Обстоятельства, освобождающие должностных лиц уголовно-исполнительной системы от ответа на обращение гражданина Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.98:343.83

АНДРЕЙ ПЕТРОВИЧ ФИЛЬЧЕНКО,

доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры уголовного права (Рязанский филиал Московского университета МВД России

имени В. Я. Кикотя); МАРИНА ВИКТОРОВНА БУЗИНА, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного и финансового права

(Академия ФСИН России), e-mail: apfilchenko@yandex.ru

ОБСТОЯТЕЛЬСТВА, ОСВОБОЖДАЮЩИЕ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ОТ ОТВЕТА НА ОБРАЩЕНИЕ ГРАЖДАНИНА

Реферат: статья представляет собой научно-практический комментарий ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в части обстоятельств, освобождающих должностных лиц отвечать по существу поступившего к ним обращения. Предлагается критическая оценка формулировок шести групп таких обстоятельств: 1) наличие в письменном обращении нецензурного либо оскорбительного выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи; 2) повторность обращения; 3) анонимность обращения; 4) неудовлетворительное качество текста, препятствующее его прочтению; 5) обжалование в обращении судебного решения; 6) невозможность дать ответ без разглашения государственной или иной охраняемой законом тайны.

Доказывается необходимость дополнения действующего законодательства рядом положений, основными из которых являются: а) расширение видов криминальных угроз должностным лицам в числе оснований для отказа в ответе на обращение (основанием для отказа следует считать обнаружение в тексте обращения любого вида криминальных угроз); б) запрещение использования псевдонима при обращении (обращения, подписанные псевдонимом, следует расценивать в качестве анонимных); в) закрепление в законе правила, согласно которому обращения излагаются на государственном языке Российской Федерации и ее народов.

Ключевые слова: право на обращение, анонимность обращения, обращения граждан, обращения осужденных, оскорбление.

Формирование в России правового государства, результаты уголовно-правовой и административной реформ доказали безотлагательную необходимость повышения ответственности должностных лиц органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (УИС) по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Актуальность этой задачи требует формирования системного подхода к совершенствованию порядка организации рассмотрения письменных и устных обращений граждан, их объединений. Статистика свидетельствует о том, что количество обращений граждан в Федеральную службу исполнения наказаний (ФСИН России) ежегодно растет. Так, в 2015 г. во ФСИН России обратились 38 508 граждан, что на 29 % больше в сравнении с аналогичным показателем предыдущего года (2014 г. - 29 695). При этом наибольшую часть всех обращений составляют заявления и жалобы, за которыми скрываются нереализован-

© Фильченко А. П., Бузина М. В., 2016

ные или нарушенные права и свободы граждан, то есть те самые права, которые законно приняты и официально установлены.

Своевременное и качественное разрешение проблем, содержащихся в обращениях, в значительной мере способствует удовлетворению нужд и запросов граждан, снятию напряженности в обществе, включая криминогенную напряженность в пенитенциарных учреждениях, служит повышению авторитета ФСИН России, укреплению связи ее органов и учреждений с населением.

Вместе с тем злоупотребление гражданами предоставленным им законом правом на обращение дестабилизирует служебную деятельность, а иногда и нарушает закон. В связи с этим особую актуальность приобретает рассмотрение вопросов об освобождении должностных лиц УИС от ответа по существу полученного обращения.

Перечень обстоятельств, при которых орган или должностное лицо УИС освобождается от обязанно-

сти давать ответ по существу обращения, закрепляет ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Комментируемая статья выделяет шесть видов подобных обстоятельств, обнаружение которых меняет обычный порядок работы с обращениями.

1. Наличие в письменном обращении нецензурного либо оскорбительного выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. В современной юридической литературе, так же как и в законодательстве, определение понятию «нецензурное выражение» не дано. Наряду с этим термином действующее законодательство использует и другой -«нецензурная брань» (абз. 1 ст. 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», ч. 3 ст. 13.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и др.), который также не нашел официальной расшифровки. В связи с этим оценка нецензурности отдается на мнение органа или должностного лица, рассматривающего обращение. В такой оценке необходимо проявить максимальную объективность.

Понятие «оскорбительное выражение», или «оскорбление», довольно подробно исследовано в юриспруденции. Например, в уголовном праве, несмотря на декриминализацию в 2011 г. (Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 420-ФЗ) состава преступления, предусмотренного ст. 130 УК РФ, осталось понятие оскорбления, то есть «унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме». Данный состав противоправного поведения размещен теперь в рамках ст. 5.61 КоАП РФ «Оскорбление» без изменения объективной стороны. Полагаем, что при оценке выражения как оскорбительного вполне возможно руководствоваться указанным понятием.

Помимо ненормативной лексики к числу обстоятельств, освобождающих от обязанности давать ответ, норма называет содержание в тексте угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. Как видно из текста, законодатель ограничил виды угроз тремя видами (жизни, здоровью и имуществу), тогда как на практике могут быть высказаны угрозы и иного характера. Поскольку все из названных угроз относятся к разряду криминальных, следует обратиться к теоретической классификации, разработанной в рамках уголовного права. Здесь различают: а) угрозу применения физического насилия (опасного и неопасного для жизни или здоровья и насилия без конкретизации характера); б) угрозу причинения имущественного ущерба; в) шантаж (угроза распространения сведений, которые могут опорочить потерпевшего или его близких в глазах

других лиц); г) угрозу совершением иных противоправных действий (злоупотребление, превышение власти). Учитывая широкий спектр криминальный угроз, есть все основания считать, что законодатель при формулировании ч. 3 ст. 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон № 59-ФЗ) сузил виды угроз необоснованно, допустил пробел. Полагаем, что основанием для применения рассматриваемой нормы следует считать обнаружение в тексте обращения любого вида криминальных угроз.

В целях обеспечения единого порядка применения ч. 3 ст. 11 Закона № 59-ФЗ при рассмотрении обращений, содержащих нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, следует рекомендовать должностным лицам УИС строить свою работу и принимать решения в зависимости от текста обращения в целом с учетом вида такого обращения.

2. Повторность обращения. В случае если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему уже давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями и при этом в тексте не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или уполномоченное должностное лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки по данному вопросу. Это возможно при условии, что указанные обращения направлялись в один и тот же государственный орган или одному и тому же должностному лицу.

Формулируя норму ч. 5 ст. 11 Закона № 59-ФЗ, закрепляющей данное обстоятельство, законодатель имел в виду ситуации, в которых заявитель остался неудовлетворенным ранее предоставленными ему ответами и в расчете на иной ответ направляет повторное обращение. При этом какие-либо новые доводы, факты и обстоятельства в обращении не приводятся, а изложенные ранее полно, объективно и неоднократно проверялись и ответы по ним даны в установленном порядке.

Разумеется, что переписка с лицом в таких условиях не может продолжаться до бесконечности и должна быть прекращена. Однако к принятию решения о прекращении переписки необходимо подходить со всей ответственностью. Руководитель органа власти или должностное лицо должны объективно и всесторонне оценить обстоятельства переписки и основать свое решение на тщательном анализе ситуации в каждом случае. В ответе, направляемом автору подобного обращения, должны быть даны краткое изложение всего процесса переписки, содержание разъяснений, которые давались ранее, а также приведены все аргументы, послужившие причиной принятия решения о ее пре-

кращении. Подобный ответ в ряде случаев позволяет автору пересмотреть свое мнение и прекратить переписку. Необходимо уведомить автора о том, что при появлении новых фактов и обстоятельств по существу заданных в обращении вопросов он имеет право вновь направить обращение.

При определении повторности обращения уполномоченному лицу надлежит проверить наличие в обращении новых доводов или обстоятельств. Если в обращении таковые имеются, то рассмотрение обращения происходит в установленном порядке. В противном случае, если в повторном обращении заявителя ставятся вопросы, на которые ему уже давался ответ по существу в связи с ранее направленным обращением, при отсутствии новых доводов или обстоятельств уполномоченное лицо, рассматривающее обращение, с согласия непосредственного руководителя или его заместителя направляет заявителю ответ с предупреждением о возможности прекращения переписки. Содержание такого ответа может строиться в произвольной форме, но с соблюдением этических и юридических норм.

Если предупреждение не достигло своей цели и обращение вновь поступает в государственный орган в прежнем виде, принимается решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с российским или иностранным гражданином, лицом без гражданства, объединением граждан, в том числе юридическим лицом, по конкретному вопросу.

3. Анонимность обращения. В случае если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается (ч. 1 ст. 11 Закона № 59-ФЗ). Такое обращение признается анонимным (от фр. anonymos - безымянный, без указания имени автора). Как следует из действующего законодательства, отсутствие возможности установить адресанта обращения не исключает необходимости его регистрации и рассмотрения, но освобождает уполномоченное должностное лицо от формирования и направления ответа на него.

Следует обратить внимание на то, что отсутствие в обращении личной подписи не является основанием для отказа автору в ответе на обращение по существу. В связи с этим письменное обращение без личной подписи заявителя при возможности установить адресат не может быть признано анонимным и подлежит рассмотрению в установленном законом обычном порядке.

