CC BY
24ПАНИН ЮРИЙ ИВАНОВИЧ,
кандидат юридических наук, доцент доцент кафедры административного и финансового права Академии ФСИН России, г.Рязань, Российская Федерация, e-mail: рапю61@таН.ги
БИРМАМИТОВА СВЕТЛАНА АЛЬБЕРТОВНА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и финансового права, Академия ФСИН России, г. Рязань, Российская Федерация, e-mail: birmamitova_sa@mail.ru
ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ В ПРОЦЕССЕ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН
Аннотация. В статье затрагиваются вопросы содержания административно-правового статуса должностных лиц органов исполнительной власти в процессе рассмотрения обращений граждан. Акцентируется внимание на отсутствии отдельной нормы в федеральном законодательстве, закрепляющей права должностного лица и анализируются возникающие в связи с этим негативные последствия. Формулируются предложения в целях совершенствования законодательства, регламентирующего порядок рассмотрения граждан в госорганах.
Ключевые слова: должностное лицо, Конституционный суд, административное право, обращения граждан, личный прием, честь и достоинство, права и обязанности, цифровое правительство, портал Госуслуг, изменение законодательства.
PANIN YURI IVANOVICH,
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Administrative and Financial Law Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia,
Ryazan, Russian Federation
BIRMAMITOVA SVETLANA ALBERTOVNA,
PhD in Law, Senior Lecturer of the Department of Administrative and Financial Law, Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia,
Ryazan, Russian Federation
PROBLEMS OF ENSURING THE RIGHTS OF OFFICIALS IN THE PROCESS OF CONSIDERING CITIZENS' APPEALS
Annotation. The article touches upon the issues of the content of the administrative and legal status of officials of executive authorities in the process of considering citizens' appeals. Attention is focused on the absence of a separate norm in federal legislation that enshrines the rights of an official and analyzes the negative consequences arising in this regard. Proposals are formulated in order to improve the legislation regulating the procedure for considering citizens in government agencies.
Key words: official, Constitutional Court, administrative law, citizens' appeals, personal reception, honor and dignity, rights and obligations, digital government, public Services portal, legislative changes.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-3-162-165 NIION: 2018-0076-3/23-177 MOSURED: 77/27-023-2023-3-177
В целях создания гарантий защиты прав личности в ее взаимоотношениях с государством в лице органов публичной власти, Конституция Российской Федерации закрепляет право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33). Значимость указанного права определяется и тем, что оно дает гражданину реальную возможность влиять на принимаемые публично-властные решения, стимулирует субъектов, обладающих властными полномочиями, к более эффективному и качественному выполнению возложенных на них задач. По своей сути обеспечивает участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства и в местном самоуправлении. Это, в свою очередь, возлагает на законодателя обязанность установить эффективный механизм его реализации и защиты [3].
Следует отметить, что и в «советский» период проблема жалоб и заявлений граждан занимала существенное место в деятельности органов государственного управления и партийных комитетов. Первым актом, относящимся к институту обращений, было Постановление VI Всероссийского съезда Советов от 08.11.1918 «О точном соблюдении законов». В 1968 году был принят Указа Президиума Верховного Совета СССР № 2534^П «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Именно этот факт позволил говорить о системном регулировании данной сферы. Указ по своему содержанию оказался столь удачным, что позволило ему, с некоторыми изменениями, оставаться в действии вплоть до 2006 г. Именно в этом году, с учетом многолетней правоприменительной практики, и был принят базовый закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» № 59-ФЗ (Далее Закон № 59-ФЗ).
Рассмотрение обращения это правоотношение, возникающее между гражданином (коллективом граждан) и государством, в лице должностного лица. Пункт 5 статьи 4 Закона №59-ФЗ определяет должностное лицо как «лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления». Логично, предположить, что обе стороны обладают определенным правовым статусом, то есть наличием установленных законом прав и обязанностей. Статья 5 Закона 59-ФЗ раскрывает права гражданина, а статья 10, по своей сути, перечисляет обязанности государственного органа, органа местного самоуправле-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
ния и должностного лица. Таким образом, в указанном законе, отсутствуют отдельные нормы, определяющие права должностного лица и обязанности гражданина, направившего обращение. Подобная регламентация создает множество ситуаций, возникающих на практике, когда граждане морально, психологически воздействуют на должностное лицо (допускают оскорбления, угрозы, необоснованные жалобы в вышестоящие органы, прокуратуру, многократные ежедневные звонки должностному лицу). Причем подобное поведение может проявляться в самом обращении (устном, письменном, электронном), в ходе его рассмотрения, и даже после направления ответа заявителю. Например, гражданин К. направил обращение в правоохранительный орган о предоставлении пояснений по факту составленного в отношении него материала по административному правонарушению. До истечения 30 дневного срока ему был направлен ответ в электронной форме. Далее им были подготовлены два обращения, одно из которых направлено в правоохранительный орган РФ, в котором он обжаловал полученный ответ и в правоохранительный орган субъекта РФ о том, что ответ им не получен. Интересна позиция законодателя, что для направления письменных и электронных обращений не требуется установление личности гражданина. Фактически он может в заявлении или жалобе указать любые сведения о себе. Обращение, направленное в письменном или электронном виде не требует подписи или какой-либо идентификации. Зачастую, должностное лицо, не представляет, с кем имеет дело. Думается, что в свете развития цифрового правительства, создания портала государственных услуг, следует каждому гражданину, направляющему обращение в орган государственной власти или муниципальное образование, направлять его с аккаунта портала Госсуслуг или приобщать к заявлению копию документа, если оно подается в письменном виде.
