CC BY
90ПАНИН ЮРИЙ ИВАНОВИЧ,
кандидат юридических наук, доцент доцент кафедры административного и финансового права Академии ФСИН России, г.Рязань, Российская Федерация, e-mail: рапю61@таН.ги
БИРМАМИТОВА СВЕТЛАНА АЛЬБЕРТОВНА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и финансового права, Академия ФСИН России, г. Рязань, Российская Федерация, e-mail: [email protected]
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ РОССИИ
Аннотация. В статье проанализировано международное и федеральное законодательство, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения обращений граждан. Отдельно исследована проблематика и особенности ведомственного нормативных актов правоохранительных органов России о порядке рассмотрения обращений граждан. Особое внимание уделено особенностям регулирования порядка рассмотрения граждан, иерархии актов об обращениях граждан, в том числе по вопросам соотношения ведомственных актов об обращениях с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59 - ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в МВД РФ, ФСБ РФ и ФСИН РФ».
Ключевые слова: обращения граждан, правовая основа, правовое регулирование, процедура рассмотрения обращений граждан, правоохранительные органы.
PANIN YURI IVANOVICH,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Administrative and Financial Law Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia,
Ryazan, Russian Federation,
BIRMAMITOVA SVETLANA ALBERTOVNA,
PhD in Law, Senior Lecturer of the Department of Administrative and Financial Law, Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia,
Ryazan, Russian Federation,
LEGAL REGULATION PROCEDURE FOR CONSIDERATION OF CITIZENS' APPEALS IN LAW ENFORCEMENT AGENCIES OF RUSSIA
Annotation. The article analyzes international and federal legislation regulating the procedure for consideration and resolution of citizens' appeals. Separately, the problems and features of departmental regulations of law enforcement agencies of Russia on the procedure for considering citizens' appeals are investigated. Particular attention is paid to the specifics of regulating the procedure for considering citizens, the hierarchy of acts on citizens' appeals, including on the relationship of departmental acts on appeals with the Federal Law of May 2, 2006. No. 59 - FZ "On the Procedure for Considering Appeals of Citizens of the Russian Federation" to the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, the FSB of the Russian Federation and the FSIN of the Russian Federation".
Key words: citizens' appeals, legal basis, legal regulation, procedure for consideration of citizens' appeals, law enforcement agencies.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-1-33-37 NIION: 2018-0076-1/23-5 MOSURED: 77/27-023-2023-1-5
Российская Федерация, являясь правовым государством, провозглашает высшей ценностью права и свободы граждан. Этот постулат предъявляет особые требования к деятельности органов госвласти и местного самоуправления, построению взаимоотношений с гражданским обществом в рамках «двусторонне симметричной модели», основанной на постоянной координации деятельности государственных органов, отталкиваясь от заинтересованности общественности, изучения их нужд и ожиданий [3]. Этот процесс представляется невозможным без организации обратной связи власти и народа. Статья 33 Конституции Российской Федерации определяет, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Таким образом, каждый член общества, в независимости от гражданской принадлежности, социального статуса, вероисповедания, гендерных характеристик, имеющий наркологические или психические заболевания, факт судимости, имеет возможность обратиться в органы государства с целью сообщить о нарушении его прав и их восстановлении, внести предложения о совершенствовании законодательства, просить о содействии в реализации своих конституционных прав. Конституционное право граждан на обращение можно рассматривать в следующих значениях: в качестве одного из источников информации для органов государства и местного самоуправления, как способ доведения до власти интересов и потребностей народа и в то же время канала получения информации о действиях органов государственной власти; как одну из форм участия граждан в управлении делами государства; в качестве одного из способов предотвращения правонарушений и устранения нарушений законности; как один из способ восстановления нарушенного права [1]. Право граждан на обращение находится в неразрывной юридической связи с иными конституционными правами и свободами.
