CC BY
214
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ
ПРОБЛЕМЫ НАУЧНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
С.И. Морозов,
губернатор, председатель Правительства Ульяновской области,
кандидат экономических наук
Е.Б. Смирнов,
профессор кафедры экономики строительства Санкт-Петербургского государственного архитектурно-строительного университета,
доктор экономических наук [email protected]
В статье обсуждаются проблемы научного обеспечения стратегического планирования развития регионов Российской Федерации. Представлены научно-методические подходы и инструменты решения указанных проблем.
Ключевые слова: регион, региональное развитие, социально-экономическое развитие, социально-экономический потенциал, научное обеспечение.
УДК 338.24 ББК 65.9
Для управления региональным развитием в России долгое время использовался ограниченный набор инструментов, сводившийся в основном к бюджетным трансфертам и федеральным целевым программам. Современные инструменты в систему государственного управления региональным развитием внедряются чрезвычайно медленно. Во-первых, проведение административной реформы и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, сосредоточилось в основном на федеральном уровне государственной власти. В силу этого трудно определить качество регионального управления, выделить показатели развития российских регионов, зафиксировать их связанность с действиями органов федерального уровня государственной власти. Во-вторых, отсутствует признанная типология регионов, позволяющая дифференцировать названные показатели для каждого типа территорий, а на основании этого определить по отношению к ним параметры государственной политики. В-третьих, отсутствуют механизмы согласования и синхронизации стратегий регионального развития субъектов Российской Федерации, стратегий развития муниципальных образований и федеральных отраслевых стратегий. В результате межрегиональная кооперация фактически отсутствует, бюджетные средства используются недостаточно эффективно. Федеральные целевые программы не решают этой задачи. В-четвертых, отсутствует утвержденная генеральная схема пространственного развития Российской Федерации, в которой были бы обозначены федеральные приоритеты в отношении развития конкретных регионов страны, призванных обеспечить и поддержать решение общенациональных задач. В-пятых, различные аспекты деятельности территориального планирования «разнесены» по различным ведомствам. Реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ) и в целом последствия реализации пакета реформ на территориальном уровне не скоординированы и не синхронизированы. В-шестых, утрачена культура планирования использования территории. Аналитическая модель новой пространственной организации
страны не востребована в правоприменительном и бюджетном процессе [6].
Высокий уровень дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития, изменение макроэкономических условий, приведшее к масштабному экономическому кризису, требуют нового подхода к регулированию регионального развития, направленного на обеспечение целостности, комплексности процессов социально-экономического развития в масштабах всей страны и в то же время позволяющего учесть их своеобразие в рамках отдельного региона.
Для этого необходима продуманная федеральная политика регионального развития. Она должна представлять собой законодательно оформленную систему правовых, финансово-экономических и организационных мер, определяющих деятельность федеральных органов государственной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленную на достижение целей и решение задач политического, экономического и социального развития регионов в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики государства. Цель такой политики должна заключаться в обеспечении сбалансированного развития регионов, что предполагает, с одной стороны, сокращение межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, с другой стороны — обеспечение баланса между наращиванием экономического потенциала региона и обеспечением комфортной среды обитания для жителей соответствующих территорий [7].
Реализация региональной политики государства должна иметь прочную научно-методологическую базу, одним из ключевых элементов которой, по нашему мнению, является стратегическое планирование социально-экономического развития региона. В современных условиях необходимо формирование, по сути, новой области управленческой деятельности — стратегического регионального управления — пронизывающей
1 88
© ПСЭ, 2011
все звенья управления региональной социально-экономической системы. В научной литературе представлены результаты исследований российских ученых, которые показывают, что создание эффективной системы стратегического планирования может быть более значимым фактором социальноэкономического развития региона, чем наличие природных ресурсов. [1,4,8].
Это означает, что одной из первых задач, которая встает перед органами государственной власти регионов, становится задача овладения методологией и инструментарием регулирования экономических и социальных процессов в стратегической перспективе.
