CC BY
43
ПРОБЛЕМЫ КОДИФИКАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
В.Д. Плесовских, доктор юридических наук, профессор, и.о. начальника ка-
федры «Налоги и налогообложение» Института государства и права Тюменского госуниверситета
Отечественное административно-деликтное законодательство находится, согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении России и ее субъектов и состоит из федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В условиях кардинально проводимых в стране социально-экономических, административных и правовых реформ проблемы кодификации растущего массива норм, предусматривающих административную ответственность за проступки, приобретает не только теоретический, научный, но и практический интерес.
В теории права давно отмечено, что кодификация законодательства, как элемент культуры общества и правовой зрелости государства, является формой правотворчества, в процессе которой осуществляется переработка действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, происходит качественное упорядочение законодательства, обеспечивается его согласованность и компактность, исключаются устаревшие и не оправдавшие на практике правовые предписания. Осуществляя кодификацию законодательства об административных правонарушениях, законодатель должен стремиться к тому, чтобы новый акт представлял собой упорядоченную совокупность взаимосвязанных предписаний, включал в себя проверенные жизнью и общественной практикой как действующие нормы, так и новые правила, обусловленные назревшими потребностями развития общества. К тому же кодифицированный акт должен обеспечивать четкое построение нормативных предписаний, быть удобным для использования, обладать определенной стабильностью и преемственностью.
Насколько удалось федеральному законодателю справиться с поставленной задачей? Ответ на этот вопрос не может быть однозначным.
1. Импульсом для кодификации административно-деликтного законодательства по-
служили принятые 23 декабря 1980 г. Верховным Советом СССР «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях».
Принятый 20 июня 1984 г. и вступивший в силу с 1 января 1985 г. «Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» явился значительной вехой на пути совершенствования административно-деликтного законодательства. В его 310 статьях содержались как процессуальные, так и материальные нормы административного права (в 153 статьях его Особенной части). Параллельно с ним продолжали действовать ряд союзных и республиканских актов, предусматривающих административную ответственность за административные проступки. В течение семнадцатилетнего срока своей «жизни» содержание Ко-АП РСФСР расширялось за счет перманентного фиксирования новых составов административных правонарушений. Так, только за 1990-1996 гг. в КоАП РСФСР были внесены 129 новых статей (в т.ч. 108 - в Особенную часть); 115 ранее действующих статей были подвергнуты изменениям и дополнениям; ряд вновь введенных статей были подвергнуты той же процедуре; три статьи были исключены. По подсчетам Ю.М. Козлова, за указанный период законодателю пришлось для этого принимать 349 решений. Но они не затрагивали принципиальные положения, закрепленные в общих нормах КоАП РСФСР, т.е. не относились к главным элементам его содержания1.
После принятия Конституции РФ 1993 г. и бурного развития российского законодательства стало очевидным, что действовавший КоАП исчерпал свой потенциал и нуждается в кардинальной переработке.
2. Принятие в декабре 2001 г. и введение с 1 июля 2002 г. КоАП РФ знаменует новый этап в кодификации администра-тивно-деликтного законодательства. С его вступлением в силу прекратили свое действие акты бывшего СССР, утратил силу
Проблемы и вопросы конституционного и административного права
КоАП РСФСР, а также полностью или частично 135 законодательных актов РСФСР и РФ, содержащих нормы об административных правонарушениях. По существу, с принятием КоАП РФ впервые создана единая кодифицированная база административной ответственности в России2.
3. Будучи сложным нормативным актом, регулирующим материальные, компетенци-онные и процессуальные отношения административной ответственности, данный Кодекс сохранил преемственность и основную структуру КоАП РСФСР. Учитывая опыт применения последнего и потребности административно-юрисдикционной практики, КоАП РФ существенно реформировал основные институты административной ответственности, порядок их применения, значительно укрепил процессуальные гарантии лиц, вовлекаемых в процесс производства по делам об административных правонарушениях. В связи с этим увеличился и объем содержащихся в Кодексе норм до 616 статей, в том числе в его Особенной части - до 402 статей. Нормы, устанавливающие административные наказания, в зависимости от объекта посягательства и сферы совершения административных деликтов были сгруппированы в 17 главах (главы 5-21). Большинство из них носит бланкетный характер и имеют однотипную структуру. Более удобной для использования выглядит нумерация статей и их частей. КоАП РФ четко определил полномочия Российской Федерации и ее субъектов в данной сфере общественных отношений, «впитал» в себя нормы российской Конституции, международно-правовые стандарты прав и свобод человека и гражданина, принципы демократии и равной защиты любых легальных форм собственности. Тем самым новый Кодекс внес большую определенность в закрепление административноправовых запретов, укрепил правовую основу управленческой деятельности государственных органов, сделал ее более предсказуемой и законной.