Значимость указанного права сложно переоценить и, как точно было отмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 года № 19-П, право на обращение является «инструментом взаимодействия личности и публичной власти».
Процедура рассмотрения обращений в органы публичной власти, в том числе и в правоохранительные органы, имеет свою правовую основу, которую составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, законодательство федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, нормативные
правовые акты издаваемые президентом и правительством, межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты. Рассмотрим их иерархию.
В научной литературе отсутствует единое мнение относительно содержательного наполнения понятия «правовая основа». Мы разделяем точку зрения ученых, которые считают, что термин «правовая основа» должен быть изложен исключительно в единственном числе, поскольку «в стране действуют единая (одна) нормативно-правовая система, единая (одна) законность и устанавливается единый (один) правопорядок» [2].
Основополагающее значение в механизме правового регулирования реализации права на обращения в органы публичной власти принадлежит международно-правовым актам, к числу которых относятся Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) и ряд других. Правовую основу рассмотрения обращений граждан в России, помимо Конституции РФ, составляет Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрений обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон № 59-ФЗ). Следует отметить, что установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан является общим, то есть распространяется на все обращения граждан, за исключением тех, порядок рассмотрения которых определен отдельно федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Например, Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и др.
К источникам правового регулирования реализации права на обращения относятся и нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер и регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на обращение. Например, Указ Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации». Указом утверждено Положение об органах предварительного следствия в системе МВД России, согласно которому указанные органы, которые организуют в соответствии с действующим законодательством, рассмотрение и разрешение писем, жалоб и заявлений граждан, посту-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
пающих в связи с производством предварительного следствия по уголовным делам. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти». Типовой регламент определяет, в том числе, и порядок работы с обращениями граждан.
Важную роль в регулировании правовых отношений в рассматриваемой сфере играют и межведомственные нормативные правовые акты, обязательные для всех органов. К ним относятся, приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, СК России, ФСКН России, ФТС России, ФСИН России, Минобороны России, ФССП России, МЧС России от 26 марта 2014 г. № 147/209/187/23/119/596/14/9/196/1 10/154 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях» и др. Данный приказ определяет комплекс организационных мер, обеспечивающих качество, полноту и своевременность приема, регистрации, рассмотрения разрешения сообщений о преступлениях.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в состав которых входят и правоохранительные органы, так же относятся к источникам правового регулирования реализации права на обращения.
Следует отметить, что именно в ведомственных нормативных правовых актах конкретизируются положения Закона № 59-ФЗ, с учетом особенностей функционирования того или иного органа. Так, все принятые в МВД России и ФСБ России нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с поступлением в их адрес обращений можно разделить на две группы. Первая определяет порядок приема, регистрации и разрешения сообщений с информацией общего характера. Вторая группа регламентирует процедуру приема, регистрации и разрешения сообщений, содержащих информацию о преступлениях, административных правонарушениях, событиях угрожающих личной и общественной безопасности. В связи с этим в МВД России были приняты следующие приказы: от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел российской Федерации» и от 29 августа 2014 г. № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях». Примеча-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
тельно, что Инструкция, утвержденная приказом МВД России № 707, во многом восполняет пробелы, действующего Закона № 59-ФЗ.
Конкретизирован способ отправки обращения: по почте, факсу, через официальный сайт, дежурную часть территориального органа МВД России, посредством федеральной фельдъегерской связи и специальной связи, на личном приеме, через ящик для обращения граждан, установленный в здании МВД (п. 27).
Обозначен срок рассмотрения обращения гражданина в случае истечения 30 дневного срока в выходной или праздничный день. Так, если срок окончания рассмотрения обращения приходится на выходной или нерабочий праздничный день, то обращение должно быть рассмотрено в предшествующий ему рабочий день. Указанный срок исчисляется с даты регистрации обращения до даты подписания окончательного ответа гражданину (п. 91)
Определена судьба оригиналов документов, приобщаемых к материалам проверки, которые должны быть возвращены гражданину путем личного вручения под расписку или иным способом, обеспечивающим их сохранность (п. 115)
Установлены требования к ответу на обращение. Ответ на обращение должен быть своевременным, полным, мотивированным, достоверным, а также содержать ссылки на нормативные правовые акты, послужившие основанием для принятия решения (п. 145).
