CC BY
499
20
№ 1 (4) 2015 ПРАВОПОРЯДОК: ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА
УДК 342.92 Ю.Н. Стартов
Yu. Slarilov
МОДЕРНИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ: ПРЕДПОСЫЛКИ, ВОЗМОЖНОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ
В статье анализируется идея о необходимости разработки нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Ключевые слова: законотворчество, административное право, административное законодательство. административно-процессуальное законодательство, административное правонарушение. административная ответственность, производство по делам об административных правонарушениях.
MODERNIZATION OF ADMINISTRATIVE OFFENCES LEGISLATION: BACKGROUND, OPPORTUNITIES AND PROSPECTS
The article analyzes the need for a new Code of Administrative Offences of the Russian federation.
Keywords: law. administrative law. administrative legislature, administrative procedure, administra-
tive offence, administrative liability, proceedings in
Законодательство об административных правонарушениях (об административной ответственности). несомненно, является одной из самых обсуждаем ы х учеными -ад м и н истрати вистам и
сфер административно-правового регулирования. Можно с большой долей вероятности предположить, что и диссертационных работ, защищенных в период с 2000 по 2015 годы, было намного больше по сравнению с исследованиями по иным административно-правовым тематикам. Ну и, конечно, внимание российского законодателя к Кодсксх Российской Федерации об административных правонарушениях в течение всего этого времени породило сотни внесенных в КоАП изменений и дополнений. Следовательно, нс трудно было предугадать развитие событий в области законодательства об административной ответственности. Уже в 2007-2008 годах стали появляться весьма категорические суждения о том, что уже пришло время замены действующего КоАП РФ новым.
В 2014 г. появилась и получила распространение идея о модернизации российского законодательства об административных правонарушениях |см., напр.: 16: 21: 23: 25: 271. Причем предложения авторов данной реформы сводятся нс просто к каким-то конкретным улучшениям действующего Кодекса РФ об административных правонарушениях, а к разработке и принятию фактически нового кодекса или даже двух кодексов, регламентирующих материальные и процессуальные отношения в области установления и применения административной ответственности.
cases of administrative offences.
Научные дискуссии по актуальным вопросам реформирования современного законодательства или правоприменения улучшают творческую атмосфер) и должны быть направлены на достижение полезных результатов. В связи с этим предложения авторов новых дискуссий всегда находят поддержку в научной среде и только приветствуются Очевидно, что без рекомендаций и обоснований учсных-юристов, практика •законотворчества будет в какой-мерс мерс неполноценной по содержанию и недемократичной по форме. Когда речь идет о принятии нового кодекса (или новых кодексов) об административных правонарушениях, сразу возникает множество вопросов о целесообразности проведения реформы административно-деликтного законодательства и аргументированности главных идей, положенных в основу такого законотворческого процесса, в частности, пришло ли время для таких правовых инноваций, для глобальных обобщений в области законодательства об административных правонарушениях? В каких материально-процессуальных юридических формах целесообразно развивать данный вид законодательства? Какова вероятность наступления реальных предпосылок для проведения указанных реформ административного деликтного законодательства?
Законодательство об административных правонарушениях, формируясь и стремительно развиваясь в течение последних 50 лет, превратилось в одну из важнейших сфер российского законодательства. К сожалению, Конституция РФ вообще не упоминает данный вид российского
ПРАВОПОРЯДОК: ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА № 1 (4) 2015
21
законодательства и нс «привязывает» ни к одной из указанных в тексте его отраслей. Однако юристы, как правило, связывают его с «административным» и «административно-процессуальным» законодательством (подп. «к» п. I ст. 72 Конституции РФ). Хотя, как теперь становится понятным, и данный подход необходимо обосновывать, разъяснять, комментировать. Тем нс менее теорию соотношения законодательства об административных правонарушениях и административного законодательства целесообразно еще создавать и развивать.
Как известно, первая кодификация 'законодательства об административных правонару шениях производилась в 80-е гг. прошлого столетия под непосредственным влиянием научных трудов советских учсных-административистов |3; 4; 11; 18; 19|. Результатом той советской реформы административно-деликтного права стали Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонару шениях (1980 г.), которые положили начало принятию союзными республиками кодексов об административных правонару шениях. В 1984 г. в РСФСР был принят Кодеке РСФСР об административных правонарушениях 1201. Таким образом, понятны причины той кодификации законодательства об административных правонарушениях, главная из которых - необходимость принятия единого законодательного акта об административной ответственности за совершаемые административные правонару шения.
