CC BY
313
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Ю.Н. Старилов
Старилов Юрий Николаевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета
Модернизация
административно-процессуального законодательства: основные задачи и главные направления законотворческой деятельности
К важнейшим задачам, стоящим сегодня перед учеными-юристами, разрабатывающими проблемы развития административно-процессуального права, относятся: инициатива (инициирование) обсуждения назревших в той или иной сфере законодательства или правоприменительной практики проблем; содержательный анализ правовых ошибок и возникших проблем в применении законов и иных нормативных правовых актов; выработка новых стратегий и планов модернизации законодательства; обнародование конкретных предложений, форм и способов разрешения возникших противоречий в системе нормативных правовых институтов. Весьма полезной исследовательской деятельностью является также устранение очевидных или ставших явными на определенном этапе развития и действия соответствующего института законотворческих ошибок и приведение законов в соответствие с новыми требованиями и условиями осуществления государственной деятельности.
Именно в области применения административно-процессуального законодательства накопилось сегодня множество очень сложных и пока, очевидно, неразрешимых проблем.
Административно-процессуальное законодательство — едва ли не самая актуальная, сложная и противоречивая отрасль всего российского процессуального законодательства. По крайней мере, по поводу всех остальных видов процессуального законодательства и, соответственно, юридического процесса (отраслей процессуального права) не ведутся споры относительно их понимания, содержания, структуры, юридической значимости, особенностях процессуальной формы. В то время как административно-процессуальная форма, административно-процессуальное законодательство, административный процесс являются на протяжении многих десятилетий предметом масштабных дискуссий, результаты которых вплоть до настоящего времени не стали единой платформой для развития полноценного и адекватного задачам современного публичного управления административнопроцессуального правового регулирования.
Создание новой концепции не только реформирования, но и, главным образом, понимания содержания и структуры административно-процессуального законодательства, формирования новейших административно-процессуальных институтов может быть основано на наиболее обсуждаемых в настоящее время частей процессуального законодательства: административном судопроизводстве, административных процедурах и производстве по делам об административных правонарушениях. Что касается первых двух процессуальных правовых институтов — административное судопроизводство и административные процедуры, — то здесь речь идет пока о разработке соответствующих законодательных актов, а именно: Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и Федерального закона «Об административных процедурах». Третий элемент системы административно-процессуального законодательства — производство по делам об административных правонарушениях — будет, очевидно, реформироваться в соответствии с возникшей в 2014 году идеей о разработке и принятии нового Кодекса РФ об административных правонарушениях (или, как предлагают инициаторы реформы, принятия двух кодексов — Административного кодекса РФ и Административно-процессуального кодекса РФ).
I. Административное судопроизводство
Особую значимость развитию административно-процессуального законодательства в 2014 году придает 150-летний юбилей Судебной реформы в России, положившей начало формированию в стране судоустройства и судопроизводства, созданию судебной системы, установлению статуса судей, учреждению судебных процедур разрешения дел (споров). Вряд ли в тот исторический период развития Империи следовало ожидать от реформаторов принятия наряду с Уставами уголовного
Юридическая техника. 2015. № 9
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
и гражданского судопроизводства Устава административного судопроизводства1. Никаких предпосылок для появления административного судопроизводства тогда не было. Не сложились условия для реформирования государства, в котором его представители могли бы отвечать за свои действия (бездействие) и решения в суде (общем или административном). Фактически в тот исторический период времени об этом невозможно было, очевидно, и мечтать.
Прошло 150 лет. Россия пережила не одну судебную реформу, последняя из которых началась в 1992 году и принесла множество полезных результатов. Однако и теперь сильной стороной судебной реформы не стало ни появление специального административного суда, ни принятие Кодекса административного судопроизводства. Как всегда, много разговоров на эти темы, создание проектов, политическая активность вокруг тематики административной юстиции, противоречивость суждений, разнообразие взглядов, не приносящие пользы и безрезультативные дис-куссии2.
В марте 2013 года был опубликован проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В мае 2013 года данный законопроект был рассмотрен депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и принят в первом чтении. Вот, наконец-то, и появилась надежда на то, что сбудется мечта нескольких поколений юристов о формировании в России полноценной модели административной юстиции, сформированной по правовым стандартам высочайшего уровня и предназначения данного института.
Однако сегодня имеются опасения, что и 150 лет спустя Россия не поднимется до современных идеалов судебной системы, организованной и функционирующей в условиях правового государства. Поскольку в течение всего следующего времени (2013—2014 гг.) этот законопроект остался без внимания российского законодателя. Правда, позитивным моментом в «этой истории» является то, что 18 декабря 2014 года Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству вернулся к «забытому» законопроекту, одобрил некоторые поправки и рекомендовал депутатам Государственной Думы рассмотреть в начале 2015 года проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации во втором чтении с тем, чтобы ввести его в действие уже с 1 июля 2015 года3.
Так получилось, что в настоящее время ученые-юристы Российской Федерации обсуждают уже два законопроекта, которые устанавливают порядок осуществления в России административного судопроизводства: 1) Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и 2) Кодекс гражданского судопроизводства Российской Федерации, в отдельных главах которого предполагается регламентировать отношения по судебному рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Содержание административного судопроизводства как крупнейшей правовой сферы судебного разрешения правовых споров находится сегодня в России в неполноценном юридическом развитии. Административное правосудие как самая глобальная и незаменимая никакими иными правовыми «суррогатами» область административно-процессуального права, к сожалению, остается без надлежащего нормативного правового регулирования. Следовательно, административное судопроизводство — это одно из основных направлений в современном российском законотворчестве, от степени практической реализации которого по-настоящему зависит эффективность и качество судебной деятельности. Отсутствие в стране Кодекса административного судопроизводства демонстрирует незавершенность и противоречивость результатов судебной реформы. Данный законопроект стал сегодня нормативно-правовой основой, которая позволяет, формируя порядок разрешения административных дел, улучшать качество административного судопроизводства и создать эффективную модель российского административно-процессуального законодательства.
1 Для сравнения: в 2014 году — 150-летний юбилей Судебной реформы в России, в которой не нашлось места административному судопроизводству и вообще административной юстиции; одновременно (тоже в 2014 г.) в Германии сформировалась 150-летняя история организации и функционирования административных судов. См., например: ДеригX. 150 лет юрисдикции административных судов в Германии: уровень развития и перспективы на будущее // Ежегодник публичного права — 2014: «Административное право: сравнительно-правовые подходы». М., 2014. С. 174—180.
2 См. новейшую литературу по теме административного судопроизводства, например: Аврутин Ю.Е. Административное судопроизводство в системе процессуально-процедурных форм поиска консенсуса в сфере публичного управления: метаюридическое измерение проблемы // Административное право и процесс. 2014. № 11. С. 9—15; Ильин А.В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // ЗАКОН. 2013. № 4. С. 119—129; Разгильдеев А.В. Административное правосудие: опыт стран Европы, США и возможность его использования в России // ЗАКОН. 2013. № 11. С. 135—150; Фоков А.П., Щербак Е.Н. Административное судопроизводство в Российской Федерации: перспективы законодательного обеспечения // Административное право и процесс. 2014. № 12. С. 14—17.
