CC BY
18
Е.Л. Харитонова
О ТЕОРЕТИЧЕСКИХ АСПЕКТАХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО
РАЗВИТИЯ НА МЕЗОУРОВНЕ Аннотация
В статье рассматривается необходимость взаимодействия трех уровней публичной власти в условиях глобальной экономики. Приводятся аргументы в пользу увязывания разработанных концепций стратегического комплексного социальноэкономического развития городов России с аналогичными документами по горизонтали и по управленческой вертикали.
Annotation
In the article necessity of interaction of three levels of the public power in the conditions of global economy is considered. The arguments are resulted in favour of coordination of the developed concepts of strategic complex social and economic development of cities of Russia with similar documents across and on an administrative vertical.
2009 № 2
Вестник Ростовского государственного экономического университета «РИНХ»
Ключевые слова
Глобализация, Комплексное социально-экономическое развитие,
Муниципальное образование, Регион, Стратегия, Территориальные социальноэкономические системы
Key words
Globalization, complex social-economic development, municipal education, region, strategy, territorial social-economic systems.
Современный этап политического и социально-экономического развития России характеризуется интенсивными процессами формирования основ гражданского, демократического общества, правового государства, способного обеспечивать развитие эффективной экономики и достойное качество жизни населения, занимать ключевые позиции на политической арене и в системе мирового экономического
пространства[5, С. 9]. В этих условиях усиливается внимание к
взаимодействию трех уровней публичной власти, определяются основные направления социальноэкономического развития России, ее регионов, муниципальных образований как территориальных социальноэкономических систем в контексте новых тенденций, темпов и факторов общественного развития.
В мире происходит спонтанный выбор нового, отличного от неолиберального, типа развития в условиях глобализации. Его важнейшие признаки - примат экономики над политикой, многополярный мир вместо однополярного. Многополярный мир отвечает таким важнейшим принципам содружества, как взаимодействие и диалог в качестве универсальной формы экономических отношений.
Необходимость преобразования российских регионов в самостоятельные экономические субъекты не относится сегодня к числу широко обсуждаемых вопросов. Вместе с тем без смещения
акцента с утомительных дискуссий вокруг проблем бюджетного
федерализма на так называемый «конкурентный федерализм» или, по другой версии, «федерализм,
создающий рынок», трудно
рассчитывать на превращение России в реальное федеративное государство [3, С. 50 - 66]. Однако что касается «федерализма», то он с ярко
выраженным централизмом, который фактически ограничивает экономии-ческую свободу хозяйствующих субъектов и, несмотря на усиление роли глобализации, никак не способствует формированию новых, адекватных
моделей и механизмов управления на всех уровнях власти и хозяйствования, а именно построения партисипативных отношений региональных властей с крупным бизнесом - местным и общефедеральным, с региональной интеграцией рынков, изменением роли городов в территориальной организации страны.
Основными нормативно-
правовыми документами, регламентирующими процессы стратегического планирования развития муниципальных образований РФ в настоящее время, являются [4, С. 36]:
- Программа социальноэкономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2005-2008 гг.) и План действий по ее реализации.
- Бюджетный и налоговый кодекс РФ.
- Федеральный закон от
6.01.2003 г. №131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
- Федеральный закон от
6.10.1999 г. №184-ФЗ «Об общих
принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ».
- Концепция повышения
эффективности межбюджетных
отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 гг..
- Программа (Концепция,
Стратегия и т.п.) социальноэкономического развития
соответствующего субъекта Федерации.
- Положения и распоряжения органов местного самоуправления муниципального образования о порядке разработки Концепции программы социально-экономического развития соответствующего муниципалитета.
Также следует отметить, что после принятия Закона N 131-ФЭ ситуация с регулированием социальноэкономического развития на местном уровне стала неоднозначной. Если в старой версии данного закона (Федеральный закон N 154 от 1995 г.) "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования" относилось к вопросам местного значения (п. 4 ст. 6.), то в новой этот вопрос исчез из списка вопросов местного значения. Вместе с тем в перечень полномочий органов местного самоуправления по новому закону попадает "принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования" (ст. 17). Фактически это означает парадоксальную ситуацию -инструмент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде бы есть, а сферы его применения - нет [1, С. 35 - 39].