Второй кодификацией законодательства об административных правонарушениях, несомненно, базиру ющсйся на предыдущей, является принятие в конце 2001 г. Кодекса РФ об административных правонарушениях. Безусловно, за последние 13 лет действия данного Кодекса в его тексте произошли колоссальные изменения; Кодеке наполнялся новыми пунктами, подпунктами, статьями, главами. Он «преображался», но при этом приобретал более современную форму и содержание, в связи с вносимыми в него изменениями и дополнениями |2; 14; 261. Кодификация законодательства об административных правонару шениях 2001 г. стала также объяснимой и понятной, так как советский Кодеке об административных правонару шениях, хоть и изменившийся после принятия в 1993 г. Конститу ции РФ, все же нуждался в коренном пересмотре и обновлении.
Авторитетные исследователи современных проблем развития законодательства об административных правонарушениях, как видно из их недавно опубликованных научных трудов,
с осторожностью относятся к идее модернизации данной отрасли российского законодательства. Например, Н.Г. Салищева говорит, что у же началась «планомерная работа по совершенствованию норм всех разделов КоАП РФ», и выражает надежду, что «в новой редакции КоАП РФ найдут отражение достижения науки и положительный опыт деятельности правоприменительных органов в области развития институ та административной ответственности» 120, с. 221. М.С. Студеникина подчеркивает необходимость выработки единой концепции модернизации КоАП РФ; при этом она отмечает, что «и выявленные пробелы КоАП РФ, и многочисленные внесенные в него поправки требу ют всестороннего анализа с учетом накопившейся практики применения самого Кодекса и имеющихся теоретических разработок по проблемам административной ответственности» 122, с. 441.
В специальной литературе появились статьи, в которых рассматриваются вопросы изменения или даже реформирования КоАП РФ |см., напр.: 271. Основной тезис (и одновременно аргумент) заключается в следующем: «К 2014 году стало ясно, что требуется разработка нового законодательства об административной ответственности, причем состоящего, по крайней мере, из дву х кодексов - кодекса, содержащего материальные нормы, и кодекса, в котором были бы собраны нормы процессу ального характера» |27, с. 7|. Возникает вопрос: какие же главные предложения озвучены сегодня с целью модернизации КоАП РФ? Главная идея - это принятие вместо действующего в России Кодекса РФ об административных правонарушениях двух новых кодексов: Административного кодекса Российской Федерации и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации. Предлагается включить в Административный кодеке РФ следу ющие положения: I) общие положения; 2) административные правонарушения и административная ответственность; 3) административное взыскание; 4) применение административного взыскания 1271.
Не вникая в содержание предлагаемой общей части проекта Административного кодекса РФ, тем не менее, при сравнении очевидны параллели с ныне принятым стру ктурным делением Обшей части КоАП РФ; правда, имеются некоторые терминологические изменения (например, вместо нынешних административных наказаний предлагается понятие «административные взыскания»), Главная проблема здесь - отсутствие глу бокого объяснения предложения: почему данный закон должен называться Административным
22
№ 1 (4) 2015 ПРАВОПОРЯДОК: ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА
кодексом Российской Федерации. Конечно, какие-то объяснения данного предложения у авторов идеи разработки новых кодексов имеются: а) «гипертрофированно росло количество норм Особенной части КоАП РФ, в частности норм наказа-тсльного характера»: б) «в отдельных случаях применение штрафных санкций для юридических лиц было так велико, что попросту приводило к их банкротству»: в) в КоАП «практически отсутствовали стимулирующие, поощрительные и профилактические нормы» |27, с. 7|. Если посмотреть на указанные причины принятия нового КоАП (или даже новых двух законодательных актов, действующих в сфере применения административной ответственности), то, с нашей точки зрения, вряд ли они содержат потенциал, использование которого могло бы объяснить необходимость такой модернизации действующего КоАП РФ.
Однако вернемся к указанным трем аргументам: во-первых, появление новых норм Особенной части КоАП РФ связано с изменением общего российского законодательства, т. с. внесение изменений и дополнений в КоАП - это необходимое следствие изменений других федеральных законов (или принятие вообще новых законодательных актов), устанавливающих соответствующие порядки в тех или иных правоотношениях, охранять которые призваны при помощи адм и нистрати вно-дсл и ктного закон одатсл ьства. Кстати, аналогичные (по своей правовой природе и юридическому масштабу действия) изменения постоянно вносятся и в Уголовный кодеке РФ. Однако данный факт нс считается причиной для принятия нового Уголовного кодекса России. Во-вторых, пока нс известны данные о банкротствах юридических лиц из-за «строгости» административных наказаний, применяемых к ним административными органами и судьями. Кем подсчитан вред экономике, причиненный юридическим лицам адресованными им административными наказаниями? Наконец, в-третьих, КоАП РФ не является собранием правил, которые призваны создавать условия для стимулирования, поощрения и профилактики, что бы ни понималось под так называемыми стиму лиру ющими, поощрительными и профилактическими нормами в КоАП РФ. Трудно вообще представить, что в новых кодексах (взамен действующего КоАП) бу дет, в перву ю очередь, установлен приоритет стимулирующих и поощрительных правовых норм, если у читывать основное назначение института административной ответственности. Да и справедливости ради, следует отметить, что необходимый стимулирующе-профилактический
потенциал юридического действия КоАП РФ все же гарантируется и сегодня (если обратить внимание на нормы, содержащиеся в Общей части КоАП РФ).