3 URL: http://www.vedomosti.ru/newspaper/2014/12/19
Старилов Ю.Н. Модернизация административно-процессуального законодательства...
63
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Административное судопроизводство (правосудие)1 — важнейшая процессуальная форма осуществления судебной власти в стране. Этот вид судопроизводства предназначен для осуществления как минимум двух функций: 1) судебная защита человека и гражданина, юридических лиц, организаций от незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; 2) судебный нормоконтроль за административным нормотворчеством (главным образом, его результатами). Поэтому весьма важно объяснять и аргументировать идею о полезности, целесообразности и созидательной практической значимости оформления специальных правил административного судопроизводства в отдельном процессуальном законе, то есть в качестве приоритетного направления развития в стране системы административного судопроизводства целесообразно считать принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Вряд ли уместно и правильно в будущем (как это, к сожалению, всегда фундаментировалось в прошлом) включать специальные процессуальные нормы об административном правосудии в предлагаемый сегодня для разработки проект Кодекса гражданского судопроизводства Российской Федерации. Думается, оптимальным и своевременным «инновационным» правовым решением стала бы конкретизация, систематизация и кодификация правовых норм, включенных в административнопроцессуальную форму, используемую для разрешения публично-правовых споров вне всякой зависимости от гражданской процессуальной формы и содержащихся в ней так называемых «общезначимых» (как часто говорят еще, «широкого профиля») гражданско-процессуальных судебных процедур для разрешения всяких правовых дел (и частных, и публичных).
Законотворчество в области административного процессуального законодательства ныне — системная проблема, в которой фокусируются не только сложные вопросы правового установления самого административного судопроизводства, но и перспективы модернизации материального административного законодательства, регламентирующего отношения в области публичного управления (государственного и муниципального управления), являющегося средой, где возникают и развиваются административно-правовые споры между, с одной стороны, гражданами и юридическими лицами, а с другой — государственными органами и органами местного самоуправления (должностными лицами, государственными и муниципальными служащими). Таким образом, процессуальноправовые основы порядка рассмотрения административных дел (административно-правовых споров) обусловлены существованием и реализацией отраслевых административно-правовых отношений, решениями, действиями (бездействием), органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Именно решения и действия (бездействие) указанных субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями, могут нарушать права и свободы человека и гражданина, законные интересы организаций, юридических лиц. Споры, возникающие в области публичного управления, требуют для полноценного и надлежащего их разрешения специализации судебных процедур на уровне отдельного кодифицированного процессуального правового акта — Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации как специального административно-процессуального закона, являющегося нормативной правовой основой административного судопроизводства. Целесообразно и в полной мере объяснимо установление именно в данном законе компетенции судов по административным делам.
Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации — это важнейшая задача Государственной Думы с целью реализации конституционно установленного вида российского судопроизводства — административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации). Вряд ли допустимо процессуальное правовое оформление самостоятельного вида судопроизводства (административного судопроизводства) в нормах другого процессуального
1 О соотношении понятий «судопроизводство» и «правосудие» (применительно к гражданскому судопроизводству) — в постановлении Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации» (см.: СПС «КонсупьтантП-люс»). Конституционный Суд РФ установил: «В актах, разрешающих дело по существу, суд определяет действительное материально-правовое положение сторон, то есть применяет нормы права к тому или иному конкретному случаю в споре о праве. Именно разрешая дело (ст. 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации) и принимая решение в соответствии с законом (ст. 120 Конституции Российской Федерации), суд осуществляет правосудие в собственном смысле слова, что и является целью гражданского судопроизводства, и тем самым обеспечивает права и свободы как непосредственно действующие (ст. 18 Конституции Российской Федерации)»; «Судебные акты, которые хотя и принимаются в гражданском судопроизводстве, но которыми дела не разрешаются по существу и материально-правовое положение сторон не определяется, не охватываются понятием «осуществление правосудия»... в таких актах решаются, главным образом, процессуально-правовые вопросы, возникающие в течение процесса — от принятия заявления и до исполнения судебного решения, в том числе при окончании дела (прекращение производства по делу и оставление заявления без рассмотрения)». Следовательно, «осуществление правосудия» — это не вся система судопроизводства, а только конкретная часть судопроизводства, определяющая порядок принятия судебного акта, в котором рассматриваемое дело будет разрешено по существу.
Юридическая техника. 2015. № 9
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
кодекса (Гражданского процессуального кодекса или обсуждаемого ныне Кодекса гражданского судопроизводства Российской Федерации), призванного устанавливать судебные процедуры разрешения частно-правовых споров (не административно-правовых споров). Сложившаяся в советское время судебная практика разрешения административно-правовых споров в соответствии с нормами Гражданского процессуального кодекса объясняется главным образом отсутствием в тот исторический период времени полноценной системы административного законодательства: о системе и структуре исполнительных органов государственной власти, государственной службе, исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг, порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов, издании административных правовых актов, заключении публичных соглашений (административных договоров). При этом фактически не учитывался демократический стандарт взаимоотношений государственных органов и гражданина в условиях формирования современного правового государства, при котором государство обязано реформировать судебную власть, обеспечивая при этом создание надлежащих судебных процедур разрешения административно-правовых споров в форме административного судопроизводства, непременно исключая его из системы гражданского процесса.
В соответствии с характером уже состоявшихся в течение последних 20 лет изменений материального административного законодательства стало иным и представление об административном судопроизводстве, которое направлено на обеспечение разрешения административно-правовых споров, возникающих в сфере публичного управления. Реформирование административного права привело к появлению законодательства о государственной службе, административного договора, административной регламентации в системе осуществления государственных функций и государственных услуг, административных регламентах, административных процедурах, административной деликтологии. Права и свободы человека и гражданина, законные интересы организаций и юридических лиц в случае возникновения административно-правового спора приобретут надлежащую и надежную правовую защиту в судах, использующих специальную процессуальную форму разрешения административно-правовых споров.
Административное судопроизводство — особая форма осуществления судебной власти в стране. Само по себе наличие в тексте Конституции Российской Федерации термина «административное судопроизводство» обусловливает не только потребность в соответствующем толковании данной нормы, но и, в первую очередь, заставляет политическую элиту, высших должностных лиц, органы государственной власти формировать на практике специальный (отвечающий критериям предназначения судебной власти в деле обеспечения прав и свобод граждан, законной деятельности органов исполнительной власти) институт, призванный контролировать деятельность административных органов и обеспечивать режим законности осуществления ими государственных функций. При этом становится очевидной неприемлемость гражданско-процессуальной формы и всего ее потенциала для регламентации порядков разрешения спорных отношений, возникающих в сфере взаимоотношений государства и гражданина, при разрешении возникающих между ними спорных правовых ситуаций, при осуществлении исполнительными органами государственной власти нормотворческой функции.
