CC BY
89
УДК 338.2
А.В. Карева
Ключевые слова: устойчивое региональное развитие, стратегическое планирование, стратегическое управление, стратегия социально-экономического развития региона, региональная политика.
Angela Kareva
Keywords: Sustainable regional development, strategic planning, strategic management, strategy social and economic development of the region.
Дисбаланс пространственного развития является серьезным дестабилизирующим фактором экономического развития Российской Федерации. Дотационность большого числа регионов, низкий уровень их бюджетной обеспеченности и усиливающая ассиметрия в отношениях с центром и другими субъектами федерации отражается на уровне и качестве жизни населения, порождает социальную напряженность и стихийную миграцию экономически активного населения, деформируя жизненное пространство и целостность страны. В условиях нестабильных международных отношений сбалансированное развитие субъектов Российской Федерации, способное обеспечить потребности жителей, приобретает все большую актуальность.
Устойчивое региональное развитие обеспечивается достижением социально-экономической стабильности, систематического развития производительных сил и общественных отношений, обеспечением условий для материального благополучия и социального развития, рационального использования природных ресурсов без ущерба интересов будущих поколений [1]. Одним из главных условий эффективности развития социально-экономических систем разного уровня, по нашему мнению, является система стратегического планирования, охватывающего все уровни экономики при приоритете национальной стратегии.
В настоящее время структура системы стратегического планирования в Российской Федерации определена Федеральным законом Российской Федерации от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
В соответствии с указанным законом для определения приоритетов, целей и задач регионального развития Российской Федерации разрабатывается стратегия пространственного развития страны, а также стратегии социально-экономического развития макрорегионов и субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в целях информационного обеспечения стратегического планирования создается федеральная информационная система стратегического планирования, позволяющая формировать базу данных и обрабатывать их. Система создается на основе данных федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсов, официальной государственной статистики, сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления, что позволяет скоординировать действия всех органов власти в сфере стратегического планирования.
© Карева А.В., 2014
Однако ключевым моментом в обеспечении устойчивого регионального развития является подчинение всех задач, стоящих перед региональными социально-экономическими системами, единой строго выстроенной линии развития, с чем позволяет справиться стратегия социально-экономического развития региона. В региональном управлении роль стратегического планирования трудно переоценить, поскольку в его рамках реализуется главная задача по формированию стабильного будущего региона. При этом выстраивается четкая архитектура целеполагания для всех субъектов хозяйственной деятельности, ставятся задачи для достижения намеченных результатов, определяются приоритетные направления развития.
Объективная необходимость в региональном стратегическом планировании обозначилась ввиду того, что в условиях нестабильной внешней среды стратегические решения должны приниматься достаточно быстро. В эпоху рыночной экономики стратегическое региональное планирование позволяет использовать конкурентные преимущества региона, определять «точки роста», развитие которых принесет наибольший эффект, сконцентрировать инвестиционные ресурсы на приоритетных направлениях, не создавая при этом «перекосов» в развитии, обеспечивая устойчивое поступательное развитие территорий [4].
Следует отметить, что от качества процесса стратегического планирования в значительной степени зависит эффективность всей управленческой деятельности. Сегодня динамичность и многовариантность социально-экономических процессов обуславливает наличие гибких форм организации управления, что, в свою очередь, ставит на первый план задачу использования комплексного подхода с ориентацией на конечные результаты при формировании и реализации стратегий социально-экономического развития [2].
Разработка стратегий требует умения сочетать конкретные тактические действия с долгосрочным видением ситуации, интересы различных слоев населения, хозяйствующих субъектов всех форм собственности и субъектов управления различных уровней власти, участвующих в реализации стратегического выбора. Также для обеспечения устойчивости развития регионов необходимо при разработке и реализации региональных стратегий придерживаться принципов непрерывности и адаптивности планирования.
В связи с тем, что стратегическое развитие региона в значительной мере предопределяется имеющимся социально-экономическим потенциалом региона, ключевой процедурой в региональном стратегическом планировании является анализ стартовых условий и исходных предпосылок социально-экономического развития региона.
