англосаксонский тип местного самоуправления, характеризующийся тем, что на местах нет полномочных представителей правительства, и муниципалитеты как автономные образования осуществляют власть, возложенную на них правительством. Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются по принципу: действуй в пределах своих полномочий. Схожая система местных органов власти действует в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других англоязычных странах.
Во Франции с конца XVIII в. до 1982 г. система местного самоуправления была строго подчинена центральной государственной власти. Ключевую роль в системе самоуправления играл префект, который был представителем правительства и определял все направления местной деятельности. Основой местного самоуправления в современной Франции являются небольшие коммуны, которые избирают свой совет, а совет из своего состава выбирает мэра.
Правовой основой формирования местного самоуправления в Германии с начала XIX в. был введенный в 1808 г. Устав городов. Он наряду с представительным городским органом предусматривал создание коллективного исполнительного органа-магистрата. Магистрат возглавлял бургомистр, который одновременно являлся и председателем представительного
органа. В дальнейшем магистраты были включены в систему государственного управления. В настоящее время в Германии местные органы создают в районах и городах в ранге районов и общин, которым государство делегирует часть своих функций. Статус общин характеризуется следующими положениями:
- общины на своей территории под свою ответственность выполняют все административные функции, кроме переданных по закону другим;
- деятельность общины определяет устав, который не должен противоречить закону.
Важнейшим источником муниципального права в современной Европе является Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая 15.10.1985 г. Советом Европы и ратифицированная РФ в 1998 г. Хартия включает преамбулу и три части основного текста. В преамбуле записано, что местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя и призвано обеспечить право граждан в управлении государства1. Первая часть Хартии определяет конституционные и законодательные основы местного самоуправления, вторая -особые положения, устанавливающие обязательства для подписавших Хартию государств. В третьей части определен порядок подписания, ратификации и вступления Хартии в силу.
Местное самоуправление в России имеет глубокие корни, уходящие в ХЬХП столетия, а формирование государственной и
муниципальной службы относится к XV-XVII столетиям и связано с развитием вотчинного и поместного землевладения крепостного права и экономических связей между разными территориями. В 1555 г. указом Ивана Грозного в стране были введены земские учреждения. Действовали они в границах волостей и управлялись земскими старостами, дьяками и судьями. Основы самоуправления в России были заложены в период правления Екатерины II в таких нормативных актах, как «Учреждение о
1 Местная власть // Сборник документов и материалов. - Уфа: РИЗО БАГСУ, 1999. - С.267.
губерниях» (1775 г.), Грамота на права и выгоды городов Российской империи (1785 г.), именуемая в литературе как Жалованная Грамота, утратившая юридическую силу только в 1870 г. в связи с изданием нового Городового Положения. Ряд положений Жалованной Грамоты был посвящен поземельному устройству городов на принципах территориального планирования использования городских земель. Согласно Жалованной Грамоте, «Городу подтверждаются правильно принадлежащие по межевой инструкции или инакозаконные земли, сады, поля, пастьбы, луга...; все оные вообще и каждые порознь ненарушимо иметь и оным пользоваться мирно и вечно на основании законов как внутри города, так и вне оного»1. Правовой статус переданных городу земель не был определен. Однако фактически они были переданы в ведение городских органов управления, которые осуществляли
соответствующие полномочия в сфере земельно-правовых отношений не на праве собственности городов на земли, а на основе права принадлежащей им публичной власти.
Жалованная Грамота также
предусматривала реформирование системы органов городского управления. Было предусмотрено создание государственных и общественных органов управления. В качестве первичного звена государственного управления в городах были сохранены созданные еще в начале XVIII в. ратуши и магистраты, а в качестве органов общественного
самоуправления было предусмотрено создание общей городской думы и его рабочего органа -шестиглавой думы. В компетенцию городской думы входило и управление городскими землями. Таким образом, Жалованная Грамота впервые в законодательном порядке предусмотрела создание в России городского общественного самоуправления на принципах внесословности и самостоятельности2. Положения Жалованной Грамоты оказали влияние на развитие общественного управления в городах вплоть до 1917 г. Земельное законодательство в этот период еще не было
1 Цит. по: Дитятин Н.И. Устройство и управление городов России. Т.1. - СПб.; Ярославль, 1875-1877. -С.505.
