CC BY
17
НАУЧНЫЙ РАЗДЕЛ
П. В. ШУМОВ P. V. SHUMOV
старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета ВЮИ ФСИН России, кандидат юридических наук, майор внутренней службы
Проблемы локального нормотворчества образовательных организаций (на примере вузов ФСИН России)
Issues of local rule-making the educational organizations (by the example of higher education institutions of FPS of Russia)
Аннотация. В статье рассматриваются основные проблемы локального нормотворчества образовательных организаций на примере деятельности высших учебных заведений ФСИН России на современном этапе развития.
Ключевые слова: нормотворчество, локальные нормативные акты, образовательные организации, регулирование образовательных отношений.
Annotation. The article is devoted to the main issues of local rule-making in the educational organizations by the example of operation of higher educational institutions of FPS of Russia at the present stage of development.
Key words: rule-making, local regulations, educational organizations, regulation of the educational relations.
Эффективность реализации основных функций образовательных организаций Федеральной службы исполнения наказаний непосредственно зависит от нормативного обеспечения и уровня нормативного регулирования образовательных общественных отношений, связана с изданием, изменением, отменой и оформлением локальных нормативных актов. Вопросы подготовки и принятия управленческих решений, формы и виды последних находятся на стыке ад-
министративного, трудового права, законодательства, регулирующего сферу образовательной и уголовно-исполнительной деятельности.
Многоплановый характер образовательных общественных отношений предопределяет, соответственно, и характер локальных нормативных актов образовательной организации, процедуру их подготовки и принятия, изменения, отмены и оформления.
Руководители образовательных организаций Федеральной службы ис-
56
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
НАУЧНЫЙ РАЗДЕЛ
полнения наказании наделены правом издавать обязательные для исполнения всеми работниками приказы, распоряжения, утверждать положения, планы, правила и инструкции. Указанные документы охватывают важнейшие аспекты организации и деятельности образовательной системы Федеральной службы исполнения наказаний и регулируют отношения, возникающие в процессе осуществления образовательной деятельности.
Многообразные образовательные общественные отношения требуют особой, порой дополнительной, регламентации, которая всегда должна иметь отражение в локальных нормативных актах. Хотя указанные акты образовательных организаций и не содержат норм права, но, исходя из уровня воздействия на общественные отношения, их значение сложно переоценить. Поэтому издание любого локального нормативного акта образовательной организации должно быть основано на указании вышестоящих органов либо прямо вытекать из требований действующего законодательства. Произвольное локальное нормотворчество недопустимо.
Локальные нормативные акты образовательных организаций, как правило, создаются руководителями и учеными советами как нормотворческими органами. Они имеют неоднозначную юридическую силу, несовпадающее временное действие, распространяются на различные субъекты и разное территориальное пространство. Естественно, что с течением времени между ними появляются противоречия, так как количественное увеличение нормативного материала создает трудности в его использовании.
Выходами из такой затруднительной ситуации, нарушающей оптимальные основы нормативного регулирования
общественных отношений, представляются планирование, систематизация и контроль.
Планирование локального нормотворчества в образовательных организациях России в целом осуществляется на приемлемом, но недостаточном уровне. Так, в вузах как регионального, так и федерального значения отсутствуют консолидированные, системные планы локальной нормотворческой деятельности [1]. В этой сфере при планировании своей локальной нормотворческой деятельности образовательные организации ФСИН России опираются на нормы приказа ФСИН России от 17.12.2013 № 777 «Об организации планирования в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы». Скрупулезная реализация положений указанного акта помогает избежать многих проблем планирования нормотворческой деятельности образовательными организациями ФСИН России.
В целом планирование нормотвор-ческой деятельности позволяет системно организовать работу по разработке, подготовке, принятию локальных нормативных актов, обеспечить единый подход к урегулированию общественных отношений, определить основные направления локального нормативного регулирования.
Признавая определяющее значение нормы в правовой системе и в проблеме урегулирования общественных отношений, все же выскажем осторожное мнение о насущной необходимости разработки в нормографии достаточно жестких критериев, определяющих предмет и необходимость нормативного регулирования.
Вопрос о предмете нормативного регулирования, то есть о круге общественных отношений, получающих регулирование в форме нормы, ни в теории
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 5/2018
57
НАУЧНЫЙ РАЗДЕЛ
правоведения, ни в практике нормо-творческой деятельности четко не решен и однозначного ответа не имеет [2].