Административное судопроизводство, установленное в специальном федеральном законе — Кодексе административного судопроизводства — позволит на практике реально обеспечивать как доступность правосудия, так и его эффективность.
Конституция Российской Федерации в статье 118 установила нормы-принципы, направленные на обеспечение соответствия судебной системы России стандартам и принципам современного правового государства, одним из которых и является самостоятельность (то есть как минимум невключенность в иную процессуальную форму) правового процессуального установления процедур административного судопроизводства. При этом административное судопроизводство, регламентированное в специальном федеральном законе (например, в Кодексе административного судопроизводства), соответствует идее приведения судебной системы страны в соответствие с международноправовыми стандартами структурирования судебной власти (судопроизводства) в зависимости от характера правовых споров, оснований возникновения и развития процессуальных правовых отношений, правового статуса участников судебного процесса. При этом выделение (создание) в судах судейской специализации по административным делам — дополнительная институциональноструктурная гарантия формирования и надлежащего функционирования института административного судопроизводства. Вместе с тем, современными авторами, которые рассуждают о перспективах развития административного правосудия в России, предлагается концентрировать внимание не на создании «отдельной системы административных судов», а на целесообразности приближения существующей российской судебной системы «к современным стандартам судебного контроля за законностью решений органов публичной власти»1.
1 Разгильдеев А.В. Административное правосудие: опыт стран Европы, США и возможность его использования в России // ЗАКОН. 2013. № 11. С. 150.
Старилов Ю.Н. Модернизация административно-процессуального законодательства...
65
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Особая роль административного правосудия в деле защиты прав и свобод граждан обусловливает разработку специальной административно-процессуальной формы, то есть административного судопроизводства. Судебная защита прав и свобод человека и гражданина невозможна путем использования потенциала и возможностей гражданского судопроизводства. И именно поэтому суды, рассматривая административно-правовые споры, порождаемые нарушениями прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций и юридических лиц, должны использовать специально разработанные административно-процессуальные правила. Следовательно, административное судопроизводство — порядок защиты в судах общей юрисдикции (или, как это установлено в других странах, в административных судах) прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также порядок рассмотрения иных административных споров, вытекающих из публично-правовых отношений.
В пункте 2 статьи 4 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» в установлено, что суды общей юрисдикции рассматривают все гражданские и административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов за исключением дел, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации рассматриваются другими судами. Таким образом, в такой постановке термин «административные дела» дает основания для другого толкования данного института. Во-первых, указанный Федеральный конституционный закон, устанавливая в тексте термин «административные дела», предоставляет возможность для предположений о его непосредственном и главном взаимодействии с термином «административное судопроизводство». Во-вторых, «административные дела» напрямую связываются с необходимостью защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов. Следовательно, административные дела требуют специального правового процессуального оформления порядка их судебного разрешения.
Административные дела не могут считаться гражданскими делами. Гражданско-процессуальное законодательство относит, очевидно, «дела, возникающие из публичных правоотношений» к гражданским делам. Следовательно, только гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство относит административные дела к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Именно здесь можно поставить вопросы: соответствуют ли такие правовые положения конституционно-правовой норме о формах осуществления судебной власти в России и о самом предназначении административного судопроизводства? Не создаются ли такими нормативными констатациями предпосылки для ограничения доступа к правосудию и защите нарушенных прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц?
Административное судопроизводство устанавливается для разрешения административноправовых споров, возникающих между гражданами, организациями (физическими и юридическими лицами), с одной стороны, и государственными органами, органами местного самоуправления (должностными лицами, государственными и муниципальными служащими) — с другой. Таким образом, административно-правовой спор, по сути, лишен имущественного содержания, которое характерно для гражданско-правовых споров (с имущественным, финансовым, денежным содержанием), рассматриваемых судами с использованием правил гражданского процесса. В специальной литературе постоянно указывается на отсутствие имущественного содержания административно-правового спора. Тем не менее в современных условиях нужно констатировать наличие материально-правовых последствий рассмотрения административно-правовых споров. То есть сам по себе административно-правовой спор зарождается в административно-правовой системе, но результаты его рассмотрения могут приводить к необходимости констатации наличия соответствующих материально-правовых (имущественных) последствий разрешения такого спора. Однако данный факт не может способствовать отнесению административно-правового спора к имущественным правоотношениям. Административно-исковой характер административного судопроизводства — отличительный признак специального вида правосудия. Административно-правовой спор возникает между субъектами публичноправовых (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования публичной власти, участники которых изначально находятся в неравноправном отношении (то есть в субординационном, подчиненном отношении). Административное судопроизводство, установленное в рамках специального Кодекса административного судопроизводства, способно обеспечивать равенство участников процесса (равная правосубъектность в судебном процессе для разрешения административного правового спора, возникшего между субъектами, находящимися в «неравных» административноправовых отношениях). При этом Кодекс административного судопроизводства гарантирует использование процедур доказывания, собирания и проведения оценки доказательств, направленных на принятие законного и обоснованного решения по административному делу.
Юридическая техника. 2015. № 9
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Принципы судопроизводства (причем, каждого вида: и гражданского, и административного) должны устанавливаться в отдельном законодательном акте, ибо они положены в основу судебной деятельности по рассмотрению того или иного правового спора (частно-правового или административно-правового спора). Принципы административного судопроизводства, устанавливаемые в проекте Кодекса административного судопроизводства, отражают содержание и назначение особой административно-процессуальной формы. Отдельно нужно отметить принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда. Проявляя свою активность в процессе, суд в целях правильного разрешения административных дел вправе истребовать доказательства по своей инициативе. Обязанность доказывания законности оспариваемых по административным делам и нарушающих права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и организаций, должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. На этих субъектах (органы, организации и должностные лица) лежит обязанность подтверждать фактические данные, на которые они ссылаются как на основание своих возражений. Предполагается, что по таким делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, которые обратились в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, будут не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия).
Российская Федерация — одна из немногих стран в постсоветском правовом пространстве, где судебная реформа пока не завершилась созданием административно-процессуальной формы разрешения административно-правовых споров. Результаты законотворческой практики в области формирования института административного судопроизводства других стран также выступают в качестве дополнительного обоснования необходимости развития в России административного процессуального законодательства. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (как отраслевой процессуальный закон) соответствует лучшим стандартам административного процессуального законодательства, сложившегося в зарубежных странах и традиционно являющегося правовой процессуальной моделью для стран, создающих системы административного правосудия. Государства, появившиеся после распада Советского Союза, приняли специальные законы (или кодексы), устанавливающие порядки в области административного судопроизводства. Здесь можно назвать, например: Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской Республики, Кодекс административного судопроизводства Республики Армения, Административно-процессуальный кодекс Грузии, Административно-процессуальный закон Латвии, Закон Литовской Республики «О производстве по административным делам», Кодекс административного судопроизводства Украины.
Мнение, согласно которому целесообразно установление административного судопроизводства в нормах так называемого единого «Кодекса гражданского судопроизводства Российской Федерации» (ныне Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), невозможно разделить, так как оно не основывается на общепризнанных нормах и институтах о системе и структуре государственной власти, правовой системе страны, приоритетах в государственно-правовом строительстве, а содержит в себе неправильное представление: во-первых, о теории и практике разделения властей; во-вторых, о структуре судебной власти в современных политико-правовых условиях; в-третьих, о правовой природе споров, которые рассматриваются в судах; в-четвертых, назвать гражданское (или арбитражное) процессуальное законодательство административным — значит фактически пренебрежительно относиться к теории частного и публичного права, к их разделению, к частным и публичным интересам; наконец, в-пятых, развивающееся административное законодательство и административное право невозможно сегодня представлять без административного процесса (административного судопроизводства), так как само развитие административного права, новые его институты, административные процедуры, административные органы требуют соответствующего развития судебной власти для полноценного и адекватного контроля со стороны судебной власти. Таким образом, отсутствуют заслуживающие внимания аргументы, доказывающие «приемлемость», «масштабность», «универсальность» и преимущества гражданско-процессуальной формы для разрешения дел (споров), возникающих из административно-правовых отношений.
С нашей точки зрения, нужно дополнительно доказывать приоритетность идеи о потенциале так называемого «общего гражданского процесса», который может сегодня «вместить» в себя и административное судопроизводство. Думается, что критерии «общего гражданского процесса» в полной мере не ясны и отчасти противоречивы; очевидна и их «искусственность». Наоборот, четкие и понятные представления о сущности, назначении и юридической значимости теории разделения частного и публичного права обусловливают формирование административного судопроизводства вне гражданско-процессуальной формы. Административное судопроизводство с его процессуальными особенностями и особым предназначением в системе судебной власти нецелесообразно и невозможно «втягивать» («втаскивать») в другую (например, гражданско-правовую) процессуальную форму.
Старилов Ю.Н. Модернизация административно-процессуального законодательства...
67
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Следует отметить, что в многочисленных публикациях по данной проблематике на протяжении многих лет высказывались и другие аргументы в пользу учреждения в России административных судов и установления специального вида судопроизводства — административного1.
II. Административные процедуры
Административные процедуры — неотъемлемая и постоянно присутствующая в современной административной системе правового государства область административно-правового регулирования, главная цель которого — установление принципов административных процедур, порядка принятия административных актов, обеспечения прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц, а также разрешения посредством надлежащих процедурных форм административноправовых споров. Административные процедуры в данном смысле непременно нужно отграничивать от «административных процедур», являющихся частью сотен административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Сегодня можно констатировать отсутствие стратегии системы нормотворчества в данной сфере государственного управления. При этом нет даже ясно сформулированной хотя бы в постановочном порядке законотворческой инициативы в области административных процедур. К сожалению, фактически по общему признанию, сотни административных регламентов не улучшили качество управленческой деятельности в стране; не уменьшены и масштабы административного произвола и профессиональной некомпетентности государственных служащих. По мнению Г. Грефа, высказанному им на последнем сочинском инвестиционном форуме в сентябре 2014 года, сегодня главной проблемой является «дефицит идей и квалифицированного управления». При этом он добавил, что для преодоления негативных явлений в экономике в России потребуются «очень серьезные усилия по перестройке большого количества систем управления»2.
Весьма интересен тезис о том, что к эффективному государству и надлежащему государственному управлению возможно прийти через закон «Об основах исполнительно-распорядительной деятельности»3. Однако и здесь целесообразно определиться с терминами; особенно важно понять концепцию закона «Об основах исполнительно-распорядительной деятельности». Административный регламент никогда не станет основой для института административных процедур, ибо административный регламент — это правовая оболочка порядка исполнения какой-либо государственной функции или предоставления соответствующей государственной услуги. Предметы административных регламентов и административных процедур различены. В этом и заключается принципиальная разница. Корни такого различия — в «незаслуженном» и необоснованном возвышении устаревших подходов к пониманию административного процесса и административных процедур (то есть понимание административного процесса в широком и узком смыслах).
1 См., например: Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Серия: Юбилеи, конференции, форумы / отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж, 2013. Вып. 7; Зеленцов А.Б. Административная юстиция как судебное административное право: концептуальные проблемы: монография. М., 2014; Административно-процессуальный кодекс: концепция, модельный закон и комментирование / под науч. ред. Йорга Пудельки. Берлин: BWV Berliner Wissenschafts-Verlag GmbH, 2014; Хазанов С.Д. Кодекс административного судопроизводства: концепция и юридический инструментарий // Теория и практика административного права и процесса: материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (пос. Небуг, 13—14 октября 2006 года) / отв. ред. В.В. Денисенко, А.Г. Эртель. Краснодар, 2006. С. 275—289; Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве». М., 2001; Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации // Салищева Н.Г. Избранное. М., 2011. С. 405—469; Серков П.П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 9—21; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998; Старилов Ю.Н. «Перестройка» административного права: от «слома» «административно-командного управления» управления до эффективных административных процедур и Кодекса административного судопроизводства // Административное право: развитие теоретических основ и модернизация законодательства. Серия: Юбилеи, конференции, форумы / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2013. Вып. 8. С. 8—28; Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административно-правовые отношения: теоретические проблемы // Административные правоотношения: вопросы теории и практики / отв. ред. Н.Ю. Хаманева // Труды Института государства и права РАН. 2009. № 1. С. 41—50; Хахалева Е.В. Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Майкоп, 2011.
2 URL: http://ria.ru/economy/20140919/1024757374.html
3 «В последние годы приняты административные регламенты в различных сферах управления. Можно сказать, что сформирована единая методология их подготовки, закреплены общие подходы к их структуре и содержанию. Отсюда — один шаг до создания типового административного регламента, а от него — к принятию закона об основах исполнительно-распорядительной деятельности, о котором шла речь еще в 1960-е гг.» (МедведевД.А. 20 лет: путь к осознанию права // Российская газета. 2013. 11 декабря).
Юридическая техника. 2015. М 9
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Основные аргументы, выдвигаемые с целью принятия в России федерального закона «Об административных процедурах», за последнее время не изменились и не утратили своей значимости1.
III. Производство по делам об административных правонарушениях
Как было отмечено, важнейшей сферой административно-процессуального регулирования является порядок применения административной ответственности (производство по делам об административных правонарушениях), установленный в действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях. В 2014 году появилась и стала получать распространение идея о модернизации российского законодательства об административных правонарушениях2. Причем предложения авторов данной реформы сводятся не просто к каким-то конкретным улучшениям действующего Кодекса РФ об административных правонарушениях, а к разработке и принятию фактически нового кодекса или даже двух кодексов, регламентирующих материальные и процессуальные отношения в области установления и применения административной ответственности.