2 Пашков Б.Т. Русь, Россия, Российская империя /Хроника правлений и событий 1862-1917 гг. : Центр Ком., 1997. - С.631.
кодифицировано. Регулирование земельных отношений в период 1861 г. основывалось на довольно обширной законодательной базе, основу которых заложили реформы Александра II. В 1861 г. отменено крепостное право, в 1864 г. проведена земская и в 1870 г. городская реформа, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развивать местное самоуправление. Согласно «Положению в губернских и уездных земских учреждениях» создавались земские собрания и земские управы1. Земские управы являлись исполнительными органами земских собраний. Земское собрание состояло из земских гласных, избираемых на 3 года уездными землевладельцами, городскими обществами и сельскими обществами. Избранным гласным преимуществ и содержаний не полагалось.
Основы организации городского
самоуправления были определены Городовым положением 1870 г. на тех же принципах, что и земского самоуправления. Были созданы городская дума и городская управа.
Земские и городские органы самоуправления были самостоятельны, но свою деятельность осуществляли под контролем губернатора и министра внутренних дел. Следовательно, с 1864 по 1870 год под влиянием европейской общественно-хозяйственной теории
самоуправления была построена система местного самоуправления России, которая включала: а) государственное управление; 2) земское и городское самоуправление. Однако обособленность земских учреждений от правительственных, разногласия между администрацией и земскими учреждениями, а нередко и явный между ними антагонизм, послужили основанием к пересмотру Положений 1864 и 1870 гг. Положение о земских учреждениях было пересмотрено в 1890 г., а Городовое Положение - в 1892 г. Городовое Положение 1870 г. было разработано с учетом аналогичных актов других стран Европы, а реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти далеко назад. Были предложения признать земское дело государственным, что соответствовало получившей тогда в России распространение государственной теории самоуправления.
Городовые Положения 1870 и 1892 гг. признавали Постоянно действующими органами городского общественного управления городскую думу и городскую управу. Городская
дума как выборный всесословный орган представляла все городское общество, и действовала от его имени. Полномочия городской думы в сфере регулирования земельных отношений на территории города были определены достаточно широкими, включая предоставление земельных участков из земель, находящихся в собственности города; приобретение городом земель, находящихся в собственности иных субъектов, а также отчуждения земель; изменения плана города, с последующим его утверждением в установленном законодательством порядке.
Учреждаемая думой городская управа являлась исполнительным органом городского общественного управления и на нее возлагали в пределах установленных полномочий ведение текущих дел по городскому хозяйству, исполнение постановлений и распоряжений думы, а также осуществление функций, возложенных законодательством (в т.ч. учет земельных участков). Все вопросы, не отнесенные к ведению городских общественных органов, в области земельных отношений сводились в основном к осуществлению надзора за деятельностью органов общественного управления, а в ряде случаев - к участию в принятии ими решений (в форме утверждения, представления на утверждение в вышестоящие инстанции и т.д.). В этот же период получило дальнейшее развитие правовое регулирование функций в области управления землями городов. Одной из основных форм публично-правового
регулирования земельных отношений в интересах всего городского общества являлось территориальное планирование использования земель, т.к. сохранялось требование законодательства об использовании земель в строгом соответствии с утвержденными планами. Эта функция управления основывалась не на праве собственности города или государства на соответствующие земли, а на праве территориального верховенства соответствующей публичной власти -государственной или общественной, и в силу этого распространялась на все земли в пределах города, независимо от формы собственности на них. Аналогичной правовой природой характеризовалось большинство иных функций управления, в т.ч. отграничение городских земель от иных земель, внутригородское
межевание на основании правил межевания, включенных в Свод законов межевых1; учет городских земель, проводившийся во исполнение ст. 95 Городового положения 1890 г.
