CC BY
282А. А. Гришковец,
доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии наук
БО!:
A.A. Grishkovets,
Doctor of Law, Professor, Leader Researcher of Department of Administrative Law and Administrative Process of Institute of State and Law ofRussian Academy of Sciences
£
0 С
1
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАССМОТРЕНИЯ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ ЗАЯВЛЕНИЙ, ЖАЛОБ И ИНЫХ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ ИХ ОПТИМАЛЬНОГО РЕШЕНИЯ
Аннотация: актуальность статьи обусловлена важностью рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры для обеспечения эффективной защиты их
конституционных прав и свобод. Цель статьи - показать существующие проблемы ^ с рассмотрением обращений граждан в органах прокуратуры и предложить возмож-№ ные пути их решения административно-правовыми средствами. Поставленная цель 2 была достигнута с помощью использования общенаучных (диалектический, анализ, О синтез) и частнонаучныхметодов (формально-юридический, сравнительно-правовой). ® Сделан вывод о том, что в органах прокуратуры имеются серьезные недостатки при рассмотрении обращений граждан, наличие которых снижает уровень государ-^ ственных гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина, умаляет в глазах граждан авторитет органов прокуратуры как структуры во многом правоза-* щитной, бдительно стоящей на страже их интересов. Сформулированы предложения ¡5 по совершенствованию законодательства, реализация которых укрепит правоза-^ щитную функцию прокуратуры, сделает ее более эффективной и результативной.
Ключевые слова: обращение гражданина, органы прокуратуры, рассмотрение
обращений граждан, необоснованное перенаправление обращений, необоснованная
закрытость прокуратуры, личный прием граждан, расширение компетенции про-
S куратуры, ненадлежащее рассмотрение обращений граждан, ответственность GQ
3 прокурора.
I
ACTUAL PROBLEMS OF CONSIDERATION OF CITIZENS APPEALS IN PROSECUTOR'S OFFICES л AND POSSIBLE WAYS OF THEIR OPTIMAL SOLUTION
О Abstract: actuality of the article bases on the importance of consideration of citizens
appeals in prosecutor's offices for ensuring of effective protection their constitutional p} rights andfreedoms. The goal of the article is to analyze existing problems of consideration ofcitizens appeals and suggest possible .solutions ofthem by administrative and legal means. The goal was achieved with the help of general scientific (dialectical method, analysis, synthesis) and special scientific methods (formal-legal and comparative-legal methods). The author comes to the conclusions that there are some serious problems with consideration
of citizens appeals in prosecutor's offices. This problems decrease level of .state guaranties of constitutional rights andfreedoms man and citizen, belittle in the eyes of citizens authority ofprosecutor's offices as structure in many ways human rights protection which stands guard of their interests. The author formulated proposals as to improve legislation. Realization of this proposals will strengthen human rights protection function of prosecutor's offices and made it more efficient and effective.
Keywords: citizen's appeal, prosecutor's offices, consideration of citizens appeals, unjustified redirection of appeals, unjustified closeness of prosecutor's office, personal reception of citizens, expanding the competence of the prosecutor's office, improper consideration of citizen ' appeals, responsibility of the prosecutor.
3
Присягая, прокуроры обязуются 'g чутко и внимательно относиться s S к предложениям, заявлениям и жа- | ® лобам граждан, соблюдать объективность и справедливость. Л о
I г
S. -О -1 g
ш 2
Генеральный прокурор Российской Федерации
И.В. Краснов ! 3
S О s I
Ы в
ы ю
о о
о О
Настоящая статья подготовлена на основе доклада, сде
ланного ее автором на Всероссийской научно-практической конфе- | |
ренции «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально зна- ® а
чимых сферах деятельности общества и государства», приуроченной 1 |
к 300-летию основания прокуратуры России, которая состоялась ||!
2 июня 2022 г. в Национальном исследовательском Нижегородском 11 университете им. Н.И. Лобачевского. Тема статьи привлекла внимание совсем не случайно. Как известно право на обращение, закрепленное
г „
ш £
5 а
^ и
О ф
в статье 33 Конституции РФ, является одним из основополагающих ° |
прав человека и гражданина, на страже которых призвана стоять и на ¡^
деле стоит прокуратура. Напомним, с 2020 г. в части 1 статьи 129 рос
X à
s о
» г
сийской Конституции прямо сказано, что прокуратура РФ осущест-
вляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 119
Конечно, российская прокуратура и раньше всегда осуществляла та- ь
кой надзор, но закрепление соответствующего положения непосред- ь
ственно в Конституции страны призвано специально подчеркнуть его ^
особую важность и значимость. Выделение же на конституционном |
уровне впервые в качестве самостоятельной функции прокурорского ]е
надзора за соблюдением такого общесоциального, надгосударственно-
го института, как права человека, является началом важнейшего пра-
возащитного этапа в истории развития прокуратуры, закономерным
процессом ее конституционного эволюционирования, идущего в унисон как с общегосударственной политикой повышения социальной защиты человека и гражданина в России, так и с процессами конститу-ализации органов прокуратуры в мире, закреплением правозащитных начал в их деятельности [1, с. 159]. В пользу выбора темы статьи также сыграло и то, что у автора имеется обширный и многолетний личный опыт направления обращений в органы прокуратуры. В результате выявилось немало серьезных и пока так и не решенных проблем. Напомним, практика государственного управления, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц являются, как глубоко верно отмечает К. С. Бельский, важной частью единого предмета науки административного права [2, с. 20-21]. В полной мере это применимо и к прокуратуре, которая хотя и не относится к исполнительной ветви власти, но с ней, осуществляя об-„о щий надзор за законностью, тесно взаимодействует. го Обращение является важнейшим, наиболее простым и доступным каналом связи между личностью и государством, причем каналом се не односторонним, поскольку у обратившегося есть право не только § обратиться, но и получить на обращение мотивированный ответ, § а на государстве в лице его компетентного органа лежит обязанность 2 дать на обращение ответ. В результате возникает обратная связь. ^ Примечательно в этом отношении то, что в первом после назначения — на должность интервью Генеральный прокурор РФ И.В. Краснов на § вопрос журналиста газеты «Коммерсантъ»: на что ориентируете своих 5 подчиненных? ответил: «На открытое общение с гражданами. У нас § должна быть обратная связь с людьми» [3].