Другие авторы - тоже разработчики проекта нового законодательства об административной ответственности - предлагают разделить (по аналогии с действу ющими Уголовным кодексом РФ и Уголовно-процессуальным кодексом РФ) КоАП РФ на два самостоятельных кодекса: Административный кодекс Российской Федерации и Административно-процессуальный кодеке Российской Федерации |1|. При этом аргументами подобного реформирования КоАП РФ выдвигаются следу ющие: I) в соответствии с Конститу цией РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся два самостоятельных вида 'законодательства: административное и административно-процессуальное: 2) выделение дву х названных видов законодательства предполагает формально-юридическое обособление административно-материальных и административно-процессуальных норм в рамках соответствующих отдельных законодательных актов; 3) соответственно подлежат формально-юридическому разграничению законодательство, содержащее административно-материальные нормы, предусматривающие административную ответственность за административные правонару шения, и законодательство, содержащее административно-процессуальные нормы, регламентирующие порядок (процеду ру) рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности.
Л.Л. Попов указывает на следующие обстоятельства. которые, по его мнению, обусловливают необходимость кардинальной переработки законодательства об административных правонарушениях: «огромное количество административных правонару шений и числа граждан и организаций, привлекаемых к административной ответственности»: «множество запретов, которые оказались в нашем законодательстве по требованию различных министерств и ведомств»; КоАП РФ 2002 г. исчерпал возможности его дальнейшего расширения» 116, с. 131. Следовательно, одной из важнейших задач реформирования законодательства об административных правонару шениях является сокращение количества административных правонару шений в стране и ликвидация неоправданных административно-правовых запретов. Такой подход направлен и на обеспечение безопасности, как обшей, так и отраслевой |см., напр.: 131.
Таким образом, необходимость реформы КоАП РФ аргументируется ссылкой на конституционно-правовую норму об «административном
ПРАВОПОРЯДОК: ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА № 1 (4) 2015
23
законодательстве и административно-процессуальном законодательстве». Именно поэтому предлагалось разрабатывать «административно-процессуальный кодеке». Данное предложение является самым простым из всех возможных инициатив, направленных на модернизацию законодательства об административных правонарушениях. В кругу профсссионалов-юристов оно высказывалось и обсуждалось уже нс одно десятилетие. Однако в условиях, к сожалению, господствующей в настоящее время неясности административно-процессуальной терминологии (административный процесс, административное судопроизводство, административно-процессуальное законодательство) вряд ли целесообразно аргументировать изменение КоАП наличием в тексте российской Конституции конституционно-правовой нормы об «административно-процессуальном законодательстве».
Но что это такое - административно-процессуальное законодательство: часть КоАП РФ о производстве по делам об административных правонарушениях, административные процедуры (порядок принятия административных правовых актов) или административное судопроизводство? Достаточно простым может показаться следующий вопрос: является ли производство по делам об административных правонарушениях адм и нистрати вно-процсссуал ьн ы м законода-
тсльством? Или, может быть, вначале целесообразно внести в текст Конституции РФ дополнение, связанное с необходимостью правового установления терминов «административное правонарушение», «административная ответственность», «производство по делам об административных правонарушениях»'} Придется также отвечать и на вопросы: является ли рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях административным судопроизводством'} В каком порядке происходит рассмотрение дела об административном правонарушении: в порядке административного судопроизводства или производства по делам об административных правонарушениях? С нашей точки зрения, именно в порядке производства по делам об административных правонарушениях, т. с. очевидно, что это тоже административное правосудие, хотя и с преимущественным преобладанием деликтосодержащих (похожих на уголовнопроцессуальную форму) процессуальных компонентов, поэтом} кардинально отличающегося от административного судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Следует отмстить, что учеными сформирована современная позиция, согласно которой производство
по делам об административных правонарушениях представляет собой «систем} процессуальных норм, устанавливающих порядки привлечения к административной ответственности» 115, с. 271.