Выходит, что фактически самостоятельное социально-экономическое развитие муниципалитетов - это просто фикция, в том числе законодательно не закреплено участие муниципалитетов в реализации национальных проектов и федеральных целевых программ. Отсюда
напрашивается вопрос, каким образом будет достигнуто комплексное социально-экономическое развитие России, если вопрос комплексного социально-экономического развития не отнесен к вопросам местного значения. На этой основе, на наш взгляд, необходимо внести поправку в Закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.
Именно тогда, когда основой стратегических планов развития субъектов РФ станут долгосрочные планы развития ее муниципальных районов как
самостоятельных территориальных образований, а федеральные
министерства будут согласовывать стратегию социально-экономического развития региона, с утвержденной концепцией развития его
муниципальных образований с учетом федеральных программ экономического развития страны. Исходя из этих условий, можно будет говорить о комплексном социально-экономическом развитии страны, поскольку будут учитываться интересы всех уровней публичной власти. Однако ситуация в данный момент прямо противоположна, разработка стратегий социальноэкономического развития сейчас ведется в основном на уровне субъектов Федерации.
Инициативная разработка рядом российских городов стратегических планов не подкреплена хорошо отработанной методологической и методической базой. В стратегии развития субъектов РФ нет обязательных документов, утверждающих полностью концепцию
социально-экономического развития муниципальных образований.
Опубликовано всего лишь несколько монографий методического характера.
В связи с этим попытаемся объяснить основные теоретические вопросы, связанные с уточнением сущности категорий «концепция», «стратегия»,
«стратегическая конкурентоспособность», поскольку в нашем случае «стратегия» рассматривается в
контексте развития территории, а развитие территории не мыслимо без конкуренции.
Как научная категория термин «концепция» употребляется в двух значениях. Во-первых, под концепцией понимается система взглядов, то или иное понимание явлений, процессов и т. д. Второе значение термина связано с определением единого замысла, ведущей мысли какого-либо
произведения, научного труда.
Рассматривая развитие сложных социально-экономических систем, в том числе городов России, в определенной перспективе, мы употребляем термин «концепция» во втором значении [6, С. 24].
Под концепцией стратегического комплексного социально-экономического развития города мы предлагаем понимать формирование перспективного «видения» города, на основе прогнозно-аналитического документа, содержащего примерный перечень задач, целей экономического развития города, краткое формулирование
целевых программ и конкретных мероприятий по каждой целевой программе, также приблизительную
оценку их стоимости и ожидаемый эффект и приоритетность исполнения.
Обратимся теперь к понятию «стратегия». В настоящее время отсутствует единое определение самого понятия стратегического
управления. На наш взгляд,
стратегическое управление муниципальным образованием - это реализация процесса управленческой деятельности органов местного самоуправления, направленного на обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципаль-ного образования в долгосрочной перспективе, с учетом внешних и внутренних факторов воздействия, поскольку стратегия не является четко регламентированным алгоритмом, то есть априорно реализация стратегии предполагает необходимость внесения уточняющих изменений и дополнений.
Стратегия дает немало преимуществ. Стратегия социальноэкономического развития позволяет согласовать деятельность органов государственного управления, сообщества деловых людей, предприятий, организаций и учреждений
муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования; определить "точки роста", развитие которых принесет наибольший эффект, создавая целые кластеры в регионе. Способствует созданию благоприятного делового климата территории с точки зрения привлечения инвестиций, что особенно актуально для значительного числа российских регионов, не имеющих нефтегазовых месторождений и зачастую в глазах инвесторов почти не отличающихся друг от друга.