Работу органов прокуратуры по рассмотрению обращений граждан трудно переоценить. «Обращения, - подчеркнул генеральный
00
о прокурор РФ И.В. Краснов, - являются одним из инструментов для ^ восстановления нарушенных прав. Как правило, они высвечивают С наиболее острые проблемы, волнующие людей» [4]. Закономерно поэтому, что в Федеральном законе от 17 января 1992 г. .№ 2202-1 «О про-120 куратуре Российской Федерации» [5] содержится отдельная статья 10 «Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, СЧ жалоб и иных обращений». В ней сформулированы общие подходы ® к рассмотрению обращений в органы прокуратуры. Так, в части 2 ^ указанной статьи устанавливается, что поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Основополагающим здесь является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. .№ 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации» [6]. При рассмотрении обращений прокуроры также руководствуются Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. № 45 [7].
Можно без преувеличения сказать, что количество обращений, поступающих в органы прокуратуры, огромно. По данным Генерального прокурора РФ И.В. Краснова, приведенным на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры, которое состоялось
25 апреля 2022 г. с участием Президента РФ, в 2021 г. в адрес органов |
прокуратуры поступило свыше 5 млн 127 тыс. обращений граждан. 3
Это максимальное количество обращений за последние двадцать лет. * 1
«Исхожу из того, - подчеркнул руководитель надзорного ведомства, | а
- что это объективный показатель доверия наших граждан к прокура- .§> "§
туре и мы, безусловно, должны будем его укреплять»1. Для сравнения: Л |
в 1997 г. в органы прокуратуры всех уровней поступило около одного | 2
миллиона письменных обращений. В ходе проверок выявлено 210 тыс. -3 о
фактов ущемления и нарушения прав человека [8, с. 44]. Как видно, |
количество обращений в органы прокуратуры остается стабильно | ^
высоким. Казалось бы, 25 лет назад из-за сложной социально-эко- § ^
^ го
номической ситуации и политической обстановки в стране, явно не- § ■§
достаточно развитого законодательства проблем было куда больше. | |
За те самые 25 лет произошли колоссальные изменения в лучшую ® а
сторону, а значит количество обращений должно сократиться. Однако 1 |
этого не произошло. Напротив, их поток нарастает. Думается, связано § |
это с такими факторами, как повышение доверия людей к государству, 1
повышение уровня правосознания граждан, которые нетерпимо от- 3 3
носятся к нарушению своих прав, стремятся эти права отстаивать § |
всеми доступными по закону средствами. 3 |
К вопросам работы с обращениями граждан И.В. Краснов также 1 ^
обращался во время выступления 26 мая 2022 г. в Совете Федерации | § с Докладом о состоянии законности и правопорядка в 2021 году
и о проделанной работе по их укреплению. По данным главы над- 121
зорного ведомства, в 2021 г. по результатам рассмотрения обращений а
устранено 600 тыс. нарушений, защищены права более чем 420 тыс. го-граждан [9].
1 Высказывание Генерального прокурора РФ И.В. Краснова дословно цитируется по видеоматериалам, размещенным в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Автору настоящей статьи даже после тщательных поисков так и не удалось обнаружить на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ текст выступления И.В. Краснова на расширенном заседании коллегии вверенного ему ведомства, состоявшемся 25 апреля 2022 г. Такое положение дел вызывает недоумение.
Наконец, на важность работы с обращениями граждан в органы прокуратуры обратил внимание глава российского государства. Выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры, которое состоялось 25 апреля 2022 года, Президент РФ специально отметил, что эффективность приема граждан прокурорами разных уровней повысилась. Число записавшихся на прием в прошлом году (2021 год - авт.) выросло более чем на 11 процентов и превысило один миллион человек, и, как показывает статистика, большинство вопросов, с которыми обращались люди, были решены, причем важнейшие из обращений Генеральный прокурор держал на своем личном контроле [10].
В основу процесса организации рассмотрения обращений граждан
должны быть положены принципы всеобщего права на обращение
и свободы направления обращений, гласности и объективности
„о при их рассмотрении, равной ответственности должностного лица
и заявителя при рассмотрении поставленных вопросов. Только при
этих условиях конституционная норма права на обращение в органы
се государственной власти и местного самоуправления, как показывает
§ практика, превращается в действенный элемент системы защиты прав, о
I
С
свобод и законных интересов граждан [8, с. 44].