Однако вначале рассматриваемые понятия целесообразно законодательно пред} смотреть в Конститу ции РФ. Думается, что ч. 2 ст. 118 Конституции (где речь идет о конституционном, гражданском, административном и уголовном судопроизводстве) может быть дополнена словами «производства по делам об административных правонарушениях»: таким образом, указанной статьей определяется, что судебная власть в России осуществляется также и посредством производства по делам об административных правонарушениях. Ведь именно таким образом на практике и происходит реализация функций судебной власти. Тогда все становится «на свои места»: появляется ясность, что судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, и это является одной из форм осуществления правосу дия. Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях сеть процессуальная форма осуществления судебной власти. Стало бы логичным также установление в соответствующем пункте ст. 72 Конституции РФ (где определяется совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов) термина «законодательство об административных правонарушениях». Как можно уверенно предположить, тогда появится известный порядок в конституционно-правовых терминах, относящихся непосредственно к административном}, административно-процессуальному законодательств} и административно-деликтному законодатсл ьст ву.
В федеральных конституционных законах «О судах обшей юрисдикции Российской Федерации» и «О Верховном Суде Российской Федерации» появились термины «административные дела» и «судебные коллегии по административным делам». Однако в полноценном виде с правовой точки зрения нс установлено содержание данных терминов и институтов. На практике в судах обшей юрисдикции предприняты меры по созданию административных коллегий еще весной 2013 г. Очевидно, к числу «административных дел» следует относить дела, возникающие из публичных правоотношений, а не дела об административных правонарушениях.
Попутно возникает вопрос, который пока не принято задавать применительно к административно-правовой тематике, но когда-нибудь он будет поставлен, и специалистам придется давать на него развернутый ответ: относится ли
24
№ 1 (4) 2015 ПРАВОПОРЯДОК: ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА
законодательство об административных правонарушениях к административному законодательству (и, следовательно, к административнопроцессуальному законодательству); является ли данный институт важнейшей частью современного российского административного права? Общеизвестно, что административное право -это право, устанавливающее в многочисленных юридических институтах, принципах и нормах порядки (административные процед\ры) по организации и осуществлению исполнительной власти, публичного управления (государственного и муниципального управления), систем) и структуру исполнительных органов государственной власти, государственной службы
В современных условиях развития научных представлений о назначении, системе и роли административного права в процессе юридической регламентации публичного управления постепенно складывается твердое убеждение, что для института административной ответственности нет места в системе Общей части административного права: другими словами, отс\т-ствуег целесообразность включения норм об административных правонарушениях, административной ответственности и производстве по делам об административных правонарушениях в систем) современного административного права. Может быть, в будущем по-новому структурированная Особенная часть административного права и станет включать данный вид законодательства (административно-деликтное) в свою систем) (наряду, например, с полицейским правом). В этой сфере правового регулирования, без) словно, ожидаются кардинальные структурные изменения.
Если рассматривать законодательство об административной ответственности | Кстати, некоторые ученые предпочитают обозначать административно-деликтное законодательство не как законодательство об административных правонарушениях, а как законодательство об административной ответственности. См., напр.: 7, с. 681 с «перспективных» позиций (т.с. с точки зрения по-новому понимаемого механизма административно-правового регулирования, направленного прежде всего на создание юридической системы позитивного публичного управления и административно-судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций), то получается, что административная ответственность - это важнейший правовой институт, но нс относящийся непосредственно к административном) праву; нынешнее его положение (причем пока доминирующее) в системе
административного права - следствие полицейско-правовой природы административного права и влияния «идеологии» полицейского права на становление и развитие административного права в период XIX-XX вв. |см., напр.: 17| Как бы парадоксально это ни показалось сейчас, но, наверное, в будущем система и структура административного права станет другой и без включения в нее административно-деликтного права. Где же тогда место административной деликтологии? Она станет самостоятельной отраслью российского права и будет развиваться в зависимости от своих отраслевых потребностей и в рамках отраслевых институтов. Несомненно, административная дсликтология (административная ответственность, административное правонарушение, производство по делам об административных правонарушениях) будет стремительно развиваться, и время покажет, в каких процессуальных формах и кодификациях она окончательно состоится в Российской Федерации.
В новейшей специальной литературе указывается на множество недостатков и противоречий законодательства об административных правонарушениях; при этом авторы справедливо приходят к констатации образовавшихся системных проблем законодательства об административных правонарушениях |см., напр.: 12, с. 22|.