Научные дискуссии по актуальным вопросам реформирования современного законодательства или правоприменения улучшают творческую атмосферу и должны быть направлены всегда на достижение полезных результатов. Поэтому сами по себе предложения авторов новых дискуссий всегда находят поддержку в научной среде и только приветствуются. Без рекомендаций и обоснований ученых- юристов, очевидно, и практика законотворчества будет в какой-мере мере неполноценной по содержанию и недемократичной по форме. В данном случае, когда речь идет о принятии нового кодекса (или новых кодексов) об административных правонарушениях, возникает сразу же множество вопросов о целесообразности проведения реформы административно-деликтного законодательства и аргументированности главных идей, положенных в основу такого законотворческого процесса. Основные вопросы: пришло ли время для таких правовых инноваций, для глобальных обобщений в области законодательства об административных правонарушениях? И в каких материально-процессуальных юридических формах целесообразно развивать данный вид законодательства? А может быть целесообразно дождаться наступления реальных предпосылок для проведения указанных реформ административного деликтного законодательства?
Законодательство об административных правонарушениях, формируясь и стремительно развиваясь в течение последних пятидесяти лет, превратилось в одну из важнейших сфер российского законодательства. Здесь, правда, нужно отметить, что, к сожалению, Конституция РФ вообще не упоминает данный вид российского законодательства и не «привязывает» его ни к одной из упоминаемых втексте Конституции РФ отраслей законодательства. Однако юристы, как правило, связывают его с «административным» и «административно-процессуальным» законодательством (подп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Хотя, как теперь становится понятным, и данный подход необходимо обосновывать, разъяснять, комментировать. Но, тем не менее, теорию такого соотношения законодательства об административных правонарушениях и административного законодательства целесообразно еще создавать и развивать.
Как известно, первая кодификация законодательства об административных правонарушениях производилась в 80-е годы прошлого столетия под непосредственным влиянием научных трудов советских ученых-административистов3. Результатом той советской реформы административноделиктного права стали Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (1980 г.), которые положили начало принятию союзными республиками кодексов об административных правонарушениях. В 1984 году в РСФСР был принят Кодекс РСФСР об административных правонарушениях4. Таким образом, понятны причины той кодификации зако-
1 См., например: Старилов Ю.Н. Реализация Конституции Российской Федерации и современное административное право // ЗАКОН. 2013. № 12. С. 81—96.
2 См., например: Юсупов В.А. На пути к новому законодательству об административной ответственности в России // Вестник Евразийской академии административных наук. 2014. № 3 (28). С. 6—18.
3 См., например: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР: монография. М., 1964; Ее же. Избранное. М., 2011. С. 11—139; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материальноправовое исследование). Воронеж, 1970; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976; Иван Александрович Галаган и его научное наследие / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2010.
4 Обзор развития советского и российского законодательства об административных правонарушениях изложен в недавно опубликованной (как всегда, прекрасной) научной статье Н.Г. Салищевой. См.: Салищева Н.Г. Проблемы правового регулирования института административной ответственности в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. № 9. С. 9—22. В этой статье автор показывает не только развитие законодательства об административной ответственности, но и практическое значение и воздействие на законотворческий процесс написанных на данную тему научных трудов ученых (А.Е. Лунев, И.А. Галаган, Д.Н. Бахрах, И.И. Пахомов, В.Д. Сорокин, Л.Л. Попов, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, М.С. Студеникина, М.Н. Еропкин и др.).
Старилов Ю.Н. Модернизация административно-процессуального законодательства...
69
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
нодательства об административных правонарушениях, главная из которых — необходимость принятия единого законодательного акта об административной ответственности за совершаемые административные правонарушения.
Второй кодификацией законодательства об административных правонарушениях, несомненно, базирующейся на предыдущей, является принятие в конце 2001 года Кодекса РФ об административных правонарушениях. И, конечно, за последние 13 лет действия данного кодекса в его тексте произошли колоссальные изменения; кодекс наполнялся новыми пунктами, подпунктами, статьями, главами. Он «преображался», но при этом приобретал более современную форму и содержание в связи с вносимыми в него изменениями и дополнениями1. Кодификация законодательства об административных правонарушениях 2001 года стала также объяснимой и понятной, ибо советский кодекс об административных правонарушениях, хотя и изменившийся после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации, все же нуждался в коренном пересмотре и обновлении.
Авторитетные исследователи современных проблем развития законодательства об административных правонарушениях, как видно из их недавно опубликованных научных трудов, с осторожностью относятся к идее модернизации данной отрасли российского законодательства. Например, Н.Г. Са-лищева говорит, что уже началась «планомерная работа по совершенствованию норм всех разделов КоАП РФ», и выражает надежду, что «в новой редакции КоАП РФ найдут отражение достижение науки и положительный опыт деятельности правоприменительных органов в области развития института административной ответственности»2. М.С. Студеникина подчеркивает необходимость выработки единой концепции модернизации КоАП РФ; при этом она отмечает, что «и выявленные пробелы КоАП РФ, и многочисленные внесенные в него поправки требуют всестороннего анализа с учетом накопившейся практики применения самого Кодекса и имеющихся теоретических разработок по проблемам административной ответственности»3.
Основной тезис (и одновременно аргумент), который выдвигается учеными с целью принятия нового КоАП РФ, заключается в следующем: «К 2014 году стало ясно, что требуется разработка нового законодательства об административной ответственности, причем состоящего по крайней мере из двух кодексов — кодекса, содержащего материальные нормы, и кодекса, в котором были бы собраны нормы процессуального характера»4. Возникает вопрос: какие же главные предложения озвучены сегодня с целью модернизации КоАП РФ? Главная идея — это принятие вместо действующего сегодня в России Кодекса РФ об административных правонарушениях двух новых кодексов: Административного кодекса Российской Федерации и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации. Как предлагается, в Административный кодекс РФ нужно включить следующие положения: 1) общие положения; 2) административные правонарушения и административная ответственность; 3) административное взыскание; 4) применение административного взыскания5.
Не вникая в содержание предлагаемой общей части проекта Административного кодекса РФ, тем не менее, при сравнении очевидны параллели с ныне принятым структурным делением общей части КоАП РФ; правда, имеются некоторые терминологические изменения (например, вместо нынешних административных наказаний предлагается понятие «административные взыскания»). Главная проблема здесь — отсутствие глубокого объяснения предложения: почему данный закон должен называться Административным кодексом Российской Федерации. Конечно, какие-то объяснения данного предложения у авторов идеи разработки новых кодексов имеются: а) «гипертрофированно росло количество норм особенной части КоАП РФ, особенно норм наказательного характера»; б) «в отдельных случаях применение штрафных санкций для юридических лиц было так велико, что попросту приводило к их банкротству»; в) в КоАП «практически отсутствовали стимулирующие, поощрительные и профилактические нормы»6. Если посмотреть на указанные причины принятия нового КоАП (или даже новых двух законодательных актов, действующих в сфере применения административной ответственности), то, с моей точки зрения, вряд ли они содержат потен-
1 О масштабе, характере и содержании законодательства об административном принуждении и административной ответственности, появившегося после принятия Конституции РФ 1993 г., см., например: Административное принуждение и административная ответственность: сборник нормативных актов / сост. Ю.Н. Старилов. М., 1998; Новое законодательство Российской Федерации об административной ответственности: сборник нормативных актов: учебное пособие: в 2 ч. / сост. Ю.Н. Старилов. Воронеж, 1994. См. также: Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Г осударство и право. 1994. № 8—9. С. 56—57.