а При рассмотрении обращений граждан в органы прокуратуры ^ имеется ряд серьезных проблем, решение которых позволит усилить — правозащитную функцию российской прокуратуры. § Необоснованное перенаправление обращений, поступающих в органы прокуратуры. Приходится констатировать, что при рассмотрении обращений граждан в органах прокуратуры имеются случаи, когда не соблюдается норма части 5 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. .№ 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», о запрещающая пересылку жалобы в орган или должностному лицу, ^ решения либо действия которых обжалуются. Особенно часто такое С происходит тогда, когда гражданин жалуется на незаконность, по его мнению, нормативных правовых актов органов публичной власти 122 и основанных на них действий или бездействий должностных лиц. ^ Автор настоящей статьи сталкивался с такими случаями с завидной СЧ регулярностью. Вот лишь один совсем недавний пример. Так, 22 июня ® 2021 года в Московском государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина должна была состояться защита кандидатской диссертации некоего О.В. Кирилловского, тема которой показалась интересной, и автор настоящей статьи решил послушать защиту и, возможно, выступить в качестве неофициального оппонента. Казалось бы ничего особенного, вполне стандартная ситуация. Однако на защиту
я допущен не был ни очно, ни даже дистанционно. Мотивировался отказ тем, что в соответствии с пунктом 4 приказа Минобрнауки России от 22 июня 2020 г. № 734 «Об особенностях порядка организации работы советов по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук» [11] тот, кто хотел, принять участие в защите, должен был подать заявление об участии в заседании диссертационного совета в письменной форме по электронной почте, причем заранее, не позднее, чем за пять рабочих дней до даты планируемого заседания диссертационного совета. Однако такой нормы нет в Положении о порядке присужде- | ния ученых степеней, утвержденном постановлением Правительства |3
РФ от 24 сентября 2013 г. № 842 [12], которое по сравнению с ми- £ £
нистерским приказом является правовым актом большей юридиче- | а
ской силы. Я обратил на это обстоятельство внимание в обращении .§* "§
в Минобрнауки России от 29 июня 2021 года. В ответе из министерства Л |
от 26 июля 2021 г. № ММ-3/59621 мне со ссылкой все на тот же при- | 2
каз от 22 июня 2020 г. № 734 ответили, что раз заявление об участии -3 о в защите от меня «в установленном порядке» не поступило, то нет |
и никаких нарушений. Об оценке законности самого приказа в ответе | £
не было сказано ни слова. С подобным «ответом» решительно нельзя § |
было согласиться. Тогда на личном приеме 12 августа 2021 г. я обра- § ■§
тился по обозначенной проблеме в Генеральную прокуратуру, которая | |
осуществляет надзор за федеральными органами исполнительной | 3
власти и, в том числе, за издаваемыми ими нормативными право- 1 |
выми актами. Я надеялся, что в результате проверки, проведенной § ||
по моему обращению, приказ Минобрнауки России от 22 июня 2020 г. ^^
№ 734 будет опротестован. Однако этим надеждам не суждено было | 8
сбыться. В ответе из Генеральной прокуратуры от 19 августа 2021 § |
г. № 74/2-р-20212, подписанном и.о. начальника отдела по надзору 3 |
за исполнением законов о защите интересов государства и общества 1 ^
П.Н. Хромушиным, мне сообщили: «В соответствии с компетенцией | §
¡0 0\
обращение направлено в Министерство науки и высшего образования
Российской Федерации для разрешения, а также информирования Вас 123
о результатах». ь
В многолетней практике обращений автора настоящей статьи го
в органы прокуратуры указанный случай типичен. Приведенный при- ^
мер лишь самый последний из тех, с которым пришлось столкнуться §
уже при нынешнем главе российской прокуратуры И.В. Краснове. ]е Думается, что подобная практика абсолютно не приемлема и должна
1 Документ имеется в личном архиве автора настоящей статьи.
2 Документ имеется в личном архиве автора настоящей статьи.
искореняться самым решительным образом. Авторов подобного рода «ответов» следует привлекать к дисциплинарной ответственности за нарушение части 5 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», запрещающей пересылку жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.
Проблема необоснованной закрытости прокуратуры. Гласность и открытость органов публичной власти является фундаментальным принципом их деятельности. Российская прокуратура не является исключением. В части 2 статьи 4 «Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации» Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» специально закрепляется, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства .а Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства об охране государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Положения закона получили конкретизацию а в приказе Генерального прокурора от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об орга-о5 низации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением § прав и свобод человека и гражданина» [13], в пункте 19 которого прямо 2 говорится: «Прокурорский надзор осуществляется гласно. Гражданам, общественным организациям, средствам массовой информации — предоставлять возможность получения в предусмотренных законом § пределах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности 25 и правопорядка». Посредством реализации принципа гласности обще-§ ство осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. ^ В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повышает уровень информированности населения о состоянии законности и дея-о тельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан и, как ^ одно из следствий, позволяет им обращаться в органы прокуратуры С [14, с. 56-57]. К сожалению, здесь еще не все обстоит благополучно, несмотря на огромные положительные изменения, которые произошли 124 после принятия в рамках административной реформы Федерального ^ закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа (V к информации о деятельности государственных органов и органов ® местного самоуправления».