С.Д. Князев подчеркивает необходимость «системной ревизии» (вместо проводимой до настоящего времени точечной (фрагментарной) оптимизации законодательства об административных правонарушениях) КоАП РФ, которая, несмотря на более затратный характер механизма проводимых преобразований в указанной сфере правоотношений, позволит решить задач) «приведения административного законодательства в соответствие с конституционными стандартами» |см., напр.: 12, с. 221. Причем, по мнению автора, реформированию должны подвергаться как материально-правовые основы административной ответственности, так и процессуальные отношения, связанные с реализацией производства по делам об административных правонарушениях В.В. Денисенко весьма интересно описывает процесс возникновения так называемых «выпадающих конструкций» КоАП РФ, являющихся следствием изъянов как законодательной мысли, так и законодательной техники |5, с.29|.
Ученые пытаются разобраться с накопившимися проблемам в законодательстве об административных правонарушениях, указывая на сложнейшую ситуацию в сфере административно-деликтного правоприменения в России. В качестве итогового делается следующий
ПРАВОПОРЯДОК: ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА № 1 (4) 2015
25
вывод: «Учитывая, что состояние дел в законодательстве об административных правонарушениях далеко от благополучия, потенциальная возможность совершенствования в данной сфере на сегодняшний день приобретает характер насущной и острой необходимости» 124, с. 381. По мнению Е В. Тарибо, анализ практики Конституционного Суда РФ по делам о проверке норм КоАП РФ позволяет сделать следующие выводы: а) «курс на усиление административной ответственности выявил несбалансированность решений, принимаемых законодателем: репрессивные меры оказались нс обеспечены необходимыми компенсаторными механизмами»: б) «обнаружилось, что имеющиеся в КоАП правовые средства, призванные обеспечивать соблюдение принципов соразмерности и индивидуализации наказания, либо недостаточны (институт рассрочки штрафа), либо работают неу довлетворительно (институт малозначительности). При этом другие механизмы сознательно устранены из КоАП (институт «ниже низшего», более глу бокая дифференциация штрафа либо его замена альтернативным наказанием в виде предупреждения)» 124, с. 38|. Упомянутая проблема индивидуализации наказания |см., напр.: 8| и закрепления ее как принципа является в теории административно-деликтного права одной из основных. а проблемы ее нормативного у становления и практика реализации данного института часто используются как обоснование необходимости кардинального изменения КоАП РФ.
Выявленные правоприменительной практикой противоречия в КоАП РФ, сложности его применения в отдельных случаях, отсутствие ясных и детальных процедурных правил в производстве по делам об административных правонару шениях, внесение в текст КоАП так называемых «конкретно ориентированных» изменений и дополнений (без учета из взаимозависимости с другими институтами административной ответственности), масштабность и быстрота появления в КоАП нововведений создает у правоприменителей ощущение наличия в КоАП каких-то неразрешимых проблем и противоречий, которые якобы изначально (в момент его принятия) присущи данному Кодексу |0 необходимости преодоления ошибок, которые, по мнению ученых, сопровождают «жизнь» нынешнего КоАП РФ ем., напр.: 9|. Думается, что это преждевременный вывод, который вряд ли станет основой предлагаемой модернизации КоАП РФ путем принятия дву х новых кодексов. Возможно, при таком подходе внутренних противоречий и неразрешимых нормативных коллизий станет еше
больше: тем самым усилится опасность понижения эффективности административно-деликтного правоприменения.
Полагаем, реальной перспективой развития законодательства об административных правонарушениях может стать следующая: установление административной ответственности должно происходить только в федеральном законе (КоАП РФ), т.с. целесообразно, с нашей точки зрения, исключить возможность принятия законов су бъектов РФ об административных правонарушениях. Данное предложение, несомненно, найдет сегодня множество критических восприятий. Сразу возникнет аргумент, что административная ответственность за нарушения законодательства (норм, правил) субъектов РФ нс может быть установлена федеральным законом, что нужно у читывать региональные особенности в у становлении административной ответственности и др. Нс пытаясь дискутировать по данному вопросу, заметим, что в настоящее время существу ет незначительное число реальных аргу ментов в пользу действующего порядка установления административной ответственности и разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях между Российской Федерацией и ее су бъектами. Такой взгляд соответствует тенденции у силения централизации в правовой политике и в практике законотворчества в Российской Федерации. Особенно это становится понятно, когда анализируется содержание административной ответственности и при этом констатируется большая содержательная похожесть административных наказаний на уголовно-правовые санкции (установление которых производится только федеральным законом). Реализация данного предложения, конