CC BY
81
2 л н и о X
л
<
И
н к
И
:|S
о X
л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а С
К
S X
и <
03
<
а С
и <
ш о а С
28
Д.В. КИШКИН,
преподаватель кафедры управления органами внутренних дел
И.Ю. ЗАХВАТОВ,
доцент кафедры управления органами внутренних дел, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
Проблемы нормативного закрепления статуса подразделений собственной безопасности территориальных органов МВД России на региональном уровне
В статье рассматриваются проблемы нормативного регламентирования деятельности оперативно-разыскных частей собственной безопасности территориальных органов МВД России на региональном уровне.
Подразделение собственной безопасности, территориальный орган МВД России на региональном уровне, функции и полномочия подразделений собственной безопасности.
Исследование проблем нормативного правового обеспечения деятельности подразделений собственной безопасности (далее — ПСБ) территориальных органов МВД России на региональном уровне является важной задачей, поскольку, применяя научные подходы в области права и мониторинга его применения, можно спрогнозировать пути развития данной структуры, получив возможность усовершенствовать различные элементы ее конструкции.
Особо стоит отметить необходимость рассмотрения вопросов ведомственного правового регулирования сферы компетенции ПСБ как организационной структуры, входящей в состав полиции, ее функционального предназначения в среде органов внутренних дел. Содержание правовых актов, определяющих роль и место ПСБ в системе правоохраны, должно соответствовать прежде всего требованию непротиворечивости иным нормативным правовым документам. Кроме того, в указанных правовых актах необходимо предусмотреть возможные изменения системы ведомственных (и не только) правовых предписаний.
От качества правовых норм напрямую зависит устойчивость функционирования ПСБ, поэтому в их совершенствовании нужно заинтересовать все субъекты управления соответствующих уровней.
Полагаем, что концептуальное построение ПСБ только на основе устанавливающей их
структуру существующей правовой базы бесперспективно. Мы разделяем мнение некоторых исследователей о том, что содержание действующего нормативного правового акта МВД России (и его предшественников, на основании которых разрабатывались положения о конкретных ПСБ) по юридическому и смысловому потенциалу не претерпело существенных изменений, что ранее являлось предметом научных исследований, однако это не повлекло каких-либо сдвигов [11; 12].
В итоге сложилась ситуация, которую можно обозначить как «ограниченность управленческой и правоприменительной компетенции ПСБ». Данная структура органов внутренних дел консервативна, и непосредственная подчиненность ПСБ первым лицам территориальных органов МВД России на региональном уровне нередко делает невозможным своевременное применение действенных мер к занимающим высокие руководящие должности сотрудникам, совершившим правонарушения. Помимо этого, руководствуясь действующими нормативными актами, нельзя учесть региональные особенности функционирования ПСБ. Все эти проблемы требуют детального изучения.
Как мы полагаем, в соответствии с Положением о мониторинге правоприменения, утвержденным приказом МВД России от 20 октября 2011 г. № 1090 [10], в качестве научного инструментария для получения эмпирической базы может быть использована технология мониторинга.
Предметом мониторинга деятельности целесообразно определить не только правоприменительную практику ПСБ, как это предусматривает вышеназванное Положение, но и совокупность правовых норм, условий и результатов их применения по основным направлениям работы полиции, а также ограничений, которые возникают как у самих ПСБ, так и обслуживаемых ими органов, организаций и подразделений при решении вопросов собственной безопасности [8].
Результаты этого мониторинга, первоначально проведенного ПСБ, должны быть проанализированы в ГУСБ МВД России.
После проведения анализа и обновления организационно-управленческой основы должна быть выстроена логически сформированная нормативная правовая база, регулирующая отношения в области собственной безопасности, в частности, на уровне территориальных, региональных и районных органов МВД России. Именно исходя из данных анализа следует планировать деятельность субъекта ведомственного нормотворчества, результат работы которого прямо влияет на то, станет ли подготовленный им акт частью эффективной системы правового регулирования в области безопасности либо превратится в «бумажную» норму с формальным потенциалом правового воздействия.