Не так очевидно обстоит дело с использованием в обращении псевдонима (от греч. pseudos -ложь и опута - имя). С одной стороны, Закон № 59-ФЗ прямо не запрещает использование псев-

донима, с другой - данный вопрос является предметом не административного, а гражданско-правового регулирования. Право на использование псевдонима принадлежит автору произведения науки, литературы и искусства и закрепляется в ст. 1265 ГК РФ. При этом охраняемые результаты интеллектуальной деятельности перечисляются в ч. 1 ст. 1225 ГК РФ, и среди них отсутствует позиция «обращения граждан». Таким образом, использование псевдонима в обращении, не являющемся произведением науки, литературы и искусства, создает обоснованные сомнения в авторстве и личном характере обращения. На этом основании у органа (должностного лица), рассматривающего обращение, возникает право запросить у заявителя подтверждение его личного обращения любым разумным способом.

По фактам анонимных обращений, которые содержат сведения об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к компетенции органов и учреждений УИС, на основании рапорта исполнителя руководителем назначается проверка. Если в результате ее информация найдет свое подтверждение, возбуждается дело об административном правонарушении на основании п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ («непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения»).

Анонимные обращения, содержащие информацию о преступлении, не могут служить поводом к возбуждению уголовного дела (ч. 7 ст. 141 УПК РФ), однако подлежат обязательной проверке в рамках уголовно-процессуального законодательства для установления наличия или отсутствия признаков преступления.

Обращения анонимного характера, содержащие информацию о противоправных деяниях и причастных к ним лицах, реакция на которые не охватывается компетенцией органов и учреждений УИС, должны быть направлены соответствующим правоохранительным органам по подведомственности.

Помимо прочего, анонимные обращения могут быть использованы как источники информации, подвергаемой анализу. При таком подходе потенциально важная информация, приведенная в анонимных обращениях, может быть направлена на совершенствование деятельности органов и учреждений УИС.

4. Текст обращения не поддается прочтению. По смыслу закона данное положение следует толковать узко: имеется в виду обращение, текст которого не просматривается, а слова неразличимы без применения специальных технических средств (текст залит жидкостью, выцвел, написан крайне

неразборчивым почерком, некачественным пишущим средством и т. п.).

К сожалению, за рамками прямого законодательного регулирования остались, по крайней мере, два случая, с которыми сотрудникам приходится сталкиваться на практике:

- текст обращения читабелен, однако лишен логики (смысла), в связи с чем его невозможно истолковать. Обычно авторами таких обращений являются лица, страдающие различного рода психическими расстройствами или находящиеся в исключительных состояниях. Рассмотреть такое обращение по существу оказывается крайне затруднительной или невыполнимой задачей, соответственно дать на него ответ при неясности существа вопроса по известным причинам не представляется возможным. Для оставления же его без ответа отсутствуют законные основания. Как представляется, в таких случаях гражданина следует уведомить о невозможности рассмотрения его обращения в силу неясности существа вопроса, предложить воспользоваться общепринятыми терминами и ясными формулировками и вновь направить обращение в адрес учреждения или органа.

Несмотря на умолчание законодателя, частично рассматриваемая задача решена Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры (приказ Генпрокуратуры России от 30 января 2013 г. № 45). В соответствии с п. 2.13 Инструкции без разрешения может быть оставлено обращение, лишенное по содержанию логики и смысла, если имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического расстройства;

- обращение подано на негосударственном языке. В соответствии со ст. 68 Конституции РФ государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

Наряду с Конституцией РФ Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» в ст. 3 устанавливает, что государственный язык обязателен к использованию в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления.

ФСИН России является государственным органом и подчиняется закону. Вся работа ведется на государственном (русском) языке, в том числе в

республиках - на государственных языках этих республик. Данное положение в полной мере распространяется и на работу с обращениями граждан.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» лицам, не владеющим государственным языком Российской Федерации, при реализации и защите их прав и законных интересов на территории РФ в случаях, предусмотренных федеральными законами, обеспечивается право на пользование услугами переводчиков. Закон № 59-ФЗ не содержит каких-либо правил рассмотрения обращений на иностранном языке. Инструкция по делопроизводству в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, утвержденная приказом ФСИН России от 10 августа 2011 г. № 463, порядка перевода обращений (запросов), поступивших на иностранном языке, не устанавливает. Из этого следует, что учреждения и органы УИС не обязаны осуществлять перевод текста обращения на государственный язык, но при наличии такой возможности вправе сделать это.