Проблема закрытости власти для России, где государство исторически играет основополагающую роль едва ли не во всех сферах общественной жизни, стара и даже очень. В свое время великий русский писатель Ф.М. Достоевский, размышляя о современном ему «административном порядке», далеком, по его мнению, от духа
народного, заметил: «Но секретность, таинственность, мистическая замкнутость администрации до сих пор еще влияют на народ, стоят перед ним какой-то загадкой» [15, с. 185]. Хотелось бы проиллюстрировать проблему закрытости примером из личной практики. В 2015 г. в ходе переписки с Прокуратурой города Москвы автором настоящей статьи был получен один из ответов, в котором упоминались Информационно-методические рекомендации Прокуратуры г. Москвы о порядке применения ст. 5.59 КоАП РФ, направленные подчиненным прокурорам (письмо от 12 сентября 2011 г. № 7/33-523-2011). Документ заинтересовал, поэтому на основании статьи 18 го Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ в Прокуратуру горо- 1 да Москвы было направлено обращение с просьбой его предоставить. £ | Однако дважды в этом было отказано. В первом случае сослались на ; а то, что предоставление заявителям копий документов для служебного § § пользования действующим законодательством не предусмотрено, но Л| при этом не сообщили, по какому документу запрашиваемая инфор- | 2 мация относится к информации ограниченного доступа. Именно такой | О порядок предусмотрен Методическими рекомендациями по работе | с обращениями граждан, утвержденными подпунктом 2.1 пункта 2 | £ решения рабочей группы при Администрации Президента РФ по коор- § | динации и оценке работы с обращениями граждан и организаций (про- § ■§ токол заседания от 19 февраля 2015 г. № 91). Во втором случае разъяс- | | нялось, что действующим законодательством на органы прокуратуры а а не возложена обязанность по оказанию гражданам и организациям 1 | содействия в получении ими интересующих документов. Подобное § || «разъяснение» вызвало недоумение. Сложилось впечатление, что 1 ответственные должностные лица прокуратуры города Москвы не | знакомы с содержанием Федерального закона от 9 февраля 2009 г. §| № 8-ФЗ. Органы прокуратуры - это государственные органы, и они 3 | обязаны предоставлять гражданам информацию о своей деятельности. 1 ^ Стало очевидно, что получить искомый документ путем направления | § обычных обращений не получится. Тогда автор настоящей статьи обратился к депутату Государственной Думы В.С. Золочевскому 125 с просьбой направить соответствующий депутатский запрос проку- 3 рору города Москвы С.В. Куденееву. Запрос был направлен. Письмом го от 2 июля 2015 г. № 7/33-2415-2015/887182 московский городской прокурор направил депутату В.С. Золочевскому запрошенные § Информационно-методические рекомендации Прокуратуры г. Москвы ]е о порядке применения ст. 5.59 КоАП РФ, направленные подчиненным
1 Документ официально опубликован не был.
2 Копия документа имеется в личном архиве автора настоящей статьи.
прокурорам письмом от 12 сентября 2011 г. № 7/33-5-23-2011. Когда искомый документ наконец попал в руки автора настоящей статьи, выяснилось, что никакого грифа «для служебного пользования» на нем не проставлено. Получалось, что должностные лица московской городской прокуратуры сознательно вводили в заблуждение автора настоящей статьи, когда говорили, что Информационно-методические рекомендации документ для служебного пользования. После этого было направлено обращение в адрес Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки с просьбой разобраться и принять меры по привлечению к ответственности должностных лиц Прокуратуры города Москвы. Оно было перенаправлено все в ту же прокуратуру города Москвы. Оттуда пришел ответ: «Предоставление гражданам и организациям копий интересующих документов, предназначенных для внутреннего пользования, не предусмотрено». „о Итак, сначала документ был для служебного пользования, а теперь го оказывался документом для пользования внутреннего. Подобное отношение не выдерживает никакой критики. Такой вид информации, № а именно информация для внутреннего пользования, Федеральным о5 законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информацией онных технологиях и о защите информации» [16] вообще не предус-2 мотрен. Напротив, в пункте 3 части 4 статьи 8 данного нормативного ^ правового акта специально установлено: не может быть ограничен — доступ к информации о деятельности государственных органов § (за исключением сведений, составляющих государственную или 25 служебную тайну). Как известно, часть 4 статьи 29 Конституции РФ § провозглашает право каждого свободно получать, передавать, произ-^ водить и распространять информацию любым законным способом. Следовательно, любая информация о деятельности органов прокурату -
99
о ры, доступ к которой не ограничен в установленном законом порядке,
со
^ т.е. она не отнесена к сведениям, составляющим государственную или С
иную охраняемую законом тайну, должна предоставляться по запросу гражданина без каких-либо ограничений, тем более, если на докумен-126 ты, содержащие такую информацию, ссылаются в ответе на обращение ^ гражданина. Сотрудники, ограничивающие право гражданина на до-(V ступ к информации о деятельности органов прокуратуры, тем самым ® нарушают его конституционное право на информацию. Они должны привлекаться к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, как предусмотрено частью 1 статьи 41.7 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Кстати заметить, что в описанном выше случае ограничения доступа автора настоящей
статьи к информации привлечь должностных лиц Прокуратуры города Москвы не удалось, хотя соответствующее обращение с просьбой провести служебную проверку и привлечь их по ее результатам к дисциплинарной ответственности направлялось в адрес Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки. Обращение было перенаправлено в прокуратуру города Москвы, где, разумеется, не нашли оснований для привлечения кого-либо к дисциплинарной ответственности. С подобным подходом решительно нельзя согласиться, особенно, если заявителя сознательно вводили в заблуждение, когда отказывали в предоставлении информации на том основании, что она предназначена го для служебного пользования. 1
Проблема личного приема граждан. Как известно, гражданин £ £ может направить обращение в орган публичной власти в ходе лич- | а ного приема. Важность именно личного приема трудно переоценить, § § особенно если его ведет то должностное лицо, которое вправе при- Л | нимать решение по существу проблемы, обозначенной в обращении. | 2 Не случайно поэтому личному приему граждан в Федеральном за- -3 О коне от 2 мая 2006 г. № 69-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений | граждан Российской Федерации» даже посвящена отдельная статья | £ 13. В органах прокуратуры устанавливается график личного приема § | граждан, в том числе руководителями этих органов. График, в котором §
^ 3
указываются день и часы личного приема, доводится до сведения граж- | 3 дан. Казалось бы, все предельно демократично. Однако на практике | 3 все оказывается далеко не так, в чем автор статьи имел возможность 1 | убедиться опять же на личном опыте, когда летом 2016 года решил § || прийти на личный прием к пресненскому межрайонному прокурору 1 города Москвы старшему советнику юстиции А.П. Каретникову. | Придя в приемный день и в приемные часы, я обнаружил, что прокурор § | занят, поскольку проходит селекторное совещание с Генеральной про- 3 | куратурой. Когда оно закончится - неизвестно, а в другие дни и часы, 1 ^ кроме установленных графиком, прокурор личного приема граждан | § не осуществляет. Во второй раз ситуация повторилась. Только основанием отказа в личном приеме стало то, что прокурор был вызван 127 и уехал в Генеральную прокуратуру. Стало понятно, что такая ситуация а вследствие объективной занятости пресненского межрайонного проку- го рора может повторяться сколь угодно часто. Автору настоящей статьи ^ при этом невольно вспомнились строки из известного стихотворения § «Размышления у парадного подъезда» классика русской литературы | Н.А. Некрасова. Поэт мастерски и очень реалистично описал ситуацию, когда крестьяне-просители пришли к дому важного сановника, но так и не были к нему допущены:
«И пошли они, солнцем палимы, Повторяя: «Суди его бог!», Разводя безнадежно руками...» [17, с. 48]. Примерно такое же горькое чувство испытал автор настоящей статьи после двух неудачных попыток в приемный день и в приемные часы попасть на личный прием к современному, пусть и не особенно важному сановнику (он имел чин старшего советника юстиции, таких в органах прокуратуры великое множество) - пресненскому межрайонному прокурору А.П. Каретникову. Представляется, что подобная ситуация совершенно недопустима. Закон гарантирует гражданину право на личный прием в установленные для приема дни и часы (часть 1 статьи 13 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ). Решение проблемы видится очень простым. В случае, если прокурор по тем или иным объективным причинам не может принять гражданина в установленные графиком личного приема день и часы приема, то перед гражданином прежде всего необходимо извиниться, а потом назначить ему точный день и часы личного приема вне установленного графика и, возможно, вне официальных часов работы прокуратуры или даже в нерабочие дни. Повторимся, личный прием руководителем, уполномоченным на принятие решения по существу проблемы, 2 обозначенной в обращении, должен, безусловно, обеспечиваться ^ по крайней мере на уровне межрайонных прокуратур и прокуратур — субъектов РФ. Кроме того, следует скоординировать деятельность
§ межрайонных прокуратур и вышестоящих прокуратур, чтобы исклюем ~ ~ § чить возможность совещаний или вызовов межрайонных прокуроров
§ в дни и часы, когда они должны вести личный прием граждан.
Автор настоящей статьи неоднократно бывал на личном приеме в межрайонных прокуратурах, приемных прокуратуры города Москвы о и Генеральной прокуратуры РФ. Отношение тех, кто вел прием, обыч-^ но было сдержанно вежливо-равнодушным, а у некоторых несколько С ироничным. В их глазах читалось примерно следующее: «Ну-ну, попробуй поспорить с государством». В суть обозначенной проблемы 128 никто из проводивших прием никогда не вникал, вопросов обычно ^ не задавал, правда, выслушивал, регистрировал обращение, ставил (V штамп на копию обращения и не более того. По сути, должностное ® лицо в приемной Генеральной прокуратуры, а это, как правило, не-^ молодой старший советник юстиции, выступало лишь передаточным звеном, выполняя, в общем, чисто техническую функцию. Вряд ли такой «личный прием» продуктивен. Думается, в ходе личного приема гражданину нужно давать четкие разъяснения по существу проблемы, обозначенной в его обращении, показать возможные перспективы
ее решения. Неравнодушное, неформальное отношение к заявителям крайне важно. Поэтому думается, проводить прием должны энергичные, относительно молодые, но вместе с тем достаточно опытные прокуроры.