2 Салищева Н.Г. Проблемы правового регулирования института административной ответственности в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. № 9. С. 22.
3 Студеникина М.С. Кодификация законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях: история, современность, перспективы развития // Административное право и процесс. 2014. № 9. С. 44.
4 Юсупов В.А. На пути к новому законодательству об административной ответственности в России // Вестник Евразийской академии административных наук. 2014. № 3 (28). С. 7.
5 См. там же. С. 6—18.
6 См. там же. С. 7.
Юридическая техника. 2015. № 9
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
циал, использование которого могло бы объяснить необходимость такой модернизации действующего ныне КоАП.
Теперь нужно вернуться к указанным трем аргументам. Во-первых, появление новых норм Особенной части КоАП РФ связано с изменением общего российского законодательства, то есть внесение изменений и дополнений в КоАП — это необходимое следствие изменений других федеральных законов (или принятие вообще новых законодательных актов), устанавливающих соответствующие порядки в тех или иных правоотношениях, охранять которые призваны при помощи административноделиктного законодательства. Кстати, аналогичные (по своей правовой природе и юридическому масштабу действия) изменения постоянно вносятся и в Уголовный кодекс РФ. Однако данный факт ведь не считается причиной для принятия нового Уголовного кодекса России. Во-вторых, пока не известны данные о банкротствах юридических лиц из-за «строгости» административных наказаний, применяемых к ним административными органами и судьями. Кем подсчитан вред экономике, причиненный юридическим лицам адресованными им административными наказаниями? Наконец, в-третьих, КоАП не является собранием правил, которые призваны создавать условия для стимулирования, поощрения и профилактики, что бы ни понималось под так называемыми стимулирующими, поощрительными и профилактическими нормами в КоАП РФ. Трудно вообще представить, что в новых кодексах (взамен действующего КоАП) будет, в первую очередь, установлен приоритет стимулирующих и поощрительных правовых норм, если учитывать основное назначение института административной ответственности. Да и справедливости ради, следует отметить, что необходимый стимули-рующе-профиклактический потенциал юридического действия КоАП РФ все же гарантируется и сегодня (если обратить внимание на нормы, содержащиеся в Общей части КоАП).
Другие авторы — тоже разработчики проекта нового законодательства об административной ответственности — предлагают разделить (по аналогии с действующими Уголовным кодексом РФ и Уголовно-процессуальным кодексом РФ) Кодекс РФ об административных правонарушениях на два самостоятельных кодекса: Административный кодекс Российской Федерации и Административнопроцессуальный кодекс Российской Федерации1. При этом в качестве аргументов такого реформирования КоАП РФ выдвигаются следующие: 1) в соответствии с Конституцией РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся два самостоятельных вида законодательства: административное и административно-процессуальное; 2) выделение двух названных видов законодательства предполагает формально-юридическое обособление административно-материальных и административно-процессуальных норм в рамках соответствующих отдельных законодательных актов; 3) соответственно подлежат формально-юридическому разграничению законодательство, содержащее административно-материальные нормы, предусматривающие административную ответственность за административные правонарушения, и законодательство, содержащее административнопроцессуальные нормы, регламентирующие порядок (процедуру) рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности.
Таким образом, необходимость реформы КоАП России аргументируется ссылкой на конституционно-правовую норму об «административном законодательстве и административно-процессуальном законодательстве». Дескать, поэтому нужно разрабатывать «административно-процессуальный кодекс». Следует сказать, что это предложение является самым простым из всех возможных инициатив, направленных на модернизацию законодательства об административных правонарушениях. А в кругу профессионалов-юристов оно высказывалось и обсуждалось уже не одно десятилетие. Однако в условиях, к сожалению, господствующей в настоящее время неясности административнопроцессуальной терминологии (административный процесс, административное судопроизводство, административно-процессуальное законодательство) вряд ли целесообразно аргументировать изменение КоАП наличием в тексте российской Конституции конституционно-правовой нормы об «административно-процессуальном законодательстве».
Но что это такое — административно-процессуальное законодательство: часть КоАП РФ о производстве по делам об административных правонарушениях, административные процедуры (порядок принятия административных правовых актов) или административное судопроизводство? Следующий вопрос может показаться достаточно простым: является ли производство по делам об административных правонарушениях административно-процессуальным законодательством? Или, может быть, вначале целесообразно внести в текст Конституции РФ дополнение, связанное с необходимостью правового установления терминов «административное правонарушение», «административная ответственность», «производство по делам об административных правонарушениях»? Также придется отвечать и на вопрос: является ли рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях административным судопроизводством? В каком порядке происходит рассмотрение дела об административном правонарушении? В порядке административного судопроизводства или производства по делам об административных правонарушениях? С моей точки зрения,
1 URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/37930.html
Старилов Ю.Н. Модернизация административно-процессуального законодательства...
71
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
именно в порядке производства по делам об административных правонарушениях, то есть, очевидно, что это тоже административное правосудие, хотя и с преимущественным преобладанием делик-то-содержащих (то есть похожих на уголовно-процессуальную форму) процессуальных компонентов и именно поэтому кардинально отличающегося от административного судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Следует отметить, что учеными сформирована современная позиция, согласно которой производство по делам об административных правонарушениях представляет собой «систему процессуальных норм, устанавливающих порядки привлечения к административной ответственности»1.
Однако вначале рассматриваемые понятия целесообразно законодательно предусмотреть в Конституции РФ. Думается, что часть 2 статьи 118 Конституции (где речь идет о конституционном, гражданском, административном и уголовном судопроизводстве) может быть дополнена словами «производства по делам об административных правонарушениях»; таким образом, указанной статьей определяется, что судебная власть в России осуществляется также и посредством производства по делам об административных правонарушениях. Ведь именно таким образом на практике и происходит реализация функций судебной власти. Тогда все становится «на свои места»; появляется ясность, что судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, и это является одной из форм осуществления правосудия. Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях есть процессуальная форма осуществления судебной власти. Далее стало бы логичным установление в соответствующем пункте статьи 72 Конституции РФ (где определяется совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов) термина «законодательство об административных правонарушениях». Как можно уверенно предположить, тогда появится известный порядок в конституционно-правовых терминах, относящихся непосредственно к административному, административнопроцессуальному законодательству и административно-деликтному законодательству.