Таким образом, между категориями «стратегия» и «концепция» прослеживается сложная взаимосвязь части и целого. Концепция - это стратегический вектор развития, который детализируется и наполняется в стратегии, документе с конкретным содержанием, планами, программами, мероприятиями практических действий органов местного самоуправления и других структур и субъектов
муниципального образования [7, С. 31 -34].
Механизм формирования
стратегии развития муниципального образования предопределяет успех ее реализации, другими словами, концепция комплексного социальноэкономического развития города должна включать в себя в качестве составляющей основные положения
стратегии, которая подлежит
качественной экспертной оценке с целью своевременной корректировки действий, направленных на повышение эффективности стратегического
управления муниципалитетом.
Комплексность развития
муниципального образования означает создание такой системы,
обеспечивающей сбалансированное развитие системы сфер деятельности людей, ориентированной на улучшение качества жизни населения.
Комплексность в нашем понимании возможна и может быть обеспечена через взаимодействие и учет всех интересов «власти-бизнеса-сообщества», в результате такого сотрудничества достигаются единые конечные цели, такие как повышение качества жизни населения и повышение конкурентоспособности территории.
Таким образом, комплексное социально-экономическое развитие города заключается в целенаправленном воздействии местных органов власти на все экономические субъекты
территории посредством разработки и реализации системы мер по достижению намеченных целей
развития города, результатом чего будет существенное улучшение качества жизни населения и повышение конкурентоспособности территории, существенно способствующие решению общегосударственных и
межрегиональных проблем.
Однако вследствие слабой
научной и организационнометодической обеспеченности
процессов стратегического плани-
рования в муниципальных образованиях России зачастую формируются концепции перспективного развития, в рамках которых не проводится комплексный анализ сложившейся социально-экономической ситуации, не выявляются закономерности развития территории, не обосновываются приоритетные функции, которые целесообразно реализовывать в
перспективе, а целевой блок не
содержит системы количественно определенных целей. В результате разработанные концепции носят
декларированный характер,
отсутствуют механизмы их реализации [8, С. 6 - 7].
Из определения сущности стратегического планирования
комплексным социально-экономи-
ческим развитием территории вытекает его содержание. По мнению большинства авторов, наиболее интенсивно занимающихся
исследованиями в данном направлении (В.Е, Рохчин, С.Ф. Жилкин, КН. Знаменская, А.Г. Воронин и др.), оно включает в себя следующие последовательно выполняемые этапы плановых работ (стадии) [2, С. 73; 5, С. 39]:
- анализ стартовых условий и
исходных предпосылок стратегического комплексного социально-
экономического развития города;
- обоснование целей и приоритетов стратегического развития и механизма их реализации;
- подготовку управленческих решений по достижению намеченных целей в форме соответствующих документов;
- мониторинг хода реализации стратегических целей комплексного социально-экономического развития территории.
Однако ни один из описываемых перечисленными выше авторами алгоритмов не претендует на то, чтобы
считаться применимым к решению задачи организации стратегического планирования комплексным социальноэкономическим развитием территории любого уровня. Как считает Житкова Е [4, С. 35], это связано как с объективными различиями территорий, являющихся объектами
управленческого воздействия, так и субъективными предпочтениями
органов власти и управления.
Другими словами, комплексное социально-экономическое развитие территории, на наш взгляд, не может носить характер «универсальности» для всего социально-экономического
пространства России, поскольку, каждая территория имеет свои
территориальные особенности, включая природные и трудовые ресурсы, сложившуюся производственную и сервисную специализацию, экономикогеографические, конкурентные и иные преимущества для достижения вышеуказанных целей.
В каждом муниципальном образовании должны быть разработаны разнообразные программы,
учитывающие специфику территории, но при этом преследующие общие цели социально-экономического развития страны, отображенные в Стратегии социально-экономического развития России на период до 2020-2030 гг., а также в стратегиях развития соответствующих регионов.