Проблема расширения компетенции прокуратуры. За нарушение порядка рассмотрения граждан предусмотрена административная ответственность должностных лиц по статье 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. На них может быть наложен штраф в размере от пяти до десяти тысяч рублей. Указанная статья была введена Федеральным законом от 11 июля ь 2011 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской 1 Федерации об административных правонарушениях» [18]. Приходится £ £ констатировать, что принятие закона явно запоздало. В результате | а конституционное право гражданина на обращение недопустимо §"§ долгое время оставалось без какой-либо защиты мерами юридической Л | ответственности. И это при том, что статья 15 Федерального закона | 2 от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граж- ц О дан Российской Федерации» предусматривает, что лица, виновные | в нарушении данного федерального закона, несут ответственность | £
в соответствии с законодательством РФ. Правда, какую именно § 1
§
ответственность не уточняется. На основании части 1 статьи 28 §.§ КоАП РФ исключительное право возбуждать производство по делу | Ц об административном правонарушении предоставлено прокурору. | ^^ Предоставление прокурору исключительного права возбуждения 1 | отдельных составов административных дел в отношении должност- § || ных лиц вполне обосновано, поскольку наделение полномочиями 1 по решению вопроса о возбуждении производства по делу об адми- | 8 нистративном правонарушении иных органов (кроме прокуратуры) § | не всегда возможно [19, с. 132]. Казалось бы, на первый взгляд все Э |
выглядит достаточно логично и понятно. Однако только на первый 1 *
Л3
взгляд. На практике существует проблема, когда граждане, обращаясь | § в различные силовые структуры и прежде всего в полицию и органы
внутренних дел в целом, нередко получают ответы не в том виде, как 129
это предусматривает статья 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. .
№ 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской го
Федерации», а, не будет преувеличением сказать, просто отписки. ^
В личной практике автора настоящей статьи были далеко не единич- §
ные случаи, когда ответы на обращения в полицию и вовсе не при- £ ходили. В такой ситуации защитить право на обращение и привлекать к ответственности виновное должностное лицо для гражданина оказывается проблематичным. Если он обратится в прокуратуру,
то прокурор, даже выявив случай нарушения порядка рассмотрения обращения, вынесет определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 КоАП РФ. Дело в том, что данная статья не входит в перечень статей, по которым, согласно части 2 статьи 2.5 КоАП РФ, сотрудники силовых структур несут административную ответственность на общих основаниях. Конечно, гражданин может обратиться к вышестоящему должностному лицу и потребовать привлечения того же нерадивого сотрудника полиции к дисциплинарной ответственности. Однако дисциплинарная ответственность - это, в отличие от ответственности административной, ответственность по усмотрению субъекта дисциплинарной власти. Гарантий неотвратимости наказания, пусть дисциплинарного, при таком положении не будет. В связи с этим .а представляется оправданным расширить компетенцию прокурора, включив в часть 2 статьи 2.5 КоАП РФ статью 5.59. Тогда прокурор получит необходимое полномочие возбуждать дело об администра-№ тивном правонарушении в отношении сотрудников силовых структур § на общих основаниях. Думается, в случае реализации данного предел ложения их исполнительская дисциплина повысится и нарушений по-2 рядка рассмотрения обращений граждан станет значительно меньше. ^ Ответственность прокурора за ненадлежащее рассмотрение — обращений граждан. Усилению защиты конституционных прав и
§ свобод человека и гражданина, повышению эффективности работы с
25 органов прокуратуры на данном исключительно важном направле-§
нии способствовало бы привлечение к ответственности прокуроров всех уровней за ненадлежащее рассмотрение обращений граждан. Привлекать прокуроров к ответственности особенно важно в тех слу-о чаях, когда из-за их невнимательного или некомпетентного, а нередко ^ и того и другого отношения, продолжительное время нарушаются пра-С ва граждан, тем более граждан несовершеннолетних. Повод поставить вопрос об ответственности прокуроров опять же дает личный опыт 130 автора. Вот лишь один, как представляется, весьма показательный пример. Как известно, предметом прокурорского надзора являются СЧ правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной ® власти. Данное направление деятельности прокуратуры крайне важно, ^ что дополнительно подтверждается в пункте 2 приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195, в котором надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, предписывается осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности. Как видно,
приказ предусматривает активную и инициативную роль прокуратуры. Это совсем не случайно. Принятие (издание) незаконных правовых актов органами исполнительной власти всех уровней представляет особую опасность, так как это часто влечет за собой нарушение прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, а также снижение авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты [20, с. 150].