Исследование стартовых условий социально-экономического развития территории, как правило, включает в себя ряд стадий [3]. Первой из них является ретроспективный анализ внутренних закономерностей развития (причины образования, традиционные функции, обстоятельства возникновения отраслей специализации экономики и экономических связей).
Второй - анализ имеющейся ситуации, обусловленной факторами внутреннего и местного характера, среди которых результаты и тенденции социального развития (продолжительность жизни и состояние здоровья; уровень медицинского обслуживания; жилищные условия; доходы и расходы населения; обеспеченность объектами социальной инфраструктуры, транспорта и связи; уровень социальной напряженности; социальное самочувствие населения); экономического развития (степень эффективности экономики; характер изменения структуры экономики; особенности формирования конкурентной среды и хозяйственного климата; финансово-бюджетное положение территории; основные тенденции развития производственного сектора экономики); уровень внешнеэкономических, меж- и внутрирегиональных связей; состояние управления и экологии. Особого внимания при этом требует оценка проблем устойчивости и сбалансированности региональной экономической системы, возможностей оптимального соотношения темпов экономического роста и социального развития, сбалансированности рабочих мест и трудовых ресурсов, соответствия масштабов материального производства и «экологической емкости» территории, обеспечения экономики местными природными ресурсами, соответствия объемов материального производства и уровня развития финансово-кредитной инфраструктуры.
В качестве третьей стадии можно назвать оценку величины и эффективности реализации социально-экономического потенциала (природно-ресурсного,
производственного, финансового, инновационного, экспортного, демографического и трудового).
Четвертая стадия предполагает анализ внешних ориентиров, определяющих перспективное развитие территориального образования, в процессе которого исследуются:
- стратегические цели и ориентиры развития субъекта более высокого уровня;
- региональная политика федерального центра в бюджетно-налоговой, денежно-кредитной, инвестиционной, внешнеэкономической сферах;
- состояние и проблемы единого правового и организационно-экономического пространства страны;
- состояние национальной экономики в целом;
- место и функции территории в общественном разделении труда, в том числе возможные рынки товаров и услуг, на которых специализируется регион;
- близость к транспортным магистралям;
- уровень стабильности политической ситуации в стране;
- мировые, российские и региональные тенденции с точки зрения их влияния на развитие территории.
Результатом аналитического этапа является комплексная оценка исходной социально-экономической ситуации, в том числе географического положения, демографической ситуации, пространственной организации, жилищной сферы и инженерной инфраструктуры, отраслей социальной сферы, политической ситуации, безопасности, общественных отношений, экономики и экологии. В ходе реализации этого этапа стратегического планирования осуществляется накопление информации, необходимой для постановки целей развития на рассматриваемую перспективу, обоснования стратегических приоритетов развития экономики и социальной сферы и путей их реализации.
Вторым основным этапом стратегического планирования является целеполагание. Стратегические цели создают образ желаемого будущего состояния региона, снижают неопределенность внешней среды, консолидируют общество.
При выборе стратегических целей развития региона необходимо придерживаться основных принципов эффективного целеполагания, к которым можно отнести целесообразность, конкретность, реальность, достижимость, непротивоичивость, определенность во времени, социальная направленность, ресурсная обеспеченность и согласованность с интересами различных структур, слоев общества и целевых групп.
Следует отметить, что первые два этапа не требуют строгой очередности и могут выполняться параллельно.
Третий этап предполагает обработку результатов предыдущих этапов, экспертизу и отбор приоритетных проблем развития. Итогом проведения прогнозно-аналитических работ является перечень проблемных вопросов социально-экономического развития региона.
Затем проводится детальный анализ каждой проблемы, в ходе которого рассматривается ее характеристика, производится оценка негативного воздействия на развитие территории в случае ее нерешения. Также оценивается степень возможного обострения проблемы в рассматриваемой перспективе. Кроме того, происходит предварительная формулировка целей, вытекающих из сущности проблемы.
