CC BY
36
В. Н. ЧОРНЫИ V. N. CHORNY
профессор кафедры уголовно-исполнительного права Академии ФСИН России, кандидат юридических наук
Е. В. СЕНАТОВА E. V. SENATOVA
доцент кафедры административного и финансового права Академии ФСИН России, кандидат юридических наук
Административно-правовое регулирование взаимодействия уголовно-исполнительной системы и религиозных организаций
Administrative and legal regulation of interaction of penal correction system with the religious organizations
Аннотация. Статья посвящена особенностям взаимодействия уголовно-исполнительной системы и религиозных организаций. Авторами анализируется действующее законодательство о тюремном служении и предлагаются пути его усовершенствования с акцентом на развитии административно-правового механизма обеспечения свободы совести осужденных.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, взаимодействие, религиозная организация, административно-правовой механизм.
Annotation. The article is devoted to features of interaction of penal correction system and the religious organizations. Authors analyze the current legislation about prison service, and offer some ways ways of its improvement with emphasis on development of an administrative legal mechanism of ensuring freedom of worship of convicts.
Key words: penal correction system, interaction, religious organization, administrative legal mechanism.
В современных условиях эффективная организация процесса исправительного воздействия на осужденных, отбывающих уголовные наказания, предполагает расширение количества участвующих в нем субъектов. Особенно актуальным является
вопрос о привлечении в качестве субъектов исправительного воздействия в отношении осужденных представителей институтов гражданского общества и религиозных формирований.
Для обеспечения участия представителей гражданского общества в деятель-
58
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
ности исполнительных органов власти в 2014 году была разработана и утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.01.2014 № 93-р Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти [1], предполагающая формирование и применение механизмов (инструментов) реализации принципов открытости федеральных органов исполнительной власти. Думается, что положения данной концепции касаются и Федеральной службы исполнения наказаний, реализующей функции по исполнению уголовных наказаний и применению мер исправительного воздействия к осужденным во взаимодействии с общественностью и религиозными организациями.
Сегодня имеется достаточно богатый опыт взаимодействия Русской православной церкви (РПЦ) и уголовно-исполнительной системы России (УИС) по многим направлениям: подготовка и переподготовка священников, окормление осужденных в местах лишения свободы и построение храмов, оказание помощи осужденным после освобождения, участие представителей религиозных организаций в различных комиссиях по аттестации осужденных, представлению их к условно-досрочному освобождению, переводу в колонию-поселение и др. Из этого следует, что тюремное служение призвано не только обеспечить реализацию свободы совести осужденных, но и оказать помощь администрации в нравственно-духовном образовании и исправлении осужденных. Возрождение душепопечения осужденных и заключенных, нуждающихся в поддержке, становится важнейшим направлением деятельности традиционных религиозных объединений современной России.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 12/2018
Священный синод Русской православной церкви в постановлении, принятом на заседании 12.03.2013, определил основные направления тюремного служения РПЦ, которые состоят в оказании «духовно-просветительской, богослужебной, пастырско-душепопе-чительной и нравственно-реадаптаци-онной помощи заключенным, пребывающим в местах принудительного содержания, а также и освободившимся из заключения» [2].
Наряду с этим отмечается, что возможны и другие направления деятельности в сфере тюремного служения: медицинское, реабилитационное, социальное, психологическое, консультационное, духовное, а также материальное, включая финансовую поддержку, сбор и распределение продуктов, вещей и медикаментов [2].
Иными словами, РПЦ не ограничивается только религиозно-духовными направлениями тюремного служения, а предпочитает широко развивать иные социальные сферы, обеспечивающие жизнь осужденных и заключенных в условиях изоляции.
Как известно, религия способствует укреплению духовно-нравственных связей осужденных, религиозного сознания, моральному преображению личности, что в целом влияет на позитивные установки и повышение уровня правосознания. Она направлена на предотвращение распространения религиозного экстремизма и радикализма в местах лишения свободы. В связи с этим вопросам взаимодействия религиозных организаций с государственной системой исполнения наказаний уделяется серьезное внимание как со стороны РПЦ, так и органов государственной власти.
Закономерными в связи с этим являются вопросы: На какой основе и каком
59
опыте формировать законодательство об институте тюремного служения? Какие принципы, формы и способы взаимодействия при реализации данного правового института необходимо закрепить в нормативных актах?