Иной правовой природой, основанной на праве собственности государства и городского общества, обладала функция по предоставлению земельных участков в городах, которая получила значительно более подробную регламентацию в рассматриваемый период. От лица города (городского общества) земельными участками, принадлежащими последнему на праве собственности, самостоятельно распоряжаться были уполномочены органы городского общественного управления, за исключением специально оговоренных в законе случаев. Данные органы выступали в качестве уполномоченных представителей собственника земли, а не как субъекты права территориального верховенства. В отношении государственных земель, расположенных на территории городов, полномочиями
собственника были наделены управления государственных имуществ, входившие в состав Министерства Земледелия и Государственных Имуществ. Следовательно, в этот период законодательство о регулировании земельных отношений в городах стало более полным и систематизированным, хотя нуждалось в кодификации. По мере реального возникновения в городах органов общественного управления формировалась система двухуровневого нормативного регулирования земельных отношений -государственного и общественного (местного) и, соответственно, двухуровневая система управления данными землями. Были заложены законодательные основы для осуществления городским обществом, наделенным некоторыми элементами самоуправления, немаловажных функций управления в земельно-правовой сфере, в целях обеспечения городских интересов. Заложенные в этих Положениях принципы организации местного
самоуправления просуществовали до 1917 г.
Энергичные попытки повысить роль местного самоуправления были предприняты Временным правительством в 1917 г. Было создано Особое совещание по реформе местного самоуправления, подготовившее пакет документов по реформе местного
1 СЗ, изд. 1893 г. Т. X, ч.2.
самоуправления на широких демократических началах, который составил новую для России и мировой политики отрасль муниципального права. Октябрьская революция 1917 г. на десятилетия приостановила развитие местного самоуправления. Основополагающим
принципом нового правового регулирования земельных отношений на всей территории России после Октябрьской революции 1917г. стала полная национализация земли. В результате национализации земли единый государственный земельный фонд был передан в непосредственное ведение и распоряжение Народных Комиссариатов и подведомственных им местных органов власти. В утвержденной Наркомземом от 11.03.19 г. «Инструкции по применению Положения о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию»1 было конкретизировано, что земли, отведенные городам, поступают в распоряжение городских Советов2. Законодательство рассматриваемого периода лишь в самых общих чертах определило отдельные функции данных местных органов власти в области регулирования земельных отношений. Некоторое правовое регулирование получили лишь вопросы предоставления (отвода) земель под застройку, прекращения прав на землю (изъятия земли), а также учета и регистрации земель. Порядок осуществления иных функций управления городскими землями и регулирования земельных отношений, а именно территориального планирования,
землеустройства, земельного контроля и других, в рассматриваемый период законодательство практически не регулировало.
С 1 декабря 1922 г. на всей территории РСФСР был введен в действие Земельный Кодекс РСФСР3 - первый в истории России кодификационный акт земельного
законодательства. Основное внимание ЗК уделял землям сельскохозяйственного назначения. Регулированию земельных отношений в городах было посвящено «Положение о земельных распорядках в городах», утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 13.04.254. Недостаточно внимания было уделено регулированию земельных отношений в городах и в «Общих началах
1 СУ, 1919, №4, ст. 43.
2 См.: Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки. - М., 1963. - С. 13.
3 СУ, 1922, №68, ст. 901.
4 СУ, 1925, №27, ст.188.