Необходимо отметить, что все проблемы обладают большим количеством критериальных свойств, характеризующих их последствия, требующих совместного анализа и оценок. Поэтому особую роль играет экспертиза и отбор приоритетных проблем развития. Учитывая сложность и комплексность каждой проблемы, целесообразно организовать проведение экспертизы в два этапа. На первом экспертную оценку проблем проводят специалисты, работающие в данной области. На втором этапе оценивается совокупность проблем территориального развития с точки зрения их ранжирования в зависимости от приоритетности каждой из них.
На четвертом, заключительном этапе формируются стратегические цели развития территории, а также определяется перечень показателей, характеризующих степень достижения выбранных целей. На данном этапе цели должны быть определены не только качественно, но и количественно. Это создаст объективные предпосылки для разработки системы мер по реализации намеченного и организации действенного контроля за его достижением.
После разработки стратегии социально-экономического развития региона наступает наиболее сложный этап - осуществление намеченного. Ключевую роль при этом играет выбор адекватных механизмов реализации стратегии. Также важное значение играет степень эффективности воздействия органов региональной власти и общественности на все объекты хозяйствования (вне зависимости от форм собственности) в интересах достижения поставленных в стратегии целей и наличие ресурсов.
Реализация стратегии социально-экономического развития региона осуществляется посредством целенаправленного воздействия органов власти субъекта Российской Федерации на социально-экономические процессы в регионе в направлении, заданном стратегическими документами регионального развития.
Механизм реализации региональной стратегии социально-экономического развития можно определить как совокупность принципов, форм, методов и инструментов управленческого воздействия органов власти региона на социально-экономические процессы в целях реализации стратегического выбора. Достижение эффективности в процессе реализации стратегии социально-экономического развития региона возможно благодаря грамотному управлению имеющимися ресурсами.
Основной задачей при реализации региональных стратегий является создание и обеспечение функционирования регулярного механизма взаимодействия между властью, бизнесом-сообществом и домохозяйствами. Принцип партнерства и баланса интересов, положенный в основу разработки и реализации стратегии, на наш взгляд, требует создания специальной структуры - контролирующего органа, проводящего регулярный мониторниг ее реализации. Для эффективного функционирования создаваемый орган должен собрать вместе представителей законодательных и исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, рабочих групп и тематических комиссий, созданных при исполнительном органе власти, предпринимательских структур, их объединений, ассоциаций, союзов, научных, общественных организаций, политических партий и населения.
Еще одним серьезным моментом в процессе реализации стратегии социально-экономического развития региона, требующим особого внимания со стороны руководства региона, является ресурсное обеспечение.
Для целей реализации стратегического выбора региона средств регионального бюджета, как правило, бывает недостаточно, в связи с чем перед властями встает задача по поиску необходимых ресурсов, которые можно найти либо в федеральном бюджете, либо у частных инвесторов. Не все мероприятия основополагающего стратегического регионального документа могут быть обеспечены в рамках действующих механизмов государственной поддержки. Однако все возможные обеспечивающие ресурсы должны быть учтены, включая действующие и разрабатываемые государственные программы Российской Федерации и государственные программы субъектов Российской Федерации, федеральные и ведомственные целевые программы.
Для привлечения инвестиций из сферы бизнеса на уровне региона создаются специальные подразделения в администрациях и правительствах субъектов Российской Федерации, а также корпорации развития. Вместе с тем наличие социально-экономической стратегии развития региона с четко обозначенными конкретными целями и направления развития региональной системы способствует привлечению инвестиций на территорию.
Вид и форма источника финансирования того или иного мероприятия или направления стратегии определяется конкретными целями и задачами реализуемых планов, программ и проектов развития. Указанные цели требуют адекватных методов управления процессом реализации, сочетающих в себе различные комбинации экономических, правовых, организационно-управленческих и социально-психологических методов, помогающих более эффективно применить экономические и организационные механизмы.
Важным шагом на пути к достижению эффективности при реализации стратегии является однозначная многоуровневая система планирования, которая должна включать в себя оперативный, тактический и стратегический уровни планирования.
При выстроенной системе многоуровневого планирования основными механизмами реализации стратегии региона становятся планы и целевые программы на среднесрочный период и на один год. Постоянная смена среднесрочных и краткосрочных планов должна в
конечном итоге обеспечить достижение намеченных в стратегии регионального развития целей, приближаясь к ним с каждым завершением очередного плана.