В федеральных конституционных законах «О судах общей юрисдикции Российской Федерации» и «О Верховном Суде Российской Федерации» появились термины «административные дела» и «судебные коллегии по административным делам». Однако в полноценном виде, с правовой точки зрения, не установлено содержание этих терминов и институтов. На практике в судах общей юрисдикции предприняты меры по созданию административных коллегий еще весной 2013 года. Очевидно, к числу «административных дел» нужно относить дела, возникающие из публичных правоотношений, а не дела об административных правонарушениях.
Попутно здесь возникает и вопрос, который пока не принято задавать применительно к административно-правовой тематике; но когда-нибудь он будет поставлен, и специалистам придется давать на него развернутый ответ: относится ли законодательство об административных правонарушениях к административному законодательству (и, следовательно, к административно-процессуальному законодательству), и является данный институт важнейшей частью современного российского административного права? Общеизвестно, что административное право — это право, устанавливающее в многочисленных юридических институтах, принципах и нормах порядки (административные процедуры) по организации и осуществлению исполнительной власти, публичного управления (государственного и муниципального управления), систему и структуру исполнительных органов государственной власти, государственной службы.
В современных условиях развития научных представлений о назначении, системе и роли административного права в процессе юридической регламентации публичного управления постепенно складывается твердое убеждение, что для института административной ответственности нет места в системе общей части административного права; то есть, другими словами, отсутствует целесообразность включения норм об административных правонарушениях, административной ответственности и производстве по делам об административных правонарушениях в систему современного административного права. Может быть, в будущем по-новому структурированная Особенная часть административного права и станет включать данный вид законодательства (административно-деликтное) в свою систему (наряду, например, с полицейским правом). В этой сфере правового регулирования, очевидно, ожидаются кардинальные структурные изменения.
Если рассматривать законодательство об административной ответственности2 с «перспективных» позиций (то есть с точки зрения по-новому понимаемого механизма административно-
1 Овчарова Е.В. Концепция административного процесса и проблемы его правового регулирования: роль научных работ Н.Г. Салищевой в формировании концепции и решении проблем административного процесс // Административное право и процесс. 2014. № 9. С. 27.
2 Кстати, некоторые ученые предпочитают обозначать административно-деликтное законодательство не как законодательство об административных правонарушениях, а как законодательство об административной ответственности. См., например: Денисенко В.В. Возвращаясь к вопросу о целостности института административной ответственности или что ждет административную ответственность: упадок или ренессанс? // Теория и практика административного права и процесса: материалы третьей Всероссийской научно-практической конференции (пос. Небуг, 10—12 октября 2008 г.) / отв. ред. В.В. Денисенко, А.Г. Эртель. Краснодар, 2008. С. 68.
Юридическая техника. 2015. № 9
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
правового регулирования, направленного прежде всего на создание юридической системы позитивного публичного управления и административно-судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций), то получается, что административная ответственность — это важнейший правовой институт, но не относящийся непосредственно к административному праву; нынешнее его положение (причем пока доминирующее) в системе административного права — следствие полицейско-правовой природы административного права и влияния самой «идеологии» полицейского права на становление и развитие административного права в период XIX—XX веков1. Как бы парадоксально это ни показалось сейчас, но, наверное, в будущем система и структура административного права станет другой, и без включения в нее административно-деликтного права. А где-же тогда место административной деликтологии? Она станет самостоятельной отраслью российского права и будет развиваться в зависимости от своих отраслевых потребностей и в рамках отраслевых институтов. Несомненно, административная деликтология (административная ответственность, административное правонарушение, производство по делам об административных правонарушениях) будет стремительно развиваться и время покажет, в каких процессуальных формах и кодификациях она окончательно состоится в Российской Федерации.
В новейшей специальной литературе указывается на множество недостатков и противоречий законодательства об административных правонарушениях; при этом авторы справедливо приходят к констатации образовавшихся системных проблем законодательства об административных правонарушениях2. С.Д. Князев подчеркивает необходимость «системной ревизии» (вместо проводимой до настоящего времени точечной (фрагментарной) оптимизации законодательства об административных правонарушениях) КоАП РФ, которая, несмотря на более затратный характер механизма проводимых преобразований в указанной сфере правоотношений, позволит решить задачу «приведения административного законодательства в соответствие с конституционными стандартами»3. Причем, по мнению автора, реформированию должны подвергаться как материально-правовые основы административной ответственности, так и процессуальные отношения, связанные с реализацией производства по делам об административных правонарушениях. В.В. Денисенко весьма интересно описывает процесс возникновения так называемых «выпадающих конструкций» КоАП РФ, являющихся следствием изъянов как законодательной мысли, так и законодательной техники4.
Ученые пытаются разобраться с накопившимися проблемам в законодательстве об административных правонарушениях, указывая на сложнейшую ситуацию в сфере административно-деликтного правоприменения в России. В качестве итогового делается следующий вывод: «Учитывая, что состояние дел в законодательстве об административных правонарушениях далеко от благополучия, потенциальная возможность совершенствования в данной сфере на сегодняшний день приобретает характер насущной и острой необходимости»5. По мнению Е.В. Тарибо, анализ практики Конституционного Суда РФ по делам о проверке норм КоАП РФ позволяет сделать следующие выводы: а) «курс на усиление административной ответственности выявил несбалансированность решений, принимаемых законодателем: репрессивные меры оказались не обеспечены необходимыми компенсаторными механизмами»; б) «обнаружилось, что имеющиеся в КоАП правовые средства, призванные обеспечивать соблюдение принципов соразмерности и индивидуализации наказания, либо недостаточны (институт рассрочки штрафа), либо работают неудовлетворительно (институт малозначительности). При этом другие механизмы сознательно устранены из КоАП (институт «ниже низшего», более глубокая дифференциация штрафа либо его замена альтернативным наказанием в виде предупреждения)»6. Упомянутая проблема индивидуализации наказания7 и закрепления ее как принципа является в тео-
1 См., например: Российское полицейское (административное) право: Конец XIX — начало XX века: хрестоматия / сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 1999.
2 См., например: Князев С.Д. Конституционные стандарты административной ответственности в правовой системе Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 22.
3 Там же.
4 См.: Денисенко В.В. «Выпадающие конструкции» КоАП РФ: объективная неизбежность или следствие изъянов в законодательной мысли и технике? // Теория и практика административного права и процесса: материалы седьмой Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (Небугские чтения), (пос. Небуг Краснодарского края, 7—9 октября 2012 г.): в 2 ч. / отв. ред. В.В. Денисенко. Краснодар, 2013. Ч. 1. С. 129.
5 Тарибо Е.В. Конституционная проверка законодательства об административных правонарушениях: актуальные проблемы // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 5 (41). С. 38.
6 Там же. С. 38.