Теперь о личном опыте. В 2014 г. автору настоящей статьи пришлось неоднократно обращаться в Генеральную прокуратуру РФ
по вопросу незаконности абзаца 2 пункта 103 Административного го
регламента предоставления Федеральной миграционной службой 1
государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов граж- £ £
данина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражда- § а
нина Российской Федерации за пределами территории Российской .§* "§
Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной Л |
службы от 15 октября 2012 г. № 320 (далее - Административный | 2
регламент) [21]. В соответствии с указанной нормой регламента полу- -3 О
чить оформленный загранпаспорт несовершеннолетнего мог только |
тот его законный представитель, который подавал заявление на его | £ оформление. Никаких исключений из этого правила установлено не
было. Таким образом, в случае, если заявление на выдачу паспорта § ■§
подавала мать ребенка, но по тем или иным, даже уважительным, | Ц
причинам не могла его получить, то отцу ребенка готовый паспорт не а а
выдавали на том основании, что не он подавал заявление на его оформ- 1 |
ление. Очевидно, что подобное положение дел ограничивает права § ||
одного из законных представителей несовершеннолетнего, а норма 1
административного регламента не соответствует части 2 статьи 38 |8
Конституции РФ и статье 61 Семейного кодекса РФ. Приходится при- § |
знавать, что очевидно это было только автору настоящей статьи, но 2 |
никак не прокурорам генеральной прокуратуры. Например, в ответе Л 3
этого надзорного ведомства от 18 августа 2014 г. № 72/1-1026-141, | §
¡0 о\
подписанном и.о. начальника управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору за испол- 131 нением федерального законодательства Н.Н Честных, следовало: . «Предусмотренный абзацем 2 пункта 103 Административного ре- го гламента порядок выдачи паспорта не противоречит действующему ^ федеральному законодательству, оснований для принятия мер проку- § рорского реагирования не имеется». При этом в каждом, специально £ это подчеркнем, именно в каждом ответе из прокуратуры говорилось, что если заявитель полагает, что указанным нормативным правовым
1 Документ имеется в личном архиве автора настоящей статьи.
актом нарушаются его права, свободы и законные интересы, то он вправе оспорить его в судебном порядке. Таким образом, есть основания полагать, что бремя защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратура предпочитала благополучно перекладывать на плечи самого гражданина, особенно тогда, когда эти права нарушаются со стороны самого государства. Делать подобное утверждение автору настоящей статьи позволяет обширная личная переписка с органами прокуратуры. После примерно полугодовой безрезультатной переписки с прокуратурой и Федеральной миграционной службой пришло понимание, что во внесудебном порядке проблему не решить. Тогда последовало обращение в Верховный Суд РФ, который поставил в этом деле окончательную точку. Апелляционным определением Верховного Суда РФ от 30 июля 2015 г. 1 жалоба была полностью удовлетворена. Суд признал недействующим со дня вынесения данного „о определения оспариваемый абзац 2 пункта 103 Административного го регламента. Не будет лишним заметить, что в ходе судебного разбирательства представители ФМС России и Минюста России с завидным а упорством, до последнего утверждали, что оспариваемое положение § Административного регламента законно, а потому ничьих прав не на-§ рушает. Удивляться здесь не приходится. ФМС России разработало 2 и издало регламент, а Минюст России после проведения правовой ^ экспертизы его успешно зарегистрировал. Признавать, притом при— знавать публично, допущенную ими административную ошибку оба § ведомства были совершенно не готовы, поскольку «система», т.е. они, не ошибается. Объективности ради нужно отметить, что единственным прокурором, кто компетентно и объективно разобрался в проблеме и поддержал апелляционную жалобу в Верховном Суде РФ, ^ оказался прокурор Генеральной прокуратуры Л.Ф. Маслова. В глазах о автора настоящей статьи она, таким образом, хоть как-то спасла честь ^ прокурорского мундира, изрядно подпорченную в этом в общем про-С стом и вполне очевидном для каждого мало-мальски подготовленного юриста деле. За это ей искренняя благодарность.
132 После вынесения судом указанного апелляционного определения ^ возник резонный вопрос: почему должностные лица прокуратуры СЧ долгое время не замечали проблемы и ничего не делали, чтобы защиту тить права гражданина? Может быть они не компетентны или просто
I
С
нерадивы, а скорее всего некомпетентны и нерадивы одновременно? Автор настоящей статьи, как представляется, небезосновательно полагал, что они (тот же прокурор Н.Н. Честных) должны понести
1 Текст определения официально опубликован не был. Его заверенная копия имеется в личном архиве автора настоящей статьи.
за это ответственность. Соответствующее обращение было направлено Генеральному прокурору РФ Ю.Я. Чайке. В первом ответе на обращение от 25 августа 2015 г. № 72/1-1026-141, подписанном начальником управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Л.И. Коптевой, говорилось, что (опять же цитируем дословно) «принятие органами прокуратуры и судами иных решений не является поводом для постановки вопроса об их ответственности». Не согласившись с таким ответом, автор направил следующее обращение в Генеральную прокуратуру. Окончательный ответ, в котором го содержалась позиция ведомства, был получен за подписью первого 3 заместителя генерального прокурора РФ А.Э. Буксмана (письмо от ££ 22 октября 2015 г. № 72/1-10262). В нем говорилось: «Оснований | а для привлечения должностных лиц управления по надзору за со- .§> "§ блюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору | | за исполнением федерального законодательства к дисциплинарной | 2 ответственности в связи с направлением Вам ответа от 18.08.2014 -3 О не имеется». С такой позицией согласиться трудно. |
Конечно, людям свойственно ошибаться. Органы исполнительной | £ власти и их должностные лица также иногда допускают админи- § 1
Ы го
стративные ошибки, которые, как показано выше, могут возникнуть §
в результате нормотворческой деятельности органов исполнительной | 3
власти, т.е. при принятии нормативных правовых актов и администра- а а
тивных актов (решений) [22, с. 14]. Ошибаться могут и прокуроры, вот 1 |
только их ошибки дорого обходятся гражданам. Вместо оперативной § ||
защиты мерами прокурорского реагирования в упрощенном внесудеб- 11!