Вместе с тем, и сама научная база стратегического планирования на региональном уровне требует совершенствования и развития, существует еще много нерешенных теоретических, методологических и методических проблем в этой области. Центральное место среди них занимает проблема создания научных основ стратегического управления и планирования комплексного социально-экономического развития регионов как системы теоретических, методологических и методических положений, раскрывающих сущность, принципы, задачи и организацию стратегического территориального планирования, порядок формирования стратегических ориентиров и целей территориального развития, механизма их реализации.
Прежде всего, следует указать на проблему совершенствования теоретических и методологических основ формирования стратегии социально-экономического развития региона, поскольку в современных условиях внешняя экономическая среда подвергается постоянным, зачастую резким (кризис), изменениям. Поэтому управление региональным развитием должно включать в себя подсистему стратегического управления, которая позволит обеспечить сбалансированное и устойчивое развитие. Заметим при этом, что подсистемы стратегического и оперативного управления должны применяться комплексно, они должны быть взаимообусловлены и взаимоувязаны.
В сложной социально-экономической территориальной системе, которой является регион, системообразующая роль принадлежит именно системе управления, преобразующей набор различных компонентов — людей, природных ресурсов, производственных фондов, инфраструктуры, духовных ценностей и т.п. в некую целостную общность, способную достигать поставленных целей.
Более того, только система управления социально-экономическим развитием региона способна формировать стратегические и оперативные цели так, чтобы удовлетворялись потребности окружающего мира и потребности объекта управления в целом и его элементов. При этом следует учитывать, что в условиях демократии как политической основы современного общества и рыночной экономики как формы экономического взаимодействия такие цели носят, как правило, не директивный, а рекомендательный характер. Тем не менее, системообразующая роль этих целей сохраняется. Система управления предусматривает выработку решений и управляющих воздействий, обеспечивающих перевод региона в желаемое состояние, соответствующее поставленной цели. Данное обстоятельство еще больше подчеркивает ее системообразующую роль.
Управление социально-экономическим развитием региона осуществляется в рамках закономерностей общей теории управления применительно к сложным системам, под которыми принято понимать системы, характеризующиеся недостатком информации для эффективного управления [2,3,5]. Главная из таких закономерностей — наличие прямой и обратной информационной связи субъекта управления с объектом управления и внешней средой, а также комплекса материальных связей (вещественных, энергетических, людских), которые возникают в процессе производства (в том числе воспроизводства), потребления и обмена.
Однако рассмотрение феномена управления лишь с позиции кибернетического подхода, ограничиваясь информационной природой управляющих воздействий и обратной связи, не дает возможности комплексно подойти к основным свойствам системы управления развитием региона. Главное внимание в этом аспекте необходимо сосредоточить на субъектах и объ-
/
ектах управления, механизмах и результатах осуществления управляющих воздействий, их содержательном обосновании и наполнении.
В теории управления еще не достигнуто единого понимания того, как именно структурировать объект управления, под которым мы в данном случае понимаем регион. Дело в том, что регион сам является сложной социально-экономической системой, состоящей из взаимосвязанных элементов и выступающей как определенная целостность [8]. При этом свойства региона как единого целого определяются не только и не столько свойствами отдельных составляющих его элементов, сколько свойствами его структуры, отражающей взаимосвязи составных частей системы. Структурные связи обладают относительной независимостью от элементов и могут выступать как инвариант при переходе от одной системы к другой, перенося закономерности, выявленные и отраженные в структуре одной из них, на другие. Одна и та же система может быть представлена разными структурами в зависимости от стадии познания и аспектов рассмотрения объекта управления. Этим и объясняется многообразие, зачастую противоречивость в попытках определения региона как сложной системы.
В общей теории систем при рассмотрении проблемы существования и функционирования сложной многокомпонентной системы как единого целого, обладающего новыми интегральными внекомпонентными свойствами, присутствуют различные толкования взаимовлияния элементов системы. Сторонники плюралистического направления исходят из того, что взаимовлияние элементов системы не обусловлено разделением на «определяющие» и «определяемые». Представители монистического подхода считают возможным выделение на определенных этапах функционирования системы доминирующего элемента, имеющего системообразующий характер [8].