4. Вместо с тем нельзя утверждать, что КоАП РФ является идеальным законодательным актом, полностью отвечающим потребностям юридической науки и общественной практики. В нем, к сожалению, усматриваются концептуальные недостатки прежнего Кодекса, погрешности юридической техники, политические пристрастия и финансовые интересы его разработчиков.
Во-первых, в структурном плане пред-
почтительней было бы выделить в Кодексе три части: Общую (раздел I); Особенную (в том виде, как она сейчас есть) и Процессуальную (объединив разделы III V).
Во-вторых, в концептуальном плане к разработчикам Кодекса можно высказать ряд претензий. Следовало бы возвратить в КоАП такие институты, как необходимая оборона и предупреждение административных правонарушений, о котором лишь фрагментарно упоминается в ч. 1 ст. 3.1. Отсутствие трактовки понятия административной ответственности и ее характерных признаков отрицательно сказалось на интерпретации особенностей привлечения к указанному виду юридической ответственности должностных и юридических лиц. Трактовка должностного лица в ст. 2.4 КоАП позволяет рассматривать потенциальным виновником административного правонарушения того, кто наделен полномочиями по применению мер административной ответственности (глава 23 КоАП). Тем самым ставится знак равенства между административным и дисциплинарным правонарушением, между административной и дисциплинарной ответственностью. Крайне запутанной и неопределенной выглядит позиция законодателя в отношении виновности юридических лиц. В административном праве отсутствует концепция юридического лица. Этот недостаток не позволяет четко выразить в КоАП специфику административной ответственности юридических лиц.
Остается только сожалеть, что КоАП РФ не закрепил правила полной кодификации административного законодательства, т.е. включения в него новых законов без параллельного дублирования.
5. Характеризуя юридическую «чистоту» КоАП, Ю.М. Козлов сказал: «Уровень юридической культуры и техники, к сожалению, весьма часто производит удручающее впечатление», и с этим можно согласиться. Так, например, в ст.3.1, определяющей цели административного наказания, нет ни слова о защите прав и свобод человека и гражданина, хотя административная ответственность за посягательства на них предусмотрена в главе 5 и ряде статей иных глав КоАП, а также закреплена в ст. 1.2 Кодекса. Статья 3.9 КоАП предусматривает установление административного штрафа до 30 суток за нарушение режима в зоне проведения контртеррористической операции, однако ст. 20.27 Кодекса такую меру административного наказания не предусматривает.
308
Вестник ЮУрГУ, № 5, 2006
Плесовских В.Д.
Проблемы кодификации федерального законодательства ________________об административных правонарушениях
Вряд ли юридически безупречным было включение в состав мелкого хулиганства (ст. 20.1 КоАП РФ) фразы «...или другие действия...», заимствованной из ст. 158 прежнего КоАП. И только 8 декабря 2003 года указанный недостаток был устранен ФЗ № 161. И уж ничем иным, как технической погрешностью, можно объяснить тот факт, что федеральными законами № 214 и № 219 от 30 декабря 2004 года в КоАП РФ были внесены две ст. 14.28 и две ст. 23.64. Трудно объяснить, почему законодатель отступил от установленного порядка нумерации статей, введя ФЗ № 112 от 25 июня 2002 года в КоАП статью под номером 20.21.
6. Работа над совершенствованием содержания отдельных статей и глав КоАП не прекращается с момента его опубликования. К началу 2005 года в 20 главах Кодекса (в т.ч. 13 его Особенной части) были внесены определенные корректировки, нетронутыми остались 12 глав (главы 1, 6, 8, 9, 10, И, 13, 17, 21, 22, 24, 31). Всего за 2002-2004 гг. в КоАП РФ были внесены 25 новых статей (в т.ч. 21 - в Особенную часть), новой редакции подверглись 45 статей (в т.ч. 43 - в Особенной части), частичные изменения и дополнения внесены в 71 статью (в т.ч. 24 - Особенную части) и две статьи утратили свою силу.
Законодатель стремится в КоАП РФ закреплять перечни должностных лиц, уполно-
моченных рассматривать дела об административных правонарушениях (глава 23) и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3). По сути, он вторгается в полномочия Президента РФ и Правительства РФ. Это приводит к тому, что федеральный законодатель вынужден перманентно вносить изменения в разделы III и IV КоАП РФ. Подобное положение вряд ли способствует стабилизации административно-деликтного законодательства.
7. Жизнь, несомненно, вносит свои коррективы в процесс административно-деликтного законотворчества и практику его реализации. Юридическая наука не имеет права оставаться на обочине общественного прогресса, а должна более решительно и настойчиво добиваться реализации своих представлений и наработок в дело дальнейшего развития и систематизации законодательства об административных правонарушениях.
1 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. - М., 2002. - С. 40.
2 Шергин А.П. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. - М., 2002. - С. 4.