Таким образом, полагаем, что закрепленный Законом №59-ФЗ принцип свободной и добровольной реализации гражданами Российской Федерации права на обращение, одновременно не должен допускать нарушения прав других лиц.
В правовом пространстве существует Федеральный закон, направленный на защиту должностных лиц (от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»). Однако защита предоставляется лишь в определенных случаях, когда существует физическая угроза или возникают препятствия в осуществлении судебной деятельности, выявления, пресечения и раскрытия преступлений и иных правонарушений.
Статья 16 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» провозглашает запрет на вмешательство в законные действия должностных лиц и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, за исключением лиц, прямо уполномоченных на то федеральным законом.
Следует отметить, что осуществление правосудия, оперативно-разыскной деятельности, борьба с преступлениями не является единственными видами взаимодействий должностных органов исполнительной власти с гражданским обществом, когда требуется их защита.
Органы исполнительной власти, разрабатывая нормативные акты в сфере рассмотрения обращений граждан, в отличие от Закона №59-ФЗ уделили внимание правам должностных лиц [5]. Как правило, эти главы носят название «Обязанности и права должностных лиц при рассмотрении обращения» (Например, Приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации», Приказ Росгвар-дии от 9 июня 2017 № 170 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций в войсках национальной гвардии Российской Федерации»). Представляется странной конструкция раздела, которая выводит на первый план обязанности должностных лиц, несмотря на то, что они должны вытекать из прав.
Анализируя Закон № 59-ФЗ, можно все же констатировать наличие отдельных положений, закрепляющих права должностных лиц. Но и они приобретают спорный характер. В силу ч.3 ст.11 Закона № 59-ФЗ должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, наделен правом, а не обязанностью, оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение о недопустимости злоупотребления правом.
Данная статья являлась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который указал, что она исходит из принципа свободной и добровольной реализации гражданами права на обращение, предполагающего недопустимость нарушения при этом прав и свобод других лиц. Указанное законоположение направлено на защиту чести и достоинства личности, охрану общественных отношений в сфере рассмотрения обращений граждан, поскольку заявитель, используя нецензурные либо оскорбительные выражения, преследует цель не защитить свои права и
законные интересы, а унизить честь и достоинство лица, рассматривающего обращение, либо иных лиц [1].
Мы разделяем позицию авторов, которые считают, что требуется изменение правового регулирования ч.3 ст.11 Закона № 59-ФЗ, в части установления обязанности должностного лица оставить без ответа недопустимое обращение [2]. Кроме того, должностному лицу следует инициировать возбуждение дела об административном правонарушении по ст. 5.61 КоАП РФ или 318 УК РФ, в зависимости от обстоятельств.
Согласно п.41.1.9 Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах РФ (первой, апелляционной и кассационной инстанций), утвержденной постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 декабря 2013 г. №100, ответ по существу приведенных в обращении доводов не дается в тех случаях, когда оно содержит нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, о чем сообщается гражданину.
Кроме того, следует отметить, что в условиях развития информационно-телекомуникаци-онной сети «Интернет», остаётся неурегулированным на законодательном уровне вопрос о возможности на личном приёме вести видеосъёмку заявителю, что в свою очередь порождает определенного рода коллизии.
На практике имели место случаи, когда в связи с осуществлением видеозаписи лицом, прибывшим на личный прием, должностное лицо его прекращало и данные действия суд признавал правомерными.
Так, согласно апелляционному определению Суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 17.07.2018 по делу № 33а-4758/2018, разрешая спор по иску административного истца о признании незаконным действия должностного лица, выразившегося в отказе в проведении личного приема, суд отказал в удовлетворении заявленных требований.
В частности, суд указал, что порядок личного приема заявителей с использованием последними средств фото- и видеофиксации не определен (статья 13 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), при этом, в силу части 3 статьи 17 Конституции РФ, осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.
