CC BY
66
62
Stanislav Pavlovich Stepkin,
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Faculty of Law, Russian State Social University, Russian Federation, 129226, Moscow, Vilgelma Pika St., 4—1
ORCID 0000-0002-0946-6398
E-mail: stepkin.sciences@mail.ru
Scientific specialty: 12.00.02 — Constitutional Law; Constitutional Lawsuit; Municipal Law (5.1.2. Public Law (State Law) Sciences)
Степкин Станислав Павлович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент Юридического факультета, Российский государственный социальный университет, Российская Федерация, 129226, г. Москва, ул. Вильгельма Пика, д. 4, стр. 1
ORCID 0000-0002-0946-6398
E-mail: stepkin.sciences@mail.ru
Научная специальность: 12.00.02 — Конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право (5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки)
УДК 342.736
DOI 10.24412/2072-9391-2022-363-62-71
Дата поступления: 19 августа 2022 г.
Дата принятия статьи в печать: 15 сентября 2022 г.
Проблемы привлечения к ответственности за нарушения, допускаемые при подаче и рассмотрении обращений граждан
Problems of Bringing to Responsibility for Violations Committed During the Submission and Consideration of Citizens' Appeals
Аннотация
Актуальность: отсутствие правовой определенности по ряду вопросов привлечения к ответственности за нарушения, допускаемые при подаче и рассмотрении обращений граждан не только государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями, на которые возложено осуществление публично значимых функций, должностными лицами, но и самими гражданами перед данными субъектами и третьими лицами, а также неоднозначная судебная практика подтверждают актуальность настоящего исследования.
Постановка проблемы: необходимость установления состава правонарушения, расширения субъектов применения ст. 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, развития института привлечения должностных и уполномоченных лиц
Abstract
The relevance: the lack of legal certainty on a number of issues of bringing to responsibility for violations committed during the submission and consideration of citizens' appeals, not only by state bodies, local self-government bodies, state and municipal institutions and other organizations entrusted with the exercise of publicly significant functions, officials, but also by citizens themselves to these subjects and third parties, as well as ambiguous judicial practice confirm the relevance of this study.
Problem statement: the need to establish the composition of the offense, the expansion of the subjects of application of Article 5.59 of the Administrative Code of the Russian Federation, the development of the institution of bringing officials and authorized persons to disciplinary responsibility with the use of publicity measures, the regulation of the procedure for collecting expenses from citizens incurred in connection with the consi-
к дисциплинарном ответственности с применением мер гласности, регламентации порядка взыскания с граждан расходов, понесенных в связи с рассмотрением обращений, в которых ими сообщаются заведомо ложные сведения, давно рассматривается различными исследователями, однако реальной реализации до настоящего времени не получила.
Цели и методы исследования: провести комплексное исследование видов ответственности и анализ опубликованных исследований, практики применения ответственности за нарушения, допускаемые при подаче и рассмотрении обращений граждан, выработать конкретные предложения. Публикация подготовлена на основе общенаучного диалектического метода. Специальными методами, использованными при подготовке публикации, являются: системно-структурный, формально-юридический, логический и сравнительно-правовой.
Выводы: предлагаемое правовое регулирование повысит эффективность защиты прав граждан на обращение, позволит совершенствовать ответственность за нарушения, допускаемые при подаче и рассмотрении обращений граждан, приведет к единообразию применения судами норм действующего законодательства, улучшит качество подготовки прокурорами административных дел и приведет к эффективной защите прав граждан на обращение.
deration of appeals in which they report knowingly false information has long been considered by various researchers, however, the real implementation before I have not received the present time.
The purpose of the study and research methods: to conduct a comprehensive study of the types of responsibility and analysis of published studies, the practice of applying responsibility for violations committed when submitting and considering citizens' appeals, to develop specific proposals. The publication was prepared on the basis of the general scientific dialectical method. The special methods used in the preparation of the publication are: system-structural, formal-legal, logical and comparative-legal.
Conclusions: the proposed legal regulation will increase the effectiveness of protecting citizens' rights to appeal, will improve responsibility for violations committed when filing and considering citizens' appeals, will lead to uniformity in the application of the norms of current legislation by courts, will improve the quality of preparation of administrative cases by prosecutors and will lead to effective protection of citizens' rights to appeal.
Ключевые слова: обращения граждан; порядок рассмотрения обращений; статья 5.59 КоАП РФ; административная ответственность; дисциплинарная ответственность; уголовная ответственность; нарушение конституционных прав; нарушение порядка рассмотрения обращений.
Keywords: appeals of citizens; the procedure for considering appeals; article 5.59 of the Administrative Code of the Russian Federation; administrative responsibility; disciplinary responsibility; criminal responsibility; violation of constitutional rights; violation of the procedure for consideration of appeals.
Основные требования к порядку рассмотрения обращений граждан закреплены в специальном Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1 (далее — Федеральный закон № 59-ФЗ). В ч. 1 ст. 16 данного закона закреплено право гражданина по решению суда на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, а в ч. 2 той же статьи ответственность в виде понесенных
в связи с рассмотрением обращения расходов предусмотрена и для граждан, сообщивших в своем обращении заведомо ложные сведения. При этом также граждане несут ответственность за сообщение в обращениях сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию других лиц2, а должностные лица, учитывая установленные ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 59-ФЗ требования по недопущению разглашения сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, вне предусмотренных данным законом предписаний (по умыслу другим лицам,
1 О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Рос. газ. 2006. 5 мая.
2 Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 25 февраля 2016 г. по делу № 33-295/2016 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
64
СМИ и т. д.), могут быть привлечены к ответственности за нарушение данной нормы, в том числе в соответствии с ч. 5 ст. 13.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), ст. 137 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) и др.
Прежде чем говорить об ответственности того или иного должностного лица, следует установить является ли лицо субъектом Федерального закона № 59-ФЗ, что не всегда просто сделать с учетом того, что критерии отнесения деятельности органа к публично значимой законодательно и в судебной практике однозначно не определены. К субъектам закона отнесены прямо указанные в нем государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица. Из анализа отдельных решений Конституционного Суда Российской Федерации следует вывод об отнесении к субъектам Федерального закона № 59-ФЗ нотариусов3, адвокатов4, третейских судов5, коммерческих банков6, политических партий7, саморегулируемых организаций8 и аудиторских организаций9, однако этот перечень не является исчерпывающим, судебная практика может уточнять его практически до бесконечности.
Помимо права граждан на возмещение убытков и компенсацию морального вреда законо-
3 По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате: Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 19 мая 1998 г. № 15-П // Рос. газ. 1998. 28 мая.
4 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 35 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 8 февраля 2011 г. № 192-О-О // Вестник ФПА РФ. 2011. № 2.
5 По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации», статьи 28 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», пункта 1 статьи 33 и статьи 51 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 26 мая 2011 г. № 10-П // СЗ РФ. 2011. № 23. Ст. 3356.
6 Определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 19 мая 2009 г. № 596-О-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2009. № 6.
7 По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов»: Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 16 июля 2007 г. № 11-П // Рос. газ. 2007. 21 июля.
8 По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева: Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 19 декабря 2005 г. № 12-П // Рос. газ. 2005. 28 дек.
9 По делу о проверке конституционности положения пункта 2
статьи 7 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» в связи с жалобой гражданки И. В. Выставкиной: Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 1 апреля 2003 г. № 4-П // Рос. газ. 2003. 9 апр.
дателем предусмотрена административная ответственность должностных лиц за нарушение установленного Федеральным законом № 59-ФЗ порядка рассмотрения обращений граждан (проблемы привлечения к ней мы рассмотрим подробно), однако, кроме административной, должностное лицо может быть также привлечено к дисциплинарной и даже уголовной ответственности. При этом, в отличие от гражданской ответственности, административная, дисциплинарная и уголовная являются персонализированными видами ответственности именно должностного лица.
К мерам гражданской ответственности государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица следует отнести возмещение гражданину убытков, причиненных данными органами и лицами, в том числе связанных с нарушением порядка рассмотрения обращений граждан, что прямо предусмотрено ст. 53 Конституции Российской Федерации, ст. 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). Однако справедливым будет отметить, что доказать причинно-следственную связь между убытком и действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления органа и должностных лиц в связи с нарушением порядка рассмотрения обращения граждан представляется крайне затруднительным.
Весьма неоднозначно складывается судебная практика по взысканию компенсации морального вреда. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 59-ФЗ не закрепляет порядок реализации права на компенсацию морального вреда, а лишь предусматривает его, в связи с чем данное право может быть реализовано на общих основаниях (ст. 151 и гл. 59 ГК РФ)10. На нередкие случаи отказа судами в компенсации гражданам морального вреда, а также на сложность доказать в судах причинно-следственную связь указывает И. А. Трофимова [9, с. 81—85]. Вместе с тем, как справедливо и неоднократно отмечал Европейский суд по правам человека, учитывая отсутствие возможности доказать моральный вред, причиненный эмоциональным расстройством, суд, руководствуясь принципом разумного предположения о причинении такого вреда незаконными действиями ответчика, не должен воспринимать отсутствие подтверждающих та-
10 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Морозова Валерия Николаевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 16 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс]: Определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 29 сентября 2016 г. № 1750-О. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
кое расстройство документов как препятствие к присуждению компенсации11. Сегодня часть российских судов, устанавливая факт нарушения порядка рассмотрения обращений граждан, считает это достаточным основанием присуждения морального вреда, так как у гражданина возникают нравственные страдания различной степени и нарушается его психическое благо-получие12, а часть уделяет особое внимание доказанности причинно-следственной связи между действиями при рассмотрении обращения и физическими и нравственными страданиями, возникающими в этой связи у гражданина13.