Обозначен субъект, которому направляется ответ на коллективное обращение. Ответ направляется на имя гражданина, указанного в обращении первым или в качестве адресанта, либо в организацию с пометкой, что ответ направляется на коллективное письмо (п. 151).
В Федеральной службе безопасности России, так же были приняты два приказа: от 30 августа 2013 г. № 463 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан РФ в органах ФСБ» и от 16 мая 2006 г. № 205 6 мая 2006 г. № 205 «Об утверждении Инструкции по организации в органах федеральной службы безопасности приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иной информации о преступлениях и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности».
Приказ ФСБ России от 30 августа 2013 г. № 463 в дополнение к Федеральному закону № 59, регламентирует вопросы, связанные с определением головного исполнителя в случае рассмотрения обращения несколькими подразделениями. Головным исполнителем является подразделение ФСБ России, получившее оригинал обращения (п.9), который обобщив ответы соисполнителей, отвечает на обращение. Определен порядок приема гражданина в случае отказа предъявить лич-
ный документ. Такое обращение рассматривается как анонимное (п.43). Кроме того, приказ ФСБ России детально определяет порядок осуществления контроля за рассмотрением обращения (5 разд.).
Отдельные инструкции, определяющие порядок рассмотрения обращений граждан приняты в большинстве правоохранительных органов. В частности, в Генеральной прокуратуре это приказ от 30 января 2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», в Россгвардии - приказ Росгвардии от 9 июня 2017 № 170 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций в войсках национальной гвардии Российской Федерации», в МЧС России - приказ от 29 декабря 2021 г. № 933 «Об организации работы по рассмотрению обращений граждан в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», и др.
Принятие отдельного распорядительного документа в ведомстве свидетельствует о том, что работа с обращениями граждан в правоохранительных органах является одним из приоритетных направлений деятельности, критерием оценки эффективности выполнения поставленных задач и функций, призванных обеспечить защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан [5].
Иная ситуация складывается во ФСИН России. Наибольшее внимание порядку рассмотрения обращений в пенитенциарной системе уделяется в статье 15 Уголовно-исполнительного кодекса РФ (Обращение осужденных и порядок их рассмотрения), приказе ФСИН России от 14 августа 2020 г. № 555 «Об утверждении регламента Федеральной службы исполнения наказаний» (раздел XII). В приказах ФСИН России от 10.08.2011 г. № 463 «Об утверждении инструкции по делопроизводству в Федеральной службе исполнения наказаний» и № 464 «Об утверждении инструкции по делопроизводству в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» содержатся только положения отсылающие к Закону № 59-ФЗ. Приказ Минюста России от 04 июля 2022 г. № 110 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений и Правил внутреннего распорядка исправительных центров уголовно-исполнительной системы» содержит положения регламентирующие порядок направления предложений, заявлений и жалоб подозреваемых и обвиняемых содер-
жащихся в следственных изоляторах, осужденных к лишению свободы отбывающих наказание в исправительных учреждениях, осужденных к принудительным работам и отбывающих наказание в исправительных центрах уголовно-исполнительной системы.
Содержание указанных нормативных правовых актов, в основном, сводится к дублированию положений Федерального закона № 59 и, на наш взгляд, не в полной мере отражают специфику рассмотрения обращений в уголовно-исполнительной системе. Кроме того, ст. 15 УИК РФ одной из форм обращения называет ходатайство. Сам УИК РФ не дает определение данного термина, а более подробно ходатайство рассматривается только в статье 175. Данная норма определяет порядок обращения с ходатайством и направления представления об освобождении от отбывания наказания или о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что ходатайство - это заявление лица о производстве действия, принятия решений в ходе судебного производства. Таким образом, можно резюмировать, что ходатайство, как правило, подается осужденным в рамках судебного производства и не может рассматриваться как обращение в органы исполнительной власти или местного самоуправления, и не охватывается Законом № 59-ФЗ. Поэтому мнение отдельных авторов о включении ходатайства в основные виды обращений, наряду с предложением, заявлением и жалобой, мы не разделяем [4].