Таким образом, с учётом того, что в законе не определён порядок проведения личного приёма с применением средств фото- и видеофиксации, при осуществлении фото- и видеофиксации гражданину может быть отказано в личном приёме.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
И здесь мы предлагаем обратить внимание на положительный опыт законодательного регулирования рассматриваемого вопроса в Республике Беларусь, хотя и там, на первый взгляд, урегулирована только одна сторона проблемы. В ч.6 ст.6 Закона Республики Беларусь от 18 июля 20011 года «Об обращениях граждан и юридических лиц» (Далее -Закон) закреплено, что при проведении личного приема по решению руководителя организации могут применяться технические средства (аудио- и видеозапись, кино- и фотосъемка), о чем заявитель должен быть уведомлен до начала личного приема. Причем Закон не увязывает возможность использования аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки с обязательным получением согласия заявителя на их применение.
Важным с практической точки зрения остается вопрос о том, могут ли при проведении личного приема применяться технические средства по инициативе заявителя. Анализ норм Закона показывает отсутствие законодательного регулирования такой процедуры. По мнению некоторых авторов на практике сложился подход, в соответствии с которым заявители могут применять соответствующие технические средства с согласия лица, проводящего прием [4].
По нашему мнению, рассматриваемая норма носит позитивный характер, поскольку с одной стороны направлена на защиту прав и законных интересов заявителей, а с другой стороны охраняет честь и достоинство должностного лица, стимулируя обе стороны к вежливому, тактичному обращению, независимо от чинов и рангов. Вместе с тем вопрос, с нашей точки зрения, использования заявителем технических средств должен найти свое четкое законодательное урегулирование.
Мы считаем, что в российском законодательстве нужна норма закрепляющая порядок применения аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки при проведении личного приема граждан должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления. В частности, позволяющая применение технических средств заявителем только с разрешения лица рассматривающего обращение.
В заключение следует отметить, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» № 59-ФЗ по ряду своих положений, касающихся регламентации прав и обязанностей участников правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан, требует внесения изменений, которые невозможно восполнить путем принятия ведомственных нормативных актов.
Список литературы:
[1] Определение Конституционного Суда РФ от 13 октября 2009 г. № 1342-О-О «Об отказе в
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бугаенко Александра Александровича на нарушение его конституционных прав частью второй статьи 62 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и частью 3 статьи 11 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // СПС «ГАРАНТ».
[2] Зайков Д.В. Недопустимые обращения граждан: проблемы квалификации и правоприменительной практики.// Актуальные проблемы российского права.2019. №8 (105) август. С. 69-71.
[3] Панин Ю.И., Бирмамитова С.А. Правовое регулирование рассмотрения обращений граждан в правоохранительных органах России // Образование и право. 2023. № 1. С.33-27.
[4] Санович Н.А Постатейный комментарий к Закону Республики Беларусь от 18 июля 2011 года «Об обращениях граждан и юридических лиц»
[5] Хамизова С.А. Правовые основы рассмотрения обращений граждан в Федеральной службе исполнения наказаний// Уголовно-исполнительная система на современном этапе и перспективы ее развития. Сбор. тезисов выступ. и докладов участников Международной научно-практической конференции. В 6-ти томах. Т. 3. 2020. Изд-во: Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний (Рязань). С.231-234.
Spisok literatury:
[1] Opredelenie Konstitucionnogo Suda RF ot 13 oktyabrya 2009 g. № 1342-O-O «Ob otkaze v prin-yatii k rassmotreniyu zhaloby grazhdanina Bugaenko Aleksandra Aleksandrovicha na narushenie ego kon-stitucionnyh prav chast'yu vtoroj stat'i 62 Feder-al'nogo konstitucionnogo zakona "O Konstitucionnom Sude Rossijskoj Federacii" i chast'yu 3 stat'i 11 Fed-eral'nogo zakona "O poryadke rassmotreniya obrash-chenij grazhdan Rossijskoj Federacii" // SPS «GARANT».
[2] Zajkov D.V. Nedopustimye obrashcheniya grazhdan: problemy kvalifikacii i pravoprimenitel'noj praktiki.// Aktual'nye problemy rossijskogo prava.2019. №8 (105) avgust. S. 69-71.
[3] Panin YU.I., Birmamitova S.A. Pravovoe regulirovanie rassmotreniya obrashchenij grazhdan v pravoohranitel'nyh organah Rossii // Obrazovanie i pravo. 2023. № 1. S.33-27.
[4] Sanovich N.A Postatejnyj kommentarij k Zakonu Respubliki Belarus' ot 18 iyulya 2011 goda «Ob obrashcheniyah grazhdan i yuridicheskih lic»
[5] Hamizova S.A. Pravovye osnovy rassmotreniya obrashchenij grazhdan v Federal'noj sluzhbe ispolneniya nakazanij// Ugolovno-ispolnitel'naya sistema na sovremennom etape i perspektivy ee razvi-tiya. Sbor. tezisov vystup. i dokladov uchastnikov Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii. V 6-ti tomah. T. 3. 2020. Izd-vo: Akademiya prava i upravleniya Federal'noj sluzhby ispolneniya nakazanij (Ryazan'). S.231-234.