Отметим, что и сам субъект управления регионом носит сложный характер и включает в общем случае субъекты государственного, муниципального и хозяйственного управления, каждый из которых действует в пределах своих полномочий. Однако в рамках стратегического подхода к управлению социально-экономическим развитием региона в качестве ведущего, доминирующего субъекта управления следует рассматривать региональные органы государственной власти, квалифицируя участие остальных субъектов в процессе управления как факторы влияния.
Тогда сущность стратегического управления социальноэкономическим развитием региона может состоять в целенаправленном воздействии региональных органов власти с привлечением других субъектов влияния на все составляющие структурные элементы, обеспечивая эффективное функционирование и развитие региона в долгосрочной перспективе.
Под развитием региона в общем случае принято понимать комплексный процесс изменений его экологической, экономической, социальной, пространственной, политической и духовной сфер, приводящий к их качественным преобразованиям и, в конечном счете — к изменениям условий жизни человека [4]. Тогда подсистема стратегического управления может рассматриваться как совокупность субъекта и объекта управления, взаимодействующих на основе управляющего воздействия и обратной связи в целях обеспечения устойчивых и долговременных качественных и количественных параметров развития. При этом следует отметить, что, несмотря на различие задач «функционирования» и «развития» региона, элементный состав системы управления остается единым, отражение отличий происходит в их содержательном наполнении.
Теоретической основой разработки стратегического подхода к управлению регионом являются результаты исследования закономерностей, определяющих его развитие.
Рассмотрим суть таких закономерностей более детально. В первую очередь здесь следует указать на соответствие системы управления объекту управления. Эта закономерность является формой проявления основного закона общественного развития — закона соответствия производительных сил и производственных отношений, характеризующего неравномерности развития общественных систем. Характер и результативность процессов социально-экономического развития в регионе непрерывно меняется, что обуславливает противоречие, суть которого состоит в несоответствии субъекта и объекта управления. Это противо-
1 89
речие стимулирует постоянное совершенствование всех элементов системы управления регионом и составляет сущность рассматриваемой закономерности.
Другая закономерность состоит в усилении экономического характера управления регионом и вытекает из существа сегодняшнего этапа реформирования экономического механизма управления хозяйством страны, ее регионов и муниципальных образований. Эта закономерность проявляется через формирование и реализацию экономических интересов всех субъектов управления и хозяйствования, взаимодействующих в сфере социально-экономического развития региона и управления этим процессом. В результате не только у субъектов бизнеса, но и у органов управления регионом возникает мотивация поиска экономически эффективных вариантов решения проблем развития региона.
При этом следует заметить, что рассматриваемая закономерность имеет двойственный характер, ибо может стимулировать принятие экономически привлекательных, но не вполне приемлемых с позиции реализации социальных или экологических интересов решений. Поэтому проявление данной закономерности должно рассматриваться через призму соблюдения установленных требований и приоритетов гуманитарного характера.
В совокупности отмеченные закономерности можно рассматривать, по нашему мнению, в качестве теоретической базы стратегического управления социально-экономическим развитием региона.
Проблемами методологического и методического характера в области стратегического управления социально-экономическим развитием региона, на наш взгляд, являются:
• несовершенство методического обеспечения анализа стартовых условий и предпосылок социально-экономического развития региона;
• отсутствие четких критериев и принятой системы оценки эффективности стратегических решений;
• отсутствие научного обеспечения целей стратегического управления развитием региона, формирования механизма их достижения;
• необходимость поиска наиболее эффективных форм стратегического партнерства власти и бизнеса, разработки нормативно-правового и методического обеспечения их взаимодействия.
Разработка прогнозно-аналитических материалов, на основе которых формируется стратегия, должна опираться на результаты анализа стартовых условий и исходных предпосылок социально-экономического развития региона.
Практика стратегического планирования свидетельствует о том, что этому важному этапу формирования стратегии не уделяется должного внимания. Обусловлено это слабой научной разработанностью проблем стратегического анализа стартовых условий развития региона, прежде всего в части оценки уровня и качества жизни населения. Например, экологическая обстановка является ключевым фактором, определяющим одну из важнейших составляющих качества жизни населения — состояние его здоровья. Экологические требования выступают в качестве существенных ограничений при обосновании стратегических решений в сфере экономики. В связи с этим практика остро нуждается в научных рекомендациях, позволяющих комплексно оценить влияние экологии на качество жизни населения, разработать научно обоснованные стандарты качества окружающей среды.