С одной стороны, суды признают, что незаконное бездействие при рассмотрении обращения (в том числе непредоставление ответа14, нарушение срока предоставления ответа15) дает право гражданину требовать компенсацию морального вреда, отмечая, что компенсация морального вреда возможна в случаях причинения неимущественного вреда или посягательства на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага16, а с другой стороны, суды считают нарушение срока предоставления ответа на обращение заявителя само по себе не свидетельствующим о посягательстве на нематериальные блага гражданина и отказывают в компенсации морального вреда17. Так, например, установив незаконность бездействия должностных лиц Федеральной службы судебных приставов, суд счел это уже само по себе достаточным
11 По делу «Смирновы ^штоуа) против Российской Федерации» (жалобы № 46133/99 и 48183/99): Постановление Европейского суда по правам человека от 24 июля 2003 г. // ЕСПЧ. Первые решения по жалобам из России: сборник документов. Москва, 2004.
12 Апелляционные определения Верховного суда Республики Коми от 3 октября 2019 г. по делу № 33-6006/2019, Санкт-Петербургского городского суда от 27 мая 2019 г. № 33-12722/2019 по делу № 2-843/2019, Алтайского краевого суда от 26 июня 2019 г. по делу № 33-5640/2019, Воронежского областного суда от 21 августа 2018 г. по делу № 33-5807/2018, Московского городского суда от 6 июля 2016 г. № 33-26162/2016 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13 Апелляционные определения Московского городского суда от 14 мая 2018 г. по делу № 33а-3662/2018, Санкт-Петербургского городского суда от 26 сентября 2019 г. № 33-22366/2019 по делу № 2-2265/2019, Магаданского областного суда от 17 августа 2016 г. № 33-713/2016, Ярославского областного суда от 19 января 2015 г. по делу № 33 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14 Постановление ФАС Дальневосточного округа от 1 ноября 2011 г. № Ф03-5033/2011 по делу № А51-399/2010 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
15 Апелляционные определения Воронежского областного суда от 2 марта 2017 г. по делу № 33-1755/2017, от 24 января 2017 г. по делу № 33-629/2017 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
16 Определения Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2015 г. по делу № 309-ЭС15-8331, от 21 марта 2016 г. по делу № 309-ЭС16-813, от 17 августа 2018 г. по делу № 301-КГ18-11861 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
17 Апелляционное определение Санкт-Петербургского
городского суда от 28 июня 2018 г. № 33-12004/2018 по делу
№ 2-1513/2018 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой
системы «КонсультантПлюс».
для восстановления нарушенного права и отказал в компенсации морального вреда18, что представляется не отвечающим нормам действующего законодательства.
Дисциплинарные взыскания за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на работника служебных обязанностей предусмотрены ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации, ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»19, ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»20, ст. 41.7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»21, ст. 50 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»22, ст. 28.2 Федерального закона «О статусе военнослужащих»23 и другими специальными актами.
Однако А. А. Гришковец в своем труде, в том числе основываясь на личном опыте, отмечает отсутствие воли привлечения к дисциплинарной ответственности функционально подчиненных служащих со стороны вышестоящего руководства [4, с. 38—48], с чем сложно не согласиться, так как, признавая просчет своего подчиненного, руководители впоследствии сами могут быть привлечены к ответственности, например, за необеспечение должного контроля. В. В. Калашников также указывает на отрицательный личный опыт попытки привлечь к дисциплинарной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ военнослужащих [6, с. 19-22].
Вместе с тем, в большинстве случаев при наличии факта нарушения должностным лицом порядка рассмотрения обращений граждан оно все-таки подвергается той или иной мере дисциплинарной ответственности, пусть и не придавая это гласности.
Говоря об уголовной ответственности, необходимо учитывать, что само по себе наруше-
18 Апелляционное определение Воронежского областного суда от 13 ноября 2018 г. по делу № 33-7653/2018 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
19 О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2021 г.) // Парламентская газета. 2004. 31 июл.
20 О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (в ред. от 26 мая 2021 г.) // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
21 О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 11 июня 2022 г.) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
22 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (в ред. от 30 апреля 2021 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo.gov.ru (дата обращения: 14.08.2022).
23 О статусе военнослужащих: Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ (в ред. от 14 июля 2022 г.) // Рос. газ. 1998. 2 июн.
66
ние предусмотренного порядка рассмотрения обращений граждан не предусматривает уголовной ответственности, однако такое нарушение может быть сопряжено с нарушением ряда статей Уголовного кодекса Российской Федерации. Так, согласно разъяснениям Верховного Суда Российской Федерации умышленное нарушение установленных законом сроков рассмотрения обращений граждан, сопряженное с заведомым созданием условий, при которых лицо вынуждено передать указанные предметы с целью предотвращения вредных последствий для своих правоохраняемых интересов, может свидетельствовать о вымогательстве взятки (ст. 290 УК РФ) и коммерческом подкупе (ст. 204 УК РФ)24.
П. А. Скобликов в комплексном исследовании ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан справедливо указывает, что «в ряде случаев должна наступать уголовная ответственность», например, за получение взятки, за служебный подлог, за халатность [7, с. 18-23].
Более 5 лет с момента вступления в силу Федерального закона № 59-ФЗ существовал правовой пробел в вопросе привлечения к административной ответственности за нарушение установленного данным законом порядка рассмотрения обращений граждан. Ситуация была исправлена в июле 2011 г. посредством введения в КоАП РФ ст. 5.59, предусматривающей ответственность должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан25.
В актуальной редакции ст. 5.59 КоАП РФ административная ответственность предусматривается для должностных лиц за нарушение любого из положений порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных ст. 5.39, 5.63 КоАП РФ, в том числе за нарушение процедуры рассмотрения, сроков регистрации обра-щения26, перенаправления обращения по ком-
24 О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях: Постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 9 июля 2013 г. № 24 (в ред. от 24 декабря 2019 г.) // Рос. газ. 2013. 17 июл.
25 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 199-ФЗ // Рос. газ. 2011. 14 июл.
26 Постановление Самарского областного суда от 11 ноября 2016 г. по делу № 4А-1230/2016 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
петенции27, уведомления гражданина о пере-направлении28, возврата или ответа на обра-щение29, необъективность и невсесторонность рассмотрения30, нарушение срока предоставления документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения, и т. д.
Учитывая возможность региональных законодателей устанавливать дополнительные гарантии гражданам в целях реализации их конституционного права на обращение, ответственность за нарушение регионального законодательства, регулирующего порядок рассмотрения обращений граждан, может устанавливаться также законами субъектов Российской Федерации.
По мнению судов, нарушение срока направления гражданину уведомления о переадресации само по себе не является безусловным основанием для признания действий должностного лица незаконными, если это не повлекло нарушения прав гражданина, и не может служить достаточным основанием для признания незаконными действий (бездействия) соответствующего органа31. Ввиду отсутствия регламентации срока физического направления ответа гражданину Верховный Суд Российской Федерации, оценив подготовку, подписание и регистрацию ответа гражданину на предмет соответствия нормам Федерального закона № 59-ФЗ, пришел к выводу, что физическая отправка ответа через 17 дней после его регистрации не свидетельствует о наличии в деянии должностного лица признаков состава вмененного административного правонаруше-ния32, что автору представляется неадекватной оценкой и реакцией на нарушение установленного законом срока предоставления ответа.
В. Н. Южаков и С. М. Зырянов совершенно справедливо отмечают необходимость «развивать практику реализации административной ответственности за совершение долж-
27 Постановление Санкт-Петербургского городского суда от 12 сентября 2018 г. № 4а-1187/2018 по делу № 5-136/2018-203; Постановление суда Ханты-Мансийского автономного округа -Югры от 11 августа 2014 г. по делу № 4А-361/2014 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультан-Плюс».
28 Постановление Верховного Суда Рос. Федерации от 28 мая 2014 г. № 25-АД14-1 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
29 Постановление Самарского областного суда от 6 мая 2014 г. № 4а-283/2014 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
30 Постановление Самарского областного суда от 14 января 2019 г. № 4а-17/2019 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
31 Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Рос. Федерации от 24 сентября 2014 г. № 29-КГПР14-2 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
32 Постановление Верховного Суда Рос. Федерации от 25 июня 2021 г. № 44-АД21-6-К7 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
ностными лицами органов государственного контроля (надзора) правонарушений, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ» [11, с. 27]. При этом И. Д. Яковлев верно обращает внимание на отсутствие разрешения на уровне Верховного Суда спорных вопросов применения норм ст. 5.59 КоАП РФ [12, с. 30—32].
Основополагающим является относи-мость нарушителя к субъектам Федерального закона № 59-ФЗ, а также отсутствие гражданско-правового характера в правоотношениях гражданина и органа (организации)33. Частые случаи отмены Верховным Судом Российской Федерации актов нижестоящих судов о привлечении к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, например руководства управляющих компа-ний34 или служащих, не являющихся должностными лицами35, свидетельствует об отсутствии у ряда судей самого понимания пределов применения Федерального закона № 59-ФЗ и ст. 5.59 КоАП РФ, дает напрасные надежды гражданам и не способствует доверию к правосудию и государству со стороны граждан. Еще одну проблему образуют нарушения сроков рассмотрения административных дел судами, что прямо признает Верховный Суд Российской Федерации, предписывая их руководству обращать на соблюдение сроков особое внимание36. Отмена решений прокуроров о возбуждении дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП РФ, как и возврат дел прокурорам для устранения недостатков, также являются нередкими слу-чаями37.
Понятие «должностное лицо» определено в п. 5 ст. 4 Федерального закона № 59-ФЗ, ст. 2.4 КоАП РФ и ч. 3 ст. 285 УК РФ. Однако до сих пор существует правовая неопределенность в отношении уполномоченных лиц, поименованных в ч. 3 ст. 10 Федерального зако-
на № 59-ФЗ, которые по факту тоже рассматривают обращения, принимают по ним решения и дают ответ.
Автор считает необходимым согласиться с мнением Н. А. Егоровой, предлагающей при определении функций представителя власти должностного лица «считать не формальное отнесение данного субъекта к тому или иному виду службы, а публичный характер осуществляемых им функций, их прямую или опосредованную связь с функциями самого государства» [5, с. 45—49].
Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в силу ст. 24.6 КоАП РФ является одним из основных направлений деятельности прокуроров38. Возбуждение дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП РФ относится к исключительной компетенции прокуроров (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ), они должны вынести либо постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ), либо мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ), однако необходимо иметь в виду установленные ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» границы надзора39. Так, например, действия (бездействие) и решения должностных лиц Администрации Президента Российской Федерации, аппарата Правительства Российской Федерации, аппарата Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и т. д. могут быть оспорены непосредственно в суде40 либо вышестоящими руководителями этих органов в порядке дисциплинарного производства. С учетом позиции судов работники прокуратуры, аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы субъектами административного правонарушения по ст. 5.59 КоАП РФ не являются41. А согласно
33 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литовского Бориса Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс]: Определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 27 июня 2017 г. № 1361-О. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
34 Постановление Верховного Суда Рос. Федерации от 22 октября 2018 г. № 88-АД18-2, Постановление Верховного Суда Рос. Федерации от 15 февраля 2019 г. № 48-АД19-2 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
35 Постановление Верховного Суда Рос. Федерации от 12 ноября 2012 г. № 11-АД12-11 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
36 О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 27 декабря 2007 г. № 52 (в ред. от 9 февраля 2012 г.) // Рос. газ. 2008. 12 янв.
37 Решение Домодедовского городского суда от 11 июня 2019 г.
по делу № 12-484/2019 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-
правовой системы «КонсультантПлюс».
38 Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генпрокуратуры Рос. Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 (ред. от 2 августа 2022 г.) // Законность. 2008. № 3.
39 О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 11 июня 2022 г.) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
40 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Воропаева Льва Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 1, пунктом 1 статьи 21 и пунктом 1 статьи 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [Электронный ресурс]: Определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 25 февраля 2013 г. № 325-О. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
41 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2020 г. по делу № 8а-19931/2020 (88а-19381/2020) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант»; Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 10 ноября 2020 г. по делу № 33а-5108 [Электронный ресурс]. иКЬ://«*ш.то8^огеиё.ги/8еагсЬ (дата обращения: 09.08.2022).
68
нормам ч. 1 ст. 2.5 и ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, войск национальной гвардии Российской Федерации, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, Государственной противопожарной службы и таможенных органов несут не административную, а дисциплинарную ответственность, в связи с чем ст. 5.59 КоАП РФ к ним также неприменима.
Признанное виновным в совершении административного правонарушения должностное лицо в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ может быть освобождено от административной ответственности в случае признания судом правонарушения малозначительным, при этом малозначительность носит оценочный характер. Давая разъяснения судам, пленумы Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации отмечают, что малозначительным не может являться ни при каких обстоятельствах правонарушение, имеющее существенную угрозу охраняемым общественным отношениям42, и в этой связи автору представляется, что в случаях отсутствия существенной угрозы охраняемым общественным отношениям от административной ответственности могли бы освобождаться должностные лица при условии, что они подвергнуты дисциплинарному наказанию (с предоставлением суду соответствующего акта).
При этом следует иметь в виду, что поскольку сенаторы Российской Федерации и депутаты Государственной Думы субъектами Федерального закона № 59-ФЗ не являются, а также с учетом норм ст. 98 Конституции Российской Федерации, ст. 5.59 КоАП РФ к ним неприменима. На федеральном уровне единственная мера возможной ответственности предусмотрена для депутатов Государственной Думы ч. 3.1 ст. 4 Федерального закона «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»43 (далее -Федеральный закон № 3-ФЗ) в виде прекра-
щения полномочий депутата, но не за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, предусмотренного Федеральным законом № 59-ФЗ, а за неподдержание связи со своими избирателями в течение 30 дней. Вместе с тем В. В. Гребенюк справедливо отмечает, что данная норма порождает правовую неопределенность как в части исчисления срока неисполнения (30 дней непрерывно или в сумме), так и в части формулировки «могут быть прекращены» [3, с. 55-60], такая свобода действий в принятии фракцией решения ставит депутата в зависимость от фракции и лишает свободы, считает А. В. Стремоухов [8, с. 206-215].
Депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены к государственным должностям субъектов Российской Фе-дерации44, что отличает их от сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, которые к государственным должностям не отнесены45, и создает правовую неопределенность, особенно в тех субъектах Российской Федерации, где прямо, но не обоснованно, на взгляд автора, указано на рассмотрение депутатами обращений граждан в соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ (Камчатский край46, Новосибирская область47, Тамбовская область48, Ульяновская область49 и др.).
Рассматривая протест прокурора на решение мирового судьи о привлечении муниципального депутата к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, суд удовлетворил протест и, в частности, указал, что муниципальные депутаты не являются субъектами административной ответственности, так как «свои властные полномочия депутат реализует через работу в представительном органе путем совместного участия с другими депутатами в принятии решений, выработке рекомендаций, вынесении депутатского запроса и так далее, следовательно, никакой самостоя-
42 О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 (в ред. от 23 декабря 2021 г.) // Рос. газ. 2005. 19 апр.; О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Рос. Федерации от 2 июня 2004 г. № 10 (в ред. от 21 декабря 2017 г.) // Вестник ВАС РФ. 2004. № 8.
43 О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (в ред. от 14 июля 2022 г.) // Рос. газ. 1999. 8 июл.
44 О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 4 декабря 2009 г. № 1381 (в ред. от 5 октября 2015 г.) // СЗ РФ. 2009. № 49 (ч. 2). Ст. 5921.
45 О государственных должностях Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 11 января 1995 г. № 32 (в ред. от 25 июля 2022 г.) // Рос. газ. 1995. 17 янв.
46 О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатского края: Закон Камчатского края от 8 февраля 2012 г. № 8 (в ред. от 27 мая 2022 г.) // Официальные ведомости. 2012. 14 фев. № 42-49.
47 О статусе депутата Законодательного Собрания Новосибирской области: Закон Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. № 81-ОЗ (в ред. от 14 июля 2022 г.) // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. 5 янв. № 1.
48 О статусе депутата Тамбовской областной Думы: Закон Тамбовской области от 21 января 1995 г. № 13-З (в ред. от 1 июня 2022 г.) // Тамбовская жизнь. 1995. 27 янв. № 17-18 (20711-20712).
49 О статусе депутата Законодательного Собрания Ульяновской области: Закон Ульяновской области от 7 октября 2002 г. № 045-ЗО (в ред. от 30 мая 2022 г.) // Народная газета. 2002. 10 окт. № 144.
тельной властью он не обладает»50, к аналогичному выводу приходят и другие суды51. В другом деле суд увязал факт вхождения депутата в муниципальный Совет как свидетельство статуса должностного лица органа местного самоуправления52.
Говоря об ответственности граждан за указание в своем обращении заведомо ложных сведений, следует отметить, что Федеральным законом № 59-ФЗ она предусмотрена в виде расходов, понесенных в связи с рассмотрением такого обращения. В то же время гражданин может быть привлечен к ответственности, например, за клевету (ст. 5.61.1 КоАП РФ и 1281 УК РФ), оскорбление ( ст. 5.61 КоАП РФ), заведомо ложный донос (ст. 306 УК РФ), за причинение физических или нравственных страданий (ст. 151 ГК РФ), за распространение сведений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию (ст. 152 ГК РФ).
А. В. Юдин отвечает, что в действовавшем до принятия Федерального закона № 59-ФЗ Указе Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»53 прямо указывалось на ответственность за заявление или жалобу, направленные гражданином в клеветнических целях [10, с. 4], а сейчас законодатель указал в Федеральном законе № 59-ФЗ лишь на компенсацию расходов в связи с рассмотрением такого обращения. При этом Е. К. Глушко, ссылаясь на сложившуюся судебную практику, отмечает, что: «ложные сведения, которые гражданин сообщил в результате заблуждения или по ошибке, не могут повлечь такое последствие» [2, с. 164—217].
Р. Ч. Бондарчук и Е. В. Прокопьев, отмечая в своем исследовании сложность доказательства ложности сведений и понесенных расходов, указывают на оправданность появления в Федеральном законе № 59-ФЗ ответственности, «т. к. возникла, хотя и слабая, возможность уменьшить число лиц, которые буквально "завалили" всевозможные инстанции обращениями, не имеющими под собой никакой правовой почвы, но реагировать на которые эти инстанции обязаны по закону» [1, с. 85].