ном порядке гражданину приходится обращаться в суд, что требует |
либо личной хорошей правовой подготовки, либо квалифицированной § |
юридической помощи, сопряжено со значительными временными 5 |
и эмоциональными затратами. Поэтому за административные ошиб- 1 ^
£ |
ки, допущенные прокурорами, они должны нести ответственность. | §
-I—г * *
По мнению автора настоящей статьи, привлечение прокурора к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее рассмотрение обра- 133 щения гражданина в случае, если впоследствии гражданин обратился а в суд и суд его требования удовлетворил, должно быть обязательным. го Такой подход заставит прокуроров всех уровней более внимательно ^ и объективно рассматривать обращения граждан. § Решение обозначенных проблем будет способствовать укрепле- £ нию правозащитной функции российской прокуратуры, позволит
1 Документ имеется в личном архиве автора настоящей статьи.
2 Документ имеется в личном архиве автора настоящей статьи.
обеспечить безусловную реализацию нормы статьи 2 российской Конституции, провозглашающей, что человек, его права и свободы есть высшая ценности, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Российская прокуратура играет исключительно важную роль в деле обеспечения этой обязанности, в том числе обязанности защищать гражданина от неправомерных действий самого государства. Добавим: защищать во внесудебном упрощенном порядке, который является оперативным, а потому весьма и весьма действенным.
Список литературы:
1. Евдокимов, В.Б. Конституционная модернизация и прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина / В.Б. Евдокимов, Н.А. Игонина // Журнал российского права. - 2021. - Т. 25. - № 12. - С. 157-170.
^ 2. Бельский, К.С. О предмете и системе науки административного права
g / К.С. Бельский // Государство и право. - 1998. - № 10. - С. 18-26. ^ 3. У нас должна быть обратная связь с людьми. URL: https://www.
№ kommersant.ru/doc/4483665 (дата обращения: 12.06.2022). § 4. Доклад Генерального прокурора Российской Федерации И.В. Краснова
О в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о со-g стоянии законности и правопорядка в 2021 году и о проделанной работе по С их укреплению. URL: http://council.gov.ruactivity/meetings/135012/transcript/ S (дата обращения: 31.07. 2022).
< 5. О прокуратуре Российской Федерации : федеральный закон от 17 ян-
§ варя 1992 г. № 2202- I // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 8, ст. 366. 5 6. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации :
^ федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Собр. законодательства Рос. С Федерации. - 2006. -№19, ст. 2060.
7. Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке расой смотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской oq Федерации : приказ генерального прокурора Российской Федерации от 30 ян-сЕ варя 2013 г. № 45 // Законность. - 2013. - № 4.
^ 8. Миронов, М.А. Обращения граждан как конституционно-право -
вой институт. Проблемы реализации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / 134 М.А. Миронов. - М., РАГС. - 2002. - 48 с.
9. URL: http://council.gov.ru.activity/meetings/135012/transcript/ (дата об-^ ращения: 31.07.2022).
О 10. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/68274 (дата
М обращения: 09.05.2022).
р) 11. Об особенностях порядка организации работы советов по защите дис-
сертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук: приказ Министерства науки и высшего образования РФ от 22 июня 2020 г. № 734 // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) от 16 июля 2020 г. № 0001202007160024.
12. О порядке присуждения ученых степеней : постановление Правительства РФ от 24 сентября 2013 г. № 842 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 40, ч. 3, ст. 5074.
13. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина : приказ генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 // Законность. - 2008. - № 3.
14. Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебник / под ред. А.А. Чувилева. - М.: Юристъ, 1999. - 400 с.
15. Достоевский, Ф.М. Рассказы Н.В. Успенского // Полное собрание сочинений : в 30 т. Л.: Наука, Ленинградское отделение, 1979 Т. 19. - 360 с.
16. Об информации, информационных технологиях и о защите инфор- ,-5 мации : федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // Собр. законода- s | тельства Рос. Федерации. - 2006. - № 31, ч. 1, ст. 3448. | |
17. Некрасов, Н.А. Полное собрание сочинений : в 15 т. - Л : Наука -Ленинградское отделение, 1981. - Т. 2. 448 с.
18. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об адми- £ | нистративных правонарушениях : федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 199-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 2, ст. 4290.
19. Гриценко, Д.В. Правовой статус прокурора в производстве по делам | s
об административных правонарушениях : монография / Д.В. Гриценко Воронежский госуд ВГУ, 2014. - 200 с.
20. Бабаев, С.Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения закон-
ь
tr
I 1
1 1
бб Р
0\ о
5 б
I 5 р *
а ®
Воронежский государственный университет. - Воронеж : Издательский дом « |
§ 5
и ю 2 § О -О
ности правовых актов управления : монография / С.Н. Бабаев. - Воронеж : г | Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2005. - 208 с. ® *
21. Об утверждении Административного регламента предоставления з о Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформле- § ш нию и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяю- § О щих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской | 2
ш ^
Э а
Федерации : приказ Федеральной миграционной службы от 15 октября 2912 г.
№ 320 // Рос. газ. - 2013. - 27 марта. | £
22. Бочарникова, Н.А. Административная ошибка: правовое содер- р |
жание, значение и основные направления преодоления : монография / | ^
Н.А. Бочарникова. - Воронеж : Научная книга, 2013. - 191 с. |S
§ I
135
■о'
1
1