В современных условиях развития местного самоуправления региональные органы власти призваны, в частности, обеспечивать финансовую поддержку принимаемых ими решений, в том числе и стратегического характера. В связи с этим большое значение приобретает проблема нового стратегического выбора административно-территориального образования, предполагающего ориентацию, в первую очередь, на эффективное использование собственного социально-экономического потенциала. Решение этой проблемы обусловливает необходимость разработки научных основ комплексной оценки величины и эффективности использования социально-экономического потенциала территории. В связи с этим отметим, что в настоящее время еще нет единства в понимании сущности территориального социально-экономического потенциала. Так, большинство исследователей об-
суждает в основном экономический аспект территориального потенциала, а исходному содержательному понятию «потенциал» соответствуют различные дефиниции: «возможности» или «резервы», которые могут при определенных условиях быть задействованы, с одной стороны, или некая «совокупность ресурсов» с другой. Мы считаем, что для комплексной оценки следует использовать понятие не экономического, а социально-экономического потенциала. Ведь исследование тех или иных составляющих собственно экономического потенциала территории неминуемо приводит к включению в рассмотрение социального аспекта, определяемого отношениями между людьми в процессе его создания, поддержания и использования. Поэтому социально-экономический потенциал региона характеризует возможности его стратегического развития при использовании всего комплекса территориальных ресурсов, особенностей существующей и перспективной структуры его хозяйства, имеющихся резервов повышения готовности (социально-психологической, нормативно-правовой, научно-методической, профессиональной и т.п.) населения, властных структур к разработке и реализации стратегии развития. [8]
Оценка стартовых условий и предпосылок стратегического развития региона предполагает также комплексную оценку сложившейся здесь экономической ситуации, выявление основных тенденций ее изменения, что обуславливает, в свою очередь, создание научного обеспечения соответствующих аналитических работ. Так, например, требуют исследования методологические и методические проблемы анализа регионального товарного рынка; сложившейся структуры экономики региона с целью выявления разного рода несоответствий и деформаций, определения резервов ее модернизации с учетом необходимости существенного улучшения качества жизни населения; действующего в регионе хозяйственного климата и т.п. Безусловно, по отдельным направлениям аналитических работ сегодня имеются методологические и методические предложения, однако необходима комплексная оценка сложившейся на территории экономической ситуации, проводимая на единой научной основе.
Стратегический анализ подразумевает в качестве непременного этапа выявление и оценку внутренних закономерностей развития региона, а также влияние на нее внешних факторов, что, собственно, и придает стратегический характер разрабатываемым документам. Результаты отмеченных аналитических работ должны быть представлены в виде, позволяющем дать объективную интегральную оценку сложившейся на территории исходной стартовой социально-экономической ситуации, что также требует создания соответствующего научного обеспечения.
Одна из ключевых проблем стратегического планирования социально-экономического развития региона связана с обоснованием его стратегического выбора, формированием целей и приоритетов региона на долгосрочную перспективу. Традиционно слабым звеном стратегического планирования является целеполагание. Цели формулируются расплывчато, их зачастую невозможно измерить и, соответственно, оценить степень их достижения. Это требует совершенствования научного обеспечения целеполагания.
В процессе стратегического планирования возникает проблема разработки региональной социально-экономической политики, выступающей в качестве компоненты системы управления регионом. Следует отметить, что сегодня нет однозначного толкования такой значимой категории, как региональная политика. Так, под региональной политикой в Российской Федерации принято понимать систему целей и задач органов федеральной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм решения этих задач. В то же время, речь может идти о региональной политике, проводимой собственно органами регионального управления на подведомственной территории. В связи с этим возникает задача создания научного обеспечения формирования и реализации региональной социально-экономической политики, направленной на достижение стратегических целей развития региона.