Разрабатываемая при этом на региональном уровне подсистема тактического управления, имеющая верхний предел планирования 4 года, оперирует комплексными программами и планами социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, целевыми программами развития отраслей, инвестиционными проектами, мерами по решению наиболее острых проблем. Следует отметить, что разрабатываемые располагающимися на территории региона муниципальными образованиями и хозяйствующими субъектами собственные планово-прогнозные документы должны быть сориентированы на индикаторы, стратегические цели и приоритетные направления развития региона, обозначенные в стратегии.
Низовым уровнем стратегического планирования на уровне региона является подсистема оперативного управления, существующая для достижения тактических целей и задач регионального развития. Как правило, на этом уровне программы и планы социально-экономического развития региона разрабатываются в рамках одного года.
Для обеспечения обратной связи между планово-прогнозными документами различных уровней планирования, а также непрерывности процесса планирования организуется регулярный мониторинг. Так, возможность иметь данные о необходимости корректировки отдельных элементов программ развития позволяет достичь преемственность оперативных и тактических планов путем осуществления этой корректировки за счет адаптивности системы.
Сегодня разработанные на региональном уровне стратегии социально-экономического развития, как правило, имеют ряд недостатков. Чаще всего это: ориентация преимущественно на среднесрочные и краткосрочные цели, отсутствие взаимосвязи с заявленными на федеральном уровне приоритетами развития страны и обозначенными муниципалитетами целями, неявная взаимообусловленность основных мероприятий и планов разного уровня.
Причиной такого положения дел в сфере регионального стратегического планирования является долговременное отсутствие методического сопровождения и сформированной на федеральном уровне нормативно-правовой базы регионального планирования, предполагающей четкую трактовку стратегических документов, а также регламентацию взаимосвязи основных документов социально-экономического планирования федерального и регионального уровня. С принятием Федерального закона Российской Федерации от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» ситуация должна кардинально поменяться, так как в обозначенном документе прописаны все виды документов стратегического планирования с указанием разграничения полномочий по их разработке, что станет действенной системой для координации всех предпринимаемых действий по обеспечению устойчивого развития регионов.
Таким образом, обобщая изложенное выше, можно сделать следующие выводы.
Для поступательного и устойчивого развития страны и ее регионов требуется слаженно работающая система стратегического планирования, позволяющая координировать стратегические цели развития страны, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также механизмы их достижения. Реализация указанной системы сможет обеспечить эффективное и устойчивое развитие региональных социально-экономических систем в долгосрочной перспективе и быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды.
В настоящее время сфера стратегического планирования социально-экономического развития регионов претерпела серьезные изменения, связанные с принятием федерального закона, определяющего цели и основные элементы системы стратегического планирования, что должно повлиять на качество разрабатываемых субъектами Российской Федерации для целей устойчивого регионального развития стратегических документов.
Вместе с тем, сегодня, несмотря на предпринимаемые действия и большое количество научных работ, посвященных региональной составляющей стратегического планирования социально-экономического развития, требуют уточнения теоретико-методологические основы и методический инструментарий создания системы регионального стратегического планирования на уровне регионов.
Для того чтобы стратегическое планирование стало действенным механизмом обеспечения устойчивого социально-экономического развития регионов, необходима целенаправленная работа по созданию в регионе системы стратегического управления.
Библиографический список
1. Зуденкова С.А, Карева А.В. Проблемы устойчивого развития регионов Российской Федерации // Сервис plus. - 2014. - №1 - С. 49-51.
2. Зуденкова С.А, Карева А.В. Система мер повышения устойчивости регионального развития, используемых в Российской Федерации // Вестник университета (Государственный университет управления). - М.: ГУУ, 2013. - №19. - С. 63-67.
3. Ускова Т.В. Управление современным городом: направленная модернизация. - Вологда: ИСЭРТ РАН, 2010. - 196 с.
4. Чмышенко Е.В. Стратегическое планирование как фактор регионального развития // Вестник Оренбургского государственного университета. - 2010. - №1(107). - С. 77-82.