7 См., например: Денисенко В.В. Индивидуализация наказания или коррупционная вольница? // Теория и практика административного права и процесса: материалы шестой Всероссийской научно-практической конференции (с международным участием) (пос. Небуг, Краснодарский край, 7—9 октября 2011 г.): в 2 ч. / отв. ред. В.В. Денисенко, А.Г. Эртель. Краснодар, 2011. Ч. 1. С. 91 — 110.
Старилов Ю.Н. Модернизация административно-процессуального законодательства...
73
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
рии административно-деликтного права одной из основных, а проблемы ее нормативного установления и практика реализации данного института часто используется как обоснование необходимости кардинального изменения КоАП РФ.
Выявленные правоприменительной практикой противоречия в КоАП РФ, сложности его применения в отдельных случаях, отсутствие ясных и детальных процедурных правил в производстве по делам об административных правонарушениях, внесение в текст КоАП так называемых «конкретноориентированных» изменений и дополнений (без учета из взаимозависимости с другими институтами административной ответственности), масштабность и быстрота появления в КоАП нововведений создает у правоприменителей ощущение наличия в КоАП каких-то неразрешимых проблем и противоречий, которые якобы изначально (в момент его принятия) присущи данному Кодексу1. Думается, что это преждевременный вывод, который вряд ли возможно положить в основу предлагаемой модернизации КоАП РФ путем принятия двух новых кодексов. Может получиться, что при таком подходе внутренних противоречий и неразрешимых нормативных коллизий станет еще больше; тем самым усилится опасность понижения эффективности административно-деликтного правоприменения.
Однако достаточно реальной перспективой развития законодательства об административных правонарушениях, думается, может стать следующая: установление административной ответственности должно происходить только в федеральном законе (КоАП РФ), то есть целесообразно, с моей точки зрения, исключить саму возможность принятия законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Данное предложение, несомненно, найдет сегодня множество критических откликов. Сразу возникнет аргумент о том, что административная ответственность за нарушения законодательства (норм, правил) субъектов Российской Федерации не может быть установлена федеральным законом, что нужно учитывать региональные особенности в установлении административной ответственности и пр. Не пытаясь дискутировать по данному вопросу, нужно заметить, что на самом деле сегодня можно обнаружить очень мало реальных аргументов в пользу ныне действующего порядка установления административной ответственности и разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях между Российской Федерацией и ее субъектами. Такой взгляд соответствует тенденции усиления централизации в правовой политике и в практике законотворчества в Российской Федерации. Особенно это становится понятно, когда анализируется содержание административной ответственности и при этом констатируется большая содержательная похожесть административных наказаний на уголовно-правовые санкции (установление которых, кстати, производится в России только федеральным законом). Реализация этого предложения, конечно, потребует изменения соответствующих норм Конституции РФ, а именно конституционно-правовых положений о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в области административного и административного процессуального законодательства. Как было уже замечено, без изменения данных конституционно-правовых норм вряд ли возможно реализовать идею об установлении административной ответственности только в федеральном законе. Хотя в специальной литературе отстаивается и мнение об «очевидных преимуществах кодификации» в области административной ответственности; при этом отмечается, что «современная трансформация законодательства в области административной ответственности должна ... максимально учитывать интересы субъектов Федерации в данной сфере, в т. ч. путем широкого применения принципа «децентрализации» административной ответственности»2.
В качестве основного вывода можно сделать следующий: законодательство об административных правонарушениях (главным образом, КоАП РФ) имеет недостатки и противоречия; оно постоянно находится в развитии; обновлению подвергаются не только Общая часть КоАП, но и иные его разделы. Однако указанные констатации вряд ли нужно сегодня класть в основу идеи кардинального обновления КоАП РФ с разделением его на два федеральных закона (Административный кодекс РФ и Административно-процессуальный кодекс РФ). Как было отмечено, неясность современной административно-процессуальной терминологии, дискуссионность вопроса о необходимости принятия в будущем Кодекса административного судопроизводства РФ, отсутствие четких конституционноправовых основ административно-деликтного законодательства не позволяют, с моей точки зрения, сегодня проводить предлагаемые реформы. Главные проблемы КоАП РФ и сложности его применения возможно сегодня решать путем обычного новеллирования текста закона, не ломая его структуры и не разделяя на два законодательных акта. В будущем, когда окажутся решенными поставленные
1 О необходимости преодоления ошибок, которые, по мнению ученых, сопровождают «жизнь» нынешнего КоАП РФ, см., например: Денисенко В.В. КоАП РФ: Болезни роста или повторение старых ошибок // Теория и практика административного права и процесса: материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (пос. Небуг, 13—14 октября 2006 г.) / отв. ред. В.В. Денисенко, А.Г. Эр-тель. Краснодар, 2006. С. 31—44.
2 Забралова О.С., Медведев В.Н. Некоторые вопросы совершенствования законодательства об административной ответственности: региональный аспект // Административное право и процесс. 2014. № 9. С. 66.
Юридическая техника. 2015. № 9
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
в данной статье вопросы, а развитие общей, особенной и «процессуальной» частей КоАП достигнет сбалансированного юридического содержания и станет ясным, что дальнейшее соединение указанных частей в одном законе является неоправданным, может стать востребованной идея о разделении КоАП на два законодательных акта. Однако может получить развитие и абсолютно другая идея, а именно придание административным правонарушениям «мелко-уголовных» характеристик и значений. Здесь не исключена перспектива появления реальных условий для коренного пересмотра назначения норм и самого предназначения административно-деликтного права; можно заметить, что уже сегодня формируются предпосылки для осмысления норм Кодекса об административных правонарушениях с позиций «непреступных деяний». Именно тогда станет очевидной большая близость законодательства об административной ответственности с уголовным правом по сравнению с правом административным; именно в этих условиях может наступить время разработки нового федерального закона — Административно-деликтного кодекса1 (или Кодекса о наказаниях за нарушения установленных порядков, или Кодекса непреступной деликтологии). Как видно, сегодня является даже сложным придумать название для такого законодательного акта, да вряд ли указанные названия можно признать в полной мере правильными и понятными. Но все эти возможные пути развития законодательства об административной ответственности — пока лишь в известном смысле спекуляции.
Таким образом, перед законодателями, учеными-юристами, правоприменителями, осуществляющими государственную деятельность в области функционирования судебной и административной властей, стоит важнейшая задача по системному реформированию законодательства, которое называется в ныне действующей Конституции Российской Федерации «административно-процессуальным». Сложность, масштабность и системность модернизации административно-процессуального правового регулирования, очевидно, обусловливает целесообразность объединения гармонизирующих усилий и взаимодействия ученых — представителей различных отраслей российского права.
1 Административно-деликтный кодекс как термин уже получил свое обоснование и распространение в специальной литературе. См., например: Денисенко В.В. Административное правонарушение и преступление; административная и уголовная ответственность: нетождественное сходство // Теория и практика административного права и процесса: материалы VIII Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина, 3—6 октября 2013 г. / отв. ред. В.В. Денисенко. Краснодар, 2014. С. 107.
Старилов Ю.Н. Модернизация административно-процессуального законодательства...
75