В последние годы практически во всех российских регионах для решения проблем научного обеспечения процесса управления социально-экономическим развитием применяется
программно-целевой подход. В современных условиях формирование и реализация программ социально-экономического развития регионов становится действенным инструментом государственного регулирования и планирования. Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы. Формирование региональных программ социально-экономического развития сегодня наиболее актуальное и перспективное направление программно-целевого планирования в нашей стране. Это обусловлено тем, что поддержание необходимых территориальных пропорций в экономике, недопущение чрезмерной дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития, обеспечение эффективного функционирования общероссийского рынка являются важнейшими аспектами модернизации российской экономики и ее устойчивого развития.
Несмотря на все преимущества такого подхода, анализ опыта разработки и реализации региональных программ в нашей стране позволяет выявить ряд проблем, снижающих эффективность их использования. К ним можно отнести недостаточно полный учет региональной специфики, нечеткую постановку целей и задач, дублирование мероприятий по их достижению на разных уровнях управления, недостаточное финансовое обеспечение. Остро стоят также проблемы, связанные с разграничением ответственности и излишней бюрократизацией. Для их решения необходимо не только совершенствование программно-целевого подхода в части механизма реализации
/
целевых программ, но также поиск и внедрение новых подходов, форм и методов управления.
Одним из таких подходов, который широко используется в государственном управлении в зарубежных странах (США, Германия, Англия, Австрия, Япония, Австралия и др.) является проектное управление. Распространение проектно-ориентированного подхода в управлении территориями связано с тем, что оно позволяет более четко определять цели, более рационально распределять ресурсы, планировать работы с учетом имеющихся рисков и возможностей, своевременно реагировать на возникающие изменения и отклонения. В Японии, к примеру, методология проектного управления положена в основу государственной стратегии социально-экономического развития страны. Более того, по данным Японской ассоциации управления проектами №1^) все инвестиционно-строительные проекты, осуществляемые в рамках программ развития территорий, оцениваются и реализуются с помощью технологий проектного управления. В России же по оценкам исследователей — не больше 1,5-2% от их общего количества [9]. Таким образом, в нашей стране методы проектного управления используются еще недостаточно широко, несмотря на то, что их внедрение в организацию управления социально-экономическим развитием региона имеет большой нереализованный потенциал.
Отмеченные проблемы показывают необходимость стратегического подхода к управлению регионом и разработки соответствующего научно-методического обеспечения процесса формирования региональной стратегии социально-экономического развития.
Литература
1. Белов А.В. Институциональная среда и экономическое развитие: оценка взаимосвязи и эмпирическая проверка на примере Дальневосточного региона // Вестник СПбГУ. — 2003. Сер. 5. Вып. 3.
2. Бондаренко Н.И. Долгосрочный прогноз и управление многоуровневыми социально-экономическими системами: методология; теория; практика. Великий Новгород: Изд-во Новгород. гос. ун-та им. Яр. Мудрого, 2000.
3. Винер Н. Кибернетика, или управление и связь в животном и машине. 2-е изд. — М.: Наука; Главная редакция изданий для зарубежных стран, 1983.
4. Гневко В.А., Рохчин В.Е. Стратегический анализ социально-экономического развития региона: принципы, основные направления, проблемы. — СПб.: ИРЭ РАН, ИУЭ, 2004.
5. Гринчель Б.М., Костылева Н.Е. Методология и практика городского стратегического планирования. — СПб.: ИРЭ РАН, 2000.
6. Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. http://www.minregion.ru/OpenFile. ashx/Download?AttachID=184.
7. Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации (проект документа). http://www.minregion. ru/OpenFile.ashx/2009_01_29_concept.doc. АИасР|Ю=2172.
8. Рохчин В.Е., Знаменская К.Н. Проблемы научного обеспечения стратегического планирования развития муниципальных образований. — СПб: Северо-Западный фил-л РНЦГМУ, 2000.
9. Товкайло М. Кудрин: инновационный сценарий Минэкономики усугубит зависимость России от нефти // Ведомости. — 2011. — 18 февр. http://www.vedomosti.ru/ politics/news/1213781/kudrin_innovacionnyj_scenarij_minekonomiki_usugubit# ixzz1M2Qrt3GA.
1 9 1