50 Постановление Московского городского суда от 20 июня 2019 г. по делу № 4а-3027/2019 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
51 Решение Курганского областного суда от 29 ноября 2021 г. № 12-247/2021, 72-361/2021; Решение Свердловского областного суда от 23 апреля 2019 г. по делу № 72-477/2019 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
52 Решение Белгородского областного суда от 31 августа 2012 г. по делу № 7(2)-189/2012 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
53 О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб
граждан: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля
1968 г. № 2534-УИ (в ред. от 2 февраля 1988 г., утр. силу) // Свод законов СССР. Т. 1. С. 373.
Автор считает, что данная норма в целом носит лишь декларационный характер и на практике не реализуется, прежде всего, по причине отсутствия правовой регламентации расчета этих самых расходов. Непонятно, из чего они складываются, как и кем оцениваются. Относить ли к ним лишь потовые расходы или включать стоимость бумаги, чернил, трудозатрат рассматривающих обращения и т. д. Сложность создает и оценочный характер заведомо ложных сведений и позиция, сформулированная в пункте 9 Обзора Верховного Суда практики рассмотрения судами дел по спорам о защите чести, достоинства и деловой репутации (не являются основанием для привлечения заявителя к гражданско-правовой ответственности сведения, изложенные в обращении, но не нашедшие своего подтверждения, добросовестное заблуждение гражданина)54.
Гражданам следует учитывать также данное Верховным Судом Российской Федерации разъяснение о том, что массовая рассылка обращений, имеющая цель побудить других граждан к осуществлению экстремистской деятельности, свидетельствует о публичном характере таких призывов (ст. 280 УК РФ)55.
Подводя итог настоящего исследования, хочется отметить, что, несмотря на различия мер возможной ответственности в связи с нарушением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, законодателю следует уделить особенное внимание конкретизации норм ответственности, установлению состава правонарушения и расширению субъектов применения ст. 5.59 КоАП РФ (например, применение нормы к военнослужащим), развитию института привлечения должностных и уполномоченных лиц к дисциплинарной ответственности, отдавая ей приоритетное значение, делая ее гласной и прозрачной для граждан, а также регламентации порядка взыскания с граждан расходов, понесенных в связи с рассмотрением обращений, в которых ими сообщаются заведомо ложные сведения. Пленуму Верховного Суда Российской Федерации следует дать судам понятные и подробные рекомендации по применению мер ответственности как органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, так и самих граждан, поскольку сами суды оказались не в состоянии сформировать корректную практику применения существую-
54 Обзор практики рассмотрения судами дел по спорам о защите чести, достоинства и деловой репутации, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2016. № 10.
55 О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности: Постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 28 июня 2011 г. № 11 (в ред. от 28 октября 2021 г.) // Рос. газ. 2011. 4 июл.
70
щих норм, а также осуществлять постоянный контроль за сроками рассмотрения дел судами. Генеральному прокурору Российской Федерации необходимо на основе анализа случаев возврата и наиболее частой отмены возбужденных прокурорами дел, а также вынесенных судами первой инстанции постановлений в соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» дать прокурорам четкие и понятные указания по порядку привлечения к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, что повысит качество подготовки дел и количество привлекаемых за нарушение прав граждан на обращение должностных лиц. Это можно сделать путем внесения дополнений в указанный акт Генпрокуратуры либо издания отдельного указания. На федеральном уровне необходимо законодательно прописать ответственность местных депутатов за нерассмотрение обращений их избирателей, аналогично установленной для депутатов Государственной Думы. Являясь представителями народа, они должны осознавать всю меру ответственности за отказ от работы
Список литературы:
1. Бондарчук Р. Ч, Прокопьев Е. В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). Москва, 2007.
2. Глушко Е. К Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: постатейный комментарий // Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Москва, 2007. Т. 2.
3. Гребенюк В. В. Мандат депутата Государственной Думы РФ в системе народного представительства современной России: вопросы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 4.
4. Гришковец А. А. Административная ответственность государственных гражданских служащих: состояние и перспективы развития // Административное право и процесс. 2018. № 2.
5. Егорова Н. А. Управленческие функции специального субъекта преступления: (уголовный закон, теория, судебная практика) // Уголовное право. 2007. № 2.
6. Калашников В. В. О некоторых вопросах административной ответственности за нарушение установленного законодательством порядка рассмотрения обращений граждан // Право в Вооруженных Силах. 2014. № 12.
7. Скобликов П. А. Ответственность по ст. 5.59 КоАП РФ как способ предупреждения кор-
с избравшими их гражданами. Безусловно, необходимо увеличить срок возможного вынесения постановления по делу об административном правонарушении, установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, до 1,5 лет, такой срок позволит и не увеличивать до бесконечности для недобросовестных граждан возможность жаловаться и даст возможность добросовестным гражданам привлечь виновных в нарушении порядка рассмотрения обращений должностных лиц к административной ответственности, так как срок в два-три месяца часто является недостаточным (например, при обжаловании отказа в возбуждении дела прокурором, отказе в привлечении к административной ответственности судом56, судебной волоките и ошиб-ках57, возврате материалов прокурору для доработки и т. д.).