В последние годы наблюдается тенденция увеличения количества обращений во все правоохранительные органы. Во ФСИН России направляют обращения: работники УИС, лица, уволенные из учреждений и органов УИС, члены их семей, а также осужденные и лица, содержащихся под стражей, их родственники.
Только в третьем квартале 2022 года количество обращений граждан и организаций, поступивших в Федеральную службу исполнения наказаний, составило - 58 тысяч 603, что на 6,3% больше аналогичного периода прошлого года.
Учитывая изложенное, видится целесообразным принятие отдельного ведомственного нормативного акта, который бы детально регламентировал процедуру рассмотрения обращений граждан в Федеральную службу исполнения наказаний на всех стадиях, от регистрации до разрешения обращения и направления письменного ответа. От грамотной правовой регламентации работы с обращениями во многом зависит и решение проблем, связанных с защитой прав человека, и авторитет ФСИН России в обществе.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
Список литературы:
[1] Валов С.В., Бурынин С.С., Черемисина Т.В., Цветков Ю.А. Прием граждан и рассмотрение обращений в следственных органах: монография. М., Инфра-М, 2022. - 380 с.
[2] Жилинский С.Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): учебник для вузов. 9-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2008. 901 с.
[3] Игнатов, В.Г. Государственная гражданская служба. - Изд. 2-е. - Ростов н/Д.: МарТ, 2008. - 528 с.
[4] Мельникова Н.А., Шишкин Д.А.. Правовое регулирование процедуры рассмотрения обращений осужденных// Пенитенциарная наука. 1 (33), 2016, С. 45-50.
[5] Хамизова С.А. Правовые основы рассмотрения обращений граждан в Федеральной службе исполнения наказаний// Уголовно-исполнительная система на современном этапе и перспективы ее развития. Сбор. тезисов выступ. и докладов участников Международной научно-практической конференции. В 6-ти томах. Т. 3. 2020. Изд-во: Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний (Рязань). С.231-234.
Spisok literatury:
[1] Valov S.V., Burynin S.S., CHeremisina T.V., Cvetkov YU.A. Priem grazhdan i rassmotrenie obrashchenij v sledstvennyh organah: monografiya. M., Infra-M, 2022. - 380 s.
[2] ZHilinskij S.E. Predprinimatel'skoe pravo (pravovaya osnova predprinimatel'skoj deyatel'nosti): uchebnik dlya vuzov. 9-e izd., peresmotr. i dop. M.: Norma, 2008. 901 c.
[3] Ignatov, V.G. Gosudarstvennaya grazhdanskaya sluzhba. - Izd. 2-e. - Rostov n/D.: MarT, 2008. - 528 s.
[4] Mel'nikova N.A., SHishkin D.A.. Pravovoe regulirovanie procedury rassmotreniya obrashchenij osuzhdennyh// Penitenciarnaya nauka. 1 (33), 2016, S. 45-50.
[5] Hamizova S.A. Pravovye osnovy rassmotreniya obrashchenij grazhdan v Federal'noj sluzhbe ispolneniya nakazanij// Ugolovno-ispolnitel'naya sistema na sovremennom etape i perspektivy ee razvitiya. Sbor. tezisov vystup. i dokladov uchastnikov Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii. V 6-ti tomah. T. 3. 2020. Izd-vo: Akademiya prava i upravleniya Federal'noj sluzhby ispolneniya nakazanij (Ryazan'). S.231-234.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