В заключение следует отметить, что на уровне городов России широким фронтом ведутся работы по стратегическому планированию их комплексного социально-
экономического развития. Получен целый ряд позитивных результатов, однако, разработанным документам свойственны отмеченные выше недостатки, обусловленные слабостью существующего теоретико-методологического и методического обеспечения их осуществления. Главная причина
создавшегося положения состоит в отсутствии в стране, ее городах и регионах системы стратегического территориального социально-экономического планирования. Вследствие этого разработанные концепции стратегического комплексного
социально-экономического развития городов России не увязаны с аналогичными документами ни по горизонтали, ни по управленческой вертикали.
Практическим шагом по улучшению состояния дел в рассматриваемой сфере должна выступить разработка теоретических основ и методологии формирования системы стратегического планирования комплексного социально-
экономического развития города с учетом программ федерального и регионального уровня. Только при выполнении этих условий
разработанные стратегические
концепции и программы смогут выполнять роль катализатора прогрессивных изменений в
территориальной социально-экономической среде, ориентированных на будущее, значительно влияющих на экономическую структуру и облик муниципального образования, способствующих инвестиционным вливаниям в экономику муниципалитетов.
Библиографический список
1.Ветров Г.Ю., Ланцев Д.М. Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - №4. - С. 35 -39.
2.Воронин А.Г. Муниципальное
хозяйствование и управление:
проблемы теории и практики. - М.: Финансы и статистика, 2003. - 176 с.
3.Евстигнеева Л., Евстигнеев Р. Субфедеральные аспекты глобализации
// Вопросы экономики. - 2003. - № 5. -С. 50-66.
4.Житкова Е. Научные подходы к планированию стратегии развития города: российский и зарубежный опыт // Городское управление. - 2007. - №
11. - С. 34-42.
5.Рохчин В.Е., Жилкин С.Ф.,
Знаменская К.Н. Стратегическое планирование развития городов России: системный подход. - СПб.: ИРЭ РАН, «Скифия-принт», 2004. - 276 с.
6. Стратегический выбор города:
научное обоснование и механизмы реализации (На примере г. Тольятти Самарской области) / Под ред. В.Е. Рохчина, С.Ф. Жилкина. - СПб.: ИСЭП РАН, 1999. - 183 с.
7.Материалы международной научно-практической конференции / Под общ. ред. А.Е. Балобанова, А.Е. Илларионова и P.C. Совдагарова. - Владимир, Изд. "Транзит-ИКС", 2006.
8. [Электронный ресурс] http://www.apn.ru/publications/articlel938
4.htm - О стратегии и о концепции социально-экономического развития России до 2020 года.
Bibliographie list
1.Winds Ю, Lantsev D.M. Problem and prospect of complex social and economic development of municipal unions of Russia//The Government and local government. - 2007. - №4. - p. 35 - 39.
2.Voronin A.G. Municipal managing and
management: theory and practice
problems. - M: The Finance and statistics, 2003.- 176 p.
3.Yevstigneyev L, Yevstigneyev R. Sub federal aspects of globalization//Economy Questions. - 2003. - № 5. - p. 50 - 66.
4.Zhitkov E. Scientific approaches to
planning of strategy of a development of the city: the Russian and foreign
experience//The Municipal government. -2007. -№ 11. - p. 34-42. "
5.Rohchin V. E, Zhilkin S.F., Znamensky K.N. Strategic planning of development of cities of Russia: the system approach. -SPb.: The Russian Academy of Sciences, "Skifija-print", 2004. - 276 p.
6.The Strategic choice of a city: a scientific substantiation and realization mechanisms (On an example of Tolyatti of the Samara region) / Under the editorship of V.E. Rohchina, S.F. Zhilkina. - SPb.: The Russian Academy of Sciences, 1999. - 183 P-
7.Materials of the international scientifically-practical conference / Under the editorship of A.E. Balobanova, A.E. Illarionova and R.S. Sovdagarova. -Vladimir, Izd. "Transit-iks", 2006.
8. [The Electronic resource] http://www.apn.ru/publications/articlel938
4.htm - About strategy and about the concept of social and economic development of Russia till 2020.