землепользования и землеустройства5, утвержденных постановлением ЦИК СССР от 15.12.28 г. Согласно «Общих начал землепользования и землеустройства», городские земли находятся в ведении местных государственных органов власти - городских Советов, а по «Положению о земельных распорядках в городах» указанные земли находятся в непосредственном ведении исполнительных комитетов, имевших двойную подчиненность - городским советам и вышестоящим исполкомам органов местного хозяйства. На практике горсоветы осуществляли общее управление городскими землями, в т.ч. издавали нормативные акты в данной сфере; непосредственное управление землями осуществляли отделы коммунального хозяйства исполкомов. Компетенция указанных органов и порядок осуществления ими своей деятельности определялись соответствующими положениями о них, а также инструктивными документами. Была также решена проблема законодательного разграничения компетенции по управлению городскими землями между местными органами государственной власти, с одной стороны, и органами функционального государственного управления (земельными комитетами) - с другой. Одним из первых нормативных актов советской власти в сфере планировки и застройки городов стало постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 04.10.26 «Об обязанности для городских поселений и поселков иметь планы и проекты планировки»6. Составление данных документов было возложено на местные органы коммунального хозяйства. Законодательное требование о том, что строительство и реконструкция городов могли осуществляться лишь на основании утвержденных проектов планировки, было закреплено также на уровне Союза ССР7.
В период с 1920 по 1960 гг. «ведущими и определяющими для городского
землепользования становятся акты,
регулирующие планировку и застройку городов»8. При этом в качестве основного такого акта, определяющего правовой режим земель
5 Балезин В.П. Указ. соч. С. 14.
6 СУ, 1926, №65, ст. 512.
7 См.: Постановление ЦИК и СНК СССР от 27.06.33 «О составлении и утверждении проектов планировки и социалистической реконструкции городов и других населенных мест СССР» (СЗ, 1933, № 41, ст. 248).
8 Балезин В.П. Ука. соч. - С. 30.
города, выделяется его генеральный план, что нашло отражение и в российском законодательстве более поздних периодов. Следовательно, этот период оказался достаточно прогрессивным в смысле развития законодательства о регулировании земельных отношений в городах. Впервые в России была осуществлена кодификация земельного законодательства, получило существенное расширение правовое регулирование вопросов земельных отношений в городах, был закреплен принцип государственного управления землями городов и устранены основания для осуществления самоуправления, осуществлено разграничение компетенции по управлению землями городов между различными государственными органами; определено правовое регулирование основных функций в сфере управления городскими землями; заложены основы развития законодательства о территориальном планировании,
сформировавшегося позднее в самостоятельную отрасль градостроительного законодательства.
В 1968 г. были приняты «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик1 (далее по тексту - Основы 1968 г.), а в 1970 г. был утвержден и введен в действие Земельный кодекс РСФСР2, в которых впервые была осуществлена довольно полная кодификация законодательства о городских землях. ЗК РСФСР 1970 г. установил, что государственное управление в области использования и охраны земель осуществляют органы исполнительной власти (исполкомы местных Советов народных депутатов), а также специально уполномоченные на то государственные органы. Соответственно государственное управление землями в городах, с учетом установленного разграничения компетенции, продолжали осуществлять городские советы (в лице исполкомов), действующие на основании Закона РСФСР от 29.07.71 «О городском, районном в городе Совете народных депутатов»3, и специальные органы - в частности органы архитектуры и строительства, коммунального хозяйства. Согласно Кодексу (ст. 83), основой для организации использования земель в городах должны были служить генеральные планы
1 СЗ СССР, т. 4, с. 45-65.
2 Ведомости ВС РСФСР, 1970, № 28, ст. 581.
3 Ведомости ВС РСФСР, 1971, №31, ст. 654.
городов, проекты планировки и застройки и планы земельно-хозяйственного устройства территории городов. Основы земельного законодательства 1968 года и ЗК РСФСР 1970 года впервые признали необходимость ведения государственного земельного кадастра и государственного земельного контроля использования земель, возложив эти функции на государственные органы местной власти.
Период 1990-х годов ознаменовался проведением кардинальной земельной реформы, в ходе которой были концептуально изменены принципы правового регулирования земельных отношений на территории России, включая вопросы управления земельными ресурсами в городах.