В последние годы широкое распространение получила идея о тюремных капелланах и использовании для внедрения в исправительных учреждениях зарубежного европейского опыта тюремного служения. Вместе с тем не все представители РПЦ, да и научного мира, приемлют данную терминологию, особенно если учесть, что Россия имеет свой (дореволюционный) богатый опыт тюремного служения, нашедший отражение в научных публикациях и законодательных актах того периода.
Теоретически видится два пути построения института тюремного служения. Первый - возрождение в основных чертах дореволюционного тюремного служения. Конечно, повторить его сегодня полностью нет возможности, но заимствовать положительные моменты можно, они достаточно хорошо описаны в литературе. Второй путь - это европейский институт тюремных капелланов. У него много позитивных сторон, но перенос на нашу действительность должен быть критически избирательным.
Однако какие бы формы и направления тюремного служения ни были избраны, первоочередным является вопрос о формировании нормативной базы деятельности представителей религиозных организаций в местах лишения свободы и организации в этих целях их взаимодействия с УИС.
Говоря о рассматриваемом организационно-правовом институте, каким является тюремное служение с позиций юриспруденции, представляется логичным его многоуровневое построение в целях законодательного регулирования.
60
1. Первый уровень - конституционное регулирование. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому гражданину свободу совести и вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой (ст. 28). Содержание данной статьи развивает ст. 13 (в России гарантируется идеологическое многообразие) и ст. 14 (Россия - светское государство).
2. Регулирование федеральными законами, распространяющими свое действие на всех граждан. На этом уровне следует рассматривать закрепление свободы совести в Федеральном законе от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», определяющем порядок реализации указанных конституционных прав граждан в этой сфере. Положения ст. 3 данного закона развивают конституционные положения о свободе совести граждан и определяют механизмы реализации личных прав осужденных в этой сфере.
Вместе с тем отметим, что, учитывая специальный правовой статус осужденных и заключенных, особенности реализации ими своих прав в силу фактора изоляции и режимных требований, для обеспечения им свободы совести и вероисповедования необходим специальный организационно-правовой механизм.
3. В этих целях нужно развивать отраслевой (уголовно-исполнительное право) и межотраслевой (административное, уголовное, уголовно-процессуальное право) механизмы обеспечения свободы совести и свободы вероисповедания осужденных и заключенных. Более подробно остановимся на административно-правовом механизме обеспечения свободы совести осужденных, акцентируя в
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
основном внимание на взаимодействии РПЦ и УИС.
При административно-правовом регулировании рассматриваемого взаимодействия необходимо учитывать разноплановость взаимодействующих субъектов, поскольку один субъект (ФСИН России) представляет исполнительную власть государства, а другой (РПЦ) выступает от имени гражданского общества.
Государство, общественные объединения, включая религиозные организации, функционируют на основе принципа взаимного невмешательства, подразумевающего недопущение вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных и религиозных организаций, а самих объединений -в деятельность государственных органов. В то же время общественные объединения обладают комплексом прав и обязанностей в сфере государственного управления, взаимодействуют с гражданами, органами исполнительной власти, государственными учреждениями, предприятиями и организациями [3]. Статус общественных объединений, а также религиозных организаций, особенности их взаимоотношений с другими субъектами в сфере государственного управления должны определяться государством путем принятия административно-правовых норм, регулирующих предмет взаимодействия.
Именно на уровне нормативного регулирования взаимодействия УИС и религиозных организаций определяются их взаимные права и обязанности, компетенции, пути решения возникающих вопросов и преодоления конфликтных ситуаций. Налаживание такого взаимодействия непосредственно ложится на помощников начальников УФСИН по организации работы с верующими.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 12/2018
Термин «взаимодействие» отсутствует в законе, однако он широко используется и в теории, и на практике, поскольку удачно отражает характер коллективных усилий различных органов при решении стоящих перед ними задач. Поэтому, раскрывая данное понятие, необходимо учитывать его смысловое значение. Для более ясного понимания термина «взаимодействие» применительно к нашей теме обратимся к узкому и наиболее часто употребляемому в смысловом отношении значению, которое по своей сущности созвучнее с понятием «координация», то есть взаимосвязанная, согласованная деятельность субъектов, в данном случае - уголовно-исполнительной системы и религиозных организаций [4].