Право на перевод обращения предоставляет административно-процессуальная аналогия. Так, например, согласно п. 59 Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденной распоряжением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 23 июня 2011 г. № 189рп-СФ, «обращения (запросы) на иностранных языках или языках народов Российской Федерации рассматриваются после перевода текста обращения (запроса) на русский язык. Порядок направления документов для перевода на русский язык (составления аннотации) устанавливается Инструкцией по делопроизводству».

Во избежание двусмысленностей и для формирования единого подхода к работе с обращениями граждан, подготовленными на негосударственном языке, следует рекомендовать законодателю все же закрепить в Законе № 59-ФЗ положения, касающиеся данного порядка. Примером может служить аналогичный Закон Республики Беларусь от 18 июля 2011 г. № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц», который в п. 1 ст. 12 закрепил правило: обращения излагаются на белорусском или русском языке.

5. В обращении обжалуется судебное решение. Данное обстоятельство, предусмотренное ч. 2 ст. 11 Закона № 59-ФЗ, возникает в тех ситуациях, когда гражданин пытается обжаловать не понравившееся ему судебное решение в органе или учреждении УИС, которые, как известно, не входят в систему судебной власти. И хотя вероятность подобного невелика, поскольку при вынесении решения судья разъясняет всем участникам процесса возможность и процедуру обжалования, включая срок, в те-

чение которого это можно сделать, при поступлении такого обращения закон обязывает должностное лицо в течение семи дней со дня регистрации обращения возвратить его гражданину с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения. Данный порядок является особенным в том смысле, что закон освобождает орган или должностное лицо перенаправлять данное обращение в суд соответствующей инстанции и компетенции.

6. Если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Государственная и иная охраняемая законом тайна должна соблюдаться на протяжении всего процесса работы с обращением гражданина, включая ограничение его доступа к засекреченным документам и материалам.

В повседневной деятельности органов и учреждений УИС образуется большое количество документов. На основании Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» немалую долю в этом документообороте составляют документы с различными грифами секретности. Всем документам, содержащим государственную

тайну и подлежащим охране в соответствии с существующим законодательством или по распоряжению органов государственного управления, в зависимости от степени их секретности устанавливаются грифы: «Особой важности», «Совершенно секретно», «Секретно».

В случае если ответ на обращение гражданина требует использования информации, содержащейся в документах, которым присвоен любой из перечисленных грифов, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

В заключение отметим, что от правильной постановки, грамотной правовой регламентации и умелого анализа результатов работы с обращениями во многом зависит и решение проблемы защиты прав человека и гражданина, своевременность принятия новых или корректировка действующих нормативных правовых актов, в том числе ведомственного значения. В связи с этим органы и учреждения УИС должны быть искренне заинтересованы в четко налаженной, продуманной и надлежащим образом организованной работе с обращениями граждан.

ANDREY PETROVICH FIL'CHENKO,

dsc in law, associate professor, professor, administrative and financial law department (Ryazan branch of the Ministry of Internal affairs Moscow university of Russia of V. Ya. Kikoty) MARINA VIKTOROVNA BUZINA, phd in law, lecturer, administrative and financial law department

(Academy of the FPS of Russia), e-mail: apfilchenko@yandex.ru

THE CIRCUMSTANCES EXEMPTING THE PENAL SYSTEM OFFICIALS FROM RESPONDING TO A REQUEST OF A CITIZEN

Abstract: the article is a scientific and practical commentary on Art. 11 of the Federal law of May 2, 2006 No. 59-FZ «The Procedure of Considering the Requests of Citizens of the Russian Federation» as regards the circumstances exempting the officials from responding to the requests received. Critical assessment of the wording of six groups of these circumstances is given: 1) existence in the written request of an obscene or abusive term, threat to life, health and property of an official, as well as to the members of his family 2) repeated request, 3) anonymity of the request, 4) inadequate quality of the text, impeding its reading, 5) appeal against court decision, 6) impossibility to give the answer without disclosing a state secret or any other secret protected by the law.

The necessity to supplement the existing legislation with a number of legal provisions is argued, the most important ones are: a) extending the types of criminal threats to officials as the grounds for refusing to respond to an enquiry (existence of any kind of criminal threats in the text of appeal may be considered a ground for refusal); b) prohibition of the use of a pseudonym in the appeal (the appeals signed by a pseudonym should be regarded as anonymous); c) provision of a rule according to which the appeals should be written in the official language of the Russian Federation and its people.

Key words: right to the address, anonymity of the address, addresses of citizens, addresses of convicts, insult.

© Fil'chenko A. P., Buzina M. V., 2016