Предлагаем следующий перечень вопросов деятельности образовательной организации, подлежащих нормативному регулированию:
- установление дополнительных компонентов статуса обучающихся, включая права и свободы, способы их охраны, ответственность и применение мер принуждения;
- управление деятельностью образовательной организации;
- определение порядка формирования и работы органов, подразделений, служб, отделов, кафедр, факультетов образовательных организаций;
- нормирование труда;
- вопросы распорядка дня;
- самоуправление обучающихся;
- научно-исследовательская деятельность;
- воспитательная работа;
- служебно-боевая подготовка.
В юридической науке высказывается мнение о том, что расширение границ нормативного регулирования имеет ряд положительных моментов, среди которых называют: сокращение исполнительского усмотрения, повышение системности и непротиворечивости регулирования, повышение роли нормы в системе социального регулирования.
Однако, по нашему мнению, расширение сферы общественных отношений, подлежащих нормативному регулированию, имеет и отрицательные стороны, во всяком случае оно не может быть бесконечным. Следует обозначить предел допустимости, за которым позитивное значение и высокий авторитет нормы превращается в мелочную регламентацию.
Таким образом, пределы нормативного регулирования в образовательной
58
организации, на наш взгляд, определяются свободой обучения и творчества личности, с одной стороны, и необходимым вмешательством в эту свободу -с другой.
Вопрос о пределах нормативного регулирования и его соотношении с другими формами регулирования общественных отношений для нас представляется важнейшим вопросом современного нормотворческого процесса. Другими словами, где нужна норма, а где возможно, необходимо и целесообразно принятие ненормативного, при-менительного акта, каков баланс нормативного и ненормативного, насколько глубоко и досконально может и должен проникать нормативный акт в жизненные дела и ситуации? Это вопрос, на который нормотворческая практика тысячелетиями повседневно ищет ответ. На наш взгляд, основные подходы к этой проблеме должны определяться целями и задачами образовательной организации, то есть надо взять за основу, сделать приоритетными сферы воспитания и обучения подрастающих поколений сотрудников УИС.
Итак, подводя итог сказанному о содержании и планировании нормотвор-ческой деятельности, подчеркнем следующее.
Во-первых, при планировании необходимо отграничивать нормативные правовые акты от локальных нормативных актов в зависимости от предмета правового регулирования.
Во-вторых, во всех случаях нормативно-правовые акты должны регулировать наиболее принципиальные вопросы общественной жизни. Локальные нормативные акты должны дополнять и уточнять нормативно-правое регулирование.
Говоря о систематизации, для начала необходимо решить, какие направления
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
НАУЧНЫЙ РАЗДЕЛ
и способы систематизации являются приоритетными.
Как показывает практика, для образовательной организации такие формы систематизации, как консолидация и кодификация не являются актуальными, поскольку стабильность нормативного регулирования образовательных отношений в настоящее время крайне низкая. Изменения происходят по нескольку раз за учебный год и влекут за собой переработку локальных нормативных актов.
Локальные нормативные акты образовательных организаций целесообразно систематизировать в форме учета и инкорпорации. При этом учет необходимо переводить в электронную форму, создавая локальные справочно-инфор-мационные системы. А инкорпорации возможны в форме издания различных сборников локальных актов. Опыт такой положительной деятельности по систематизации локального нормативного материала в форме инкорпорации в образовательных организациях ФСИН России имеется [3].
Впрочем, как и для любой системной деятельности, с целью повышения качества и эффективности процесса локального нормотворчества требуется разработка и официальное утверждение плана систематизации локальных нормативных актов с установлением конкретных сроков и органов, ответственных за систематизацию. Даже такое начало будет во многом способствовать приведению локального нормативного материала в порядок, упростит его использование и реализацию.
Контрольная деятельность в сфере локального нормотворчества может носить двойной характер, сочетая в себе,
с одной стороны, общественный контроль (замечания и предложения сотрудников и обучающихся), а с другой стороны - текущий контроль стратегического и оперативного характера работниками центрального аппарата Федеральной службы исполнения наказаний.
Понимая необходимость локального нормотворчества, государственные учреждения сталкиваются с отсутствием обширных научных исследований в данной области, в частности в сфере локальной нормотворческой деятельности.
Можно сказать, что в настоящее время образовался определенный пробел в исследовании проблем локального нормотворчества. Так, если вопросы систематизации общегосударственных норм юридической наукой рассмотрены достаточно подробно и такие исследования опираются на значительный опыт догматических исследований права, имевших место ранее, то ученые долгое время не обращали внимания на первоначальную ступень регулирования общественных отношений - локальные нормы. ф
1. Арзамасов Ю. Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России : монография. М. : Юрилитинформ, 2013. 480 с.
2. Платонов В. М. Законодательный процесс в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. М., 1999. 202 с.
3. Нормативно-правовые акты Владимирского юридического института Минюста России : сб. / ВЮИ Минюста России. Владимир, 2003. 368 с.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 5/2018
59