Организуется взаимодействие либо на основании имеющегося законодательства, регламентирующего его направления и формы, права, обязанности и компетенцию субъектов, либо, в отсутствие или при недостаточности законодательства, на договорных отношениях субъектов, позволяющих им эффективно решать стоящие задачи.
Первый вид взаимодействия предпочтительней, поэтому столь актуальной является проблема формирования организационного законодательства по институту тюремного служения. В тех случаях, когда нормативная основа взаимодействия не сформирована или в достаточной мере не развита, возникающие проблемы разрешаются на основании соглашения, являющегося обязательным для исполнения субъектами. Характерным примером такого документа является Соглашение о взаимодействии, заключенное 23.06.2017 между ФСИН России и РПЦ [5]. Предметом его является «взаимодействие сторон на безвозмездной основе в области удовлетворения духовных потреб-
61
ностей работников уголовно-исполнительной системы и членов их семей, в том числе курсантов образовательных учреждений ФСИН России, обеспечения свободы совести и свободы вероисповедания осужденных к лишению свободы, а также лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, находящихся под стражей в учреждениях уголовно-исполнительной системы».
Договорные отношения УИС с религиозными организациями, безусловно, необходимы, но это не должна быть единственная форма регулирования взаимодействия, в качестве основы следует рассматривать законы и ведомственные нормативные акты и как дополнение к ним - договоры между территориальными органами УИС и религиозными организациями. Именно договоры позволяют оперативно решать вновь возникающие проблемы, не предусмотренные ранее в нормативных правовых актах. Инструкции, приказы необходимы для определения и регулирования наиболее значимых сфер тюремного служения, определения особенностей правового статуса священников, взаимодействующих с администрацией исправительного учреждения, основных направлений социальной деятельности священнослужителей в отношении осужденных и др.
Конкретизируя рассматриваемую проблему, можно выделить следующие виды взаимодействия религиозных организаций в процессе тюремного служения:
1. Взаимодействие священников с осужденными, сотрудниками в связи с несением тюремного послушания, так называемое внутреннее взаимодействие. При этом нужно помнить, что тюремные священники не входят в штат учреждения УИС, не являются государ-
62
ственными служащими, поэтому необходимо развивать правовые нормы о посещении ими исправительных учреждений, об их безопасности, о правах, обязанностях, запретах, ограничениях, рекомендациях к поведению во взаимоотношениях с осужденными и персоналом учреждений УИС. Нормы-правила о взаимоотношениях с тюремными священниками должны быть выработаны также для персонала учреждений УИС и закреплены в нормативных актах, регулирующих их деятельность.
2. Взаимодействие религиозных организаций с учреждениями и органами УИС, так называемое внешнее взаимодействие, предполагающее проработку форм, направлений такого сотрудничества, базируемое на административном законодательстве. На данный момент приоритетными направлениями административно-правового регулирования внешнего взаимодействия видятся следующие:
- упорядочение взаимоотношений учреждений и органов УИС и религиозных организаций, выработка наиболее эффективных его форм;
- усовершенствование регулирования статуса и сфер деятельности помощника начальника территориального органа ФСИН России по организации работы с верующими;
- создание системы специального образования для представителей религиозных организаций, чья деятельность связана с тюремным служением;
- регулирование вопросов личной безопасности представителей религиозных организаций при посещении учреждений и органов УИС;
- выработка административно-правового механизма противодействия распространению религиозного экстремизма и радикализма в местах лишения свободы;
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
- взаимодействие по вопросам профилактики преступности и др.
Однако как бы эффективно ни было организовано взаимодействие в рамках заключаемых соглашений, первоочередным остается вопрос формирования нормативной базы деятельности представителей религиозных организаций в местах лишения свободы.
Из анализа количества и содержания документов по тюремному служению РПЦ можно сделать вывод, что со стороны РПЦ сфера тюремного служения достаточно хорошо и всесторонне урегулирована [6], чего не скажешь о выработке подобных норм со стороны государства, которые необходимы, поскольку нормы общественных и религиозных организаций являются локальными, обязательными только для членов (участников) объединения. Поэтому для организации эффективного взаимодействия учреждений и органов УИС с религиозными организациями кроме норм, принятых РПЦ, необходимо светское законодательство со стороны государства. В нем помимо прочего необходимо установить основы административной правосубъектности религиозных организаций в процессе работы с верующими осужденными, определить границы, формы такого взаимодействия, а также очертить административно-правовой статус органов и учреждений УИС и их сотрудников в этой сфере.
Пока же остается открытым вопрос, на основании каких норм строить данное взаимодействие. Закономерно, что общей правовой основой взаимоотношений учреждений и органов УИС с религиозными организациями является Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, в частности ст. 14, гарантирующая осужденным свободу совести и вероисповедания. Однако в
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 12/2018
целях развития и конкретизации данных норм кодекса требуются подзаконные нормативные правовые акты (постановления, приказы, инструкции, положения и др.).
Такое ведомственное нормотворчество сейчас формируется и направлено в первую очередь на развитие уголовно-исполнительного законодательства, но его явно недостаточно. К тому же не стоит забывать, что в процессе взаимодействия учреждений и органов УИС с религиозными организациями наряду с уголовно-исполнительными возникают административные, управленческие отношения, нуждающиеся в регулировании нормами административного права. Сферу правового регулирования тюремного служения, без сомнения, необходимо расширять, не ограничиваясь развитием только уголовно-исполнительного законодательства. Стоит постепенно преодолевать обособленность норм административного права от сферы исполнения уголовных наказаний, вырабатывать административно-правовые механизмы обеспечения исполнения различных видов уголовных наказаний [7].
В завершение следует сказать о нормативных актах, которые назрели для принятия в целях совершенствования функционирования института тюремного служения и обеспечения взаимодействия между УИС и РПЦ.
Во-первых, необходимо на уровне закона урегулировать отношения в области взаимодействия УИС и религиозных организаций при осуществлении тюремного служения и участия священнослужителей в исправлении и ресоциализации осужденных. Наиболее логичным было бы в этих целях дополнить специальными главами Закон Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах,
63
исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и Закон Российской Федерации от 15.07.1995 № 103-Ф3 «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».
Во-вторых, надо сформировать ведомственную правовую базу такого взаимодействия. Как видится, эта база должна включать следующие основные правовые акты:
1) инструкцию о порядке взаимодействия учреждений и органов УИС с религиозными организациями;
2) должностную инструкцию помощника начальника территориального органа ФСИН России по организации работы с верующими;
3) практические рекомендации о поведении в исправительных учреждениях представителей религиозных организаций, осуществляющих богослужебную деятельность.
Без разработки предлагаемых правовых актов вряд ли возможно сформировать институт тюремного служения, развивать его и приобщать представителей религиозных организаций к исправлению и ресоциализации осужденных, сохранению и поддержанию их социально-полезных связей. ф
1. Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти : утв. распор.
Правительства Рос. Федерации от 30.01.2014 № 93-р. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2. Миссия тюремного служения Русской Православной Церкви и пенитенциарные учреждения : принята 12.03.2013 на заседании Священного синода Русской православной церкви (журнал № 27). URL: http://www. patriarchia.ru/db/text/2842953.html (дата обращения: 27.04.2018).
3. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Стари-лов Ю. Н. Административное право : учеб. для вузов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М. : Норма, 2007. С. 348-349.
4. Сысоев М. В. Организация и правовые основы функционирования уголовно-исполнительных инспекций : дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2004. С. 34.
5. Соглашение о взаимодействии Федеральной службы исполнения наказаний и Русской православной церкви от 23.06.2017 // Помощник узникам на пути к вере : [сайт]. URL: http://helpprison. ru/2017/08/23/soglashenie-o-vzaimodejstvii-federalnoj-sluzhby-ispolneniya-nakazanij-i-russkoj-pravoslavnoj-tserkvi/ (дата обращения: 27.04.2018).
6. Церковь и тюремное служение : сб. нормативных, методических и практических рекомендаций по ресоциализации и социальной адаптации осужденных, находящихся в местах лишения свободы и освобождающихся из них. В 3 ч. Ч. 2 / издание Синодального отдела по тюремному служению и Академии ФСИН России. М. : Рязань, 2017.
7. Сенатова Е. В. Механизм трансформации норм административного права в уголовно-исполнительном законодательстве // Административное право и процесс. 2016. № 4. С. 17-20.
64
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