Новый нормативный правовой акт разработан в качестве развития положений приказа МВД России, ранее определявшего роль и место службы собственной безопасности в единой централизованной системе Министерства. В целом он выступает преемником последнего, однако имеются и некоторые особенности. Так, например, увеличилось количество задач, решаемых подразделением собственной безопасности, и введены новые, ранее не использовавшиеся в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность ПСБ, термины: «коррупция», «коррупционные связи», «контроль», «дискредитация». На наш взгляд, это результат влияния нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне за последние годы, в которых затрагивается тема организации правоохраны в государстве (федеральные законы и указы Президента России, регулирующие вопросы противодействия коррупции, обеспечения национальной безопасности, организации деятельности полиции, проектирования системы МВД России, создания Следственного комитета Российской Федерации, и пр.).
Внесенные изменения, как мы полагаем, должны были привести к повышению эффективности выполнения ПСБ «титульных» функций: объем правомочий, предоставленных в интересах решения вопросов безопасности, в целом отвечает современным подходам к развитию ведомственного законодательства, регламентирующего эту область.
Вместе с тем как недостаток можно рассматривать наличие в исследуемом правовом акте задачи по реализации мер обеспечения собственной безопасности. Эта формулировка не имеет ясно выраженного смысла, поскольку понятие таких мер нормативно не закреплено, что делает возможным их произвольную трактовку конкретным субъектом управления.
В соответствии с законодательством, регламентирующим деятельность МВД России, его территориальных органов на региональном и районном уровнях, обеспечение собственной безопасности отнесено к полномочиям этих органов, их руководителей и самого Министерства внутренних дел РФ [2; 3; 6].
В юридической науке уже достигнуто единство понимания того, что полномочия представляют собой совокупность прав, обязанностей и ответственности, в отличие от функций, которые определяют только общие направления деятельности и не предполагают механизмов ответственности за неисполнение правовых норм, закрепляющих такие функции. Иными словами, функция — это отношение, которое делает функционирование целесообразным, но не более [13, с. 31; 15].
Кроме того, с точки зрения отечественной теории государства и права именно полномочия, а не функции составляют основу компетенции того или иного органа либо должностного лица [12, с. 96]. Таким образом, нормы рассматриваемого нами правового акта о том, что ПСБ выполняют функции по обеспечению собственной безопасности в территориальном органе МВД России на региональном уровне, являются, как мы полагаем, не совсем корректными. Они не соответствуют теоретическим представлениям, выработанным по данной проблеме, и требованиям иных правовых актов.
Отметим и еще один важный момент: правовой акт содержит перечень актов различной юридической силы, которыми руководствуются ПСБ в своей деятельности. Учитывая то, что данная структура реализует свою компетенцию преимущественно в пределах конкретного субъекта Российской Федерации, целесообразно в правовую базу его функционирования включать Конституцию (устав) такого субъекта, а также региональное законодательство. Полагаем, что отсутствие нормативных актов, издаваемых министром внутренних дел по республике, начальником главного управления (управления) МВД России по иному субъекту Российской Федерации, принижает, по сути, роль указанных руководителей в осуществлении координирующих и контрольных правомочий по отношению к ПСБ и организации собственной безопасности в подчиненных органах и подразделениях внутренних дел в целом.
Правовым актом предусмотрено также выполнение ПСБ поручений и запросов суда, прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя. На наш взгляд, этот список может быть дополнен. Исходя из смысла и объема взаимоотношений ПСБ с правоохранительными органами возможно увеличение обязанностей за счет выполнения в пределах своей компетенции
2 л н и о X
л
<
И
н «
И
о X
л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а С
К
S X
и <
03
<
а С
и <
ш о а С
29
2 л н и о X
л
<
И
н к
И
:|S
о X
л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а С
К
S X
и <
03
<
а С
и <
ш о а С
30
решений (определений) суда (судьи), представлений прокурора (его заместителя), представлений Следственного комитета, что полностью соответствовало бы требованиям Уголовно-процессуального кодекса и законодательства об оперативно-разыскной деятельности.
Сущностные характеристики ПСБ могут приобрести более совершенные стандарты после внесения некоторых корректив в правовой акт, в котором, например, отсутствует четкая регламентация выполнения требований ст. 151 УПК РФ о разрешении материалов проверок органами предварительного следствия в зависимости от их компетенции (в настоящее время правовой акт ограничивает состав таких органов только Следственным комитетом Российской Федерации).