56 Постановление Нижегородского областного суда от 25 сентября 2017 г. по делу № 4а-1811/2017 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
57 Решение Верховного Суда Рос. Федерации от 2 марта 2017 г. № 5-ААД17-1 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
References:
1. Bondarchuk R. Ch, Prokop'ev E. V. Kommen-tarii k Federal'nomu zakonu "O poryadke rass-motreniya obrashchenii grazhdan Rossiiskoi Federatsii" (postateinyi). Moskva, 2007.
2. Glushko E. K. Federal'nyi zakon ot 2 maya 2006 g. № 59-FZ "O poryadke rassmotreniya obrashchenii grazhdan Rossiiskoi Federatsii": postateinyi kommentarii // Ezhegodnik Tsen-tra publichno-pravovykh issledovanii. Moskva, 2007. T. 2.
3. Grebenyuk V. V. Mandat deputata Gosu-darstvennoi Dumy RF v sisteme narodno-go predstavitel'stva sovremennoi Rossii: vo-prosy teorii i praktiki // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2017. № 4.
4. Grishkovets A. A. Administrativnaya otvetst-vennost' gosudarstvennykh grazhdanskikh slu-zhashchikh: sostoyanie i perspektivy razvitiya // Administrativnoe pravo i protsess. 2018. № 2.
5. Egorova N. A. Upravlencheskie funktsii spetsial'nogo sub"ekta prestupleniya: (ugolovnyi zakon, teoriya, sudebnaya praktika) // Ugolov-noe pravo. 2007. № 2.
6. Kalashnikov V. V. O nekotorykh voprosakh ad-ministrativnoi otvetstvennosti za narushenie ustanovlennogo zakonodatel'stvom poryadka rassmotreniya obrashchenii grazhdan // Pravo v Vooruzhennykh Silakh. 2014. № 12.
7. Skoblikov P. A. Otvetstvennost' po st. 5.59 KoAP RF kak sposob preduprezhdeniya kor-ruptsii pri rassmotrenii obrashchenii grazhdan:
рупции при рассмотрении обращений граждан: законодательство, правоприменительная практика и возможные пути усовершенствования // Российская юстиция. 2019. № 2.
8. Стремоухов А. В. Политико-правовой дискурс по проблеме депутатского мандата и его видов // Ленинградский юридический журнал. 2018. № 1.
9. Трофимова И. А. Бездействие государственных органов и споры с ними по этим вопросам // Административное право. 2015. № 3.
10. Юдин А. В. Обращение граждан в органы власти // ЭЖ-Юрист. 2006. № 29.
11. Южаков В. Н, Зырянов С. М. Состояние и перспективы совершенствования досудебного обжалования решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) в Российской Федерации // Право и современные государства. 2016. № 2.
12. Яковлев И. Д. Привлечение должностных лиц к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ // Законность. 2018. № 1.
zakonodatel'stvo, pravoprimenitel'naya praktika i vozmozhnye puti usovershenstvovaniya // Rossiiskaya yustitsiya. 2019. № 2.
8. Stremoukhov A. V. Politiko-pravovoi diskurs po probleme deputatskogo mandata i ego vidov // Leningradskii yuridicheskii zhurnal. 2018. № 1.
9. Trofimova I. A. Bezdeistvie gosudarstvennykh organov i spory s nimi po etim voprosam // Ad-ministrativnoe pravo. 2G15. № 3.
1G. Yudin A. V. Obrashchenie grazhdan v organy vlasti // EZh-Yurist. 2GG6. № 29.
11. Yuzhakov V. N, Zyryanov S. M. Sostoyanie i perspektivy sovershenstvovaniya dosudebnogo obzhalovaniya reshenii i deistvii (bezdeistviya) gosudarstvennykh organov i ikh dolzhnostnykh lits pri osushchestvlenii gosudarstvennogo kon-trolya (nadzora) v Rossiiskoi Federatsii // Pravo i sovremennye gosudarstva. 201б. № 2.
12. Yakovlev I. D. Privlechenie dolzhnostnykh lits k administrativnoi otvetstvennosti po st. 5.59 KoAP RF // Zakonnost'. 2G18. № 1.
Для цитирования:
For citation:
Степкин Станислав Павлович. Проблемы привлечения к ответственности за нарушения, допускаемые при подаче и рассмотрении обращений граждан // Труды Академии управления МВД России. 2022. № 3 (63). С. 62-71.
Stepkin Stanislav Pavlovich. Problems of Bringing to Responsibility for Violations Committed During the Submission and Consideration of Citizens' Appeals // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2022. № 3 (63). P. 62-71.
71