В процессе перестройки социально-экономических отношений в стране идеи местного самоуправления получили
практическое развитие. В январе 1990 г. СМ СССР и СМ РСФСР приняли совместное постановление «О проведении в 1990 г. экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» (в начале в Москве, Московской и Кемеровской областях, а с 10.02.1990 г. - в Татарской АССР). В феврале 1990 г. был принят Закон СССР «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле», который провозгласил денационализацию земли, тем самым открыл возможность введения иных форм собственности на землю. Это стало первым шагом на пути перестройки правоотношений в сфере земельной собственности, землевладения и землепользования, заложившим основу для отмены монополии государственной собственности на землю, перераспределения земли, введения альтернативных форм земельной собственности и форм хозяйствования на земле, включения земли в гражданский оборот. Новая природа земельных отношений требовала соответствующего правового обеспечения.
В апреле 1990 г. был принят закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Реализация закона возлагалась на Советы, но было предусмотрено разграничение местных и государственных интересов, разграничение функций Советов разного уровня. Дальнейшее реформирование законодательной базы местного
самоуправления проходило на уровне бывших союзных республик.
Формирование современной системы местного самоуправления в России предусмотрено Конституцией РФ 1993 г. и федеральными законами «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.1991г., «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. №154-ФЗ и аналогичного закона от 06.10.2003 г. №131-Ф3.
Конституция РФ закрепила принцип федеративного устройства страны, принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5 Конституции РФ) и принцип функционирования органов местного самоуправления. В ст. 12, 130-133 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов
Т.А. Фасгиев
государственной власти и в пределах своих полномочий действуют самостоятельно, в т.ч. управляют муниципальной собственностью. Местное самоуправление предусмотрено в городских, сельских поселениях и на других территориях. Кроме того, в самой системе государственного управления фактически стали четко выделяться два уровня: федеральный уровень и уровень субъектов Федерации. При этом последние были наделены значительными полномочиями как в вопросах законодательного регулирования управления городскими землями, так и в области непосредственного участия в осуществлении такого управления. Таким образом, была создана трехуровневая система управления земельными ресурсами и, соответственно, регулирования земельных отношений: на уровне Российской Федерации, региональном уровне и на уровне муниципальных образований.
ОБРАЗ ИДЕАЛЬНОГО КНЯЗЯ В «СЛОВЕ О ЗАКОНЕ И БЛАГОДАТИ» ИЛАРИОНА
«Слове о законе и благодати» по праву считается одним из наиболее заметных памятников древнерусской литературы. Конечно же, по своему содержанию это нечто большее, нежели привычный для наших современников политический трактат. Как и всякое средневековое произведение, написанное церковным иерархом, оно содержит массу церковно-религиозных сюжетов, посвященных сугубо
конфессиональной теме. Это и соотношение «закона» и «благодати» и противопоставление христианского и иудейского «законов» и т.д. Не случайно Д.С. Лихачев условно разделил «Слово» на три части. С его точки зрения, в первой части говорится о «вселенском христианстве», во второй о «русском христианстве». И лишь третью часть Иларион посвятил прославлению Владимира1 . По словам ученого, «истинная цель «Слова» Илариона не в догматическо-богословском
противопоставлении Ветхого и Нового завета», а в том, что «Иларион прославляет Русь и ее
«просветителя» Владимира, развивает свое учение о равноправности всех народов, свою теорию всемирной истории как постепенного и равного приобщения всех народов к культуре христианства»2. Подобный перечень можно было бы и продолжить, но для целей нашей статьи важно отметить другое. В «Слове», как и в других средневековых произведениях, обнаруживает себя образ идеального князя. В качестве его прототипа здесь выступает Владимир I Святой. Конечно, при этом не обошлось без идеализации столь сложной и противоречивой исторической личности.
Под пером Илариона Владимир предстает в качестве справедливого, мудрого, щедрого и славного правителя. Но для крестителя Руси подобная характеристика казалась
недостаточной. Поэтому автор «Слова» дополнил ее новыми политико-религиозными компонентами. Владимир видится ему таким властителем, которому были присущи христианское смирение и страх перед Богом. Однако самым главным элементом образа идеального правителя оказывается другое его
1 Лихачев Д.С. Повесть временных лет (историко-литературный очерк) // Повесть временных лет. Ч. 1. -
С. 309.
2 Там же. С. 311.