Полагаем, что существует необходимость закрепления в правовом акте нормы о направлении материалов (в случае выявления ПСБ как полицейских структур) деяний с признаками состава преступления в любой следственный орган по подследственности, который правомочен оценивать их.
Правовой акт устанавливает порядок контроля за прохождением материалов, по которым возбуждены уголовные дела, до принятия по ним процессуального решения. Это логично, и вместе с тем целесообразно изначально и именно в правовом акте определить систему контроля за всеми материалами, направляемыми ПСБ в органы предварительного следствия, предусмотренном в порядке ст. 144—145 УПК РФ, которая охватывала бы все материалы, требующие процессуального решения. В про-
Список литературы
1. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (в ред. Федерального закона РФ от 3 декабря 2012 г. № 244-ФЗ) // Рос. газ. 7 дек. 2012 г. № 283.
2. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (в ред. от 12 июля 2012 г. № 983) // СЗ РФ. 2012. № 29. Ст. 4078.
3. Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1335.
4. Об организации научного обеспечения и распространения передового опыта в органах внутренних дел Российской Федерации и внутренних войсках МВД России: приказ МВД России от 28 декабря 2005 г. № 1055.
тивном случае утрачивается смысл внутреннего контроля и как функции управления, и как средства обеспечения законности.
В своем нынешнем виде правовой акт не отражает участия ПСБ в формировании массива информации, размещаемой в сети Интернет, о мерах по противодействию коррупции [7; 9]. Необходимо детализировать выполнение ПСБ такого вида деятельности, определив методы получения информации, ее отбора и предоставления соответствующим должностным лицам.
Следует признать, что недостаточно ограничивать компетенцию субъектов управления (например, ГУСБ МВД России и территориальные ПСБ) лишь подготовкой и реализацией нормативных правовых актов, что вытекает из сложившихся доктринальных представлений. Применительно к обсуждаемому нами вопросу это означает, что только в результате достижения компромисса между практической деятельностью ПСБ и ее научным обеспечением можно решить поставленные МВД России задачи по развитию отрасли ведомственного права, относящейся к функционированию подразделений собственной безопасности территориальных органов МВД России на региональном уровне [1; 4; 5].
Думается, изменение содержания действующего правового акта, положенного в основу деятельности ПСБ, с учетом наших предложений позволит отнести данную структуру к управленческим, эффективно и гармонично функционирующим в рамках общей системы управления территориального органа МВД России на региональном уровне.
5. Об объявлении решения коллегии МВД России от 28 апреля 2009 г. № 2 КМ/1: приказ МВД России от 23 июня 2009 г. № 476.
6. Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне: приказ МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 28.
7. О порядке размещения информации о деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в сети Интернет: приказ МВД России от 12 ноября 2011 г. № 1136 (в ред. от 2 октября 2012 г. № 907).
8. Об утверждении Перечня организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России, подлежащих оперативному обслуживанию подразделе-
ниями собственной безопасности органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 30 декабря 2011 г. № 1330.
9. О размещении информации о деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в государственной информационной системе «Правоохранительный портал Российской Федерации»: приказ МВД России от 15 августа 2012 г. № 791.
10. Вопросы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России: приказ МВД России от 20 октября 2011 г. № 1090.
11. Андриасов А.Т. Организационные деформации в органах внутренних дел: управленческие и правовые средства предупреждения и устранения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
12. Радько Т.Н. Теория государства и права в схемах и определениях: учеб. пособ. М., 2011.
13. Сетров М.И. Основы функциональной теории организации. Философский очерк. Л., 1972.
14. Тимофеев Ю.А. Организационно-правовые основы деятельности подразделений собственной безопасности органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
15. Чекрыжов А.В. Некоторые аспекты проблемы отграничения функций и полномочий государственных органов и местного самоуправления в области социальной защиты населения // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2007. № 4 (77).
E-mail: zakhvatov-iu@mail.ru; kdmitry2@yandex.ru
2 л н и о X
л
<
И
н «
И
о X
л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а С
К
S X
и <
03
<
а С
и <
ш о а С
31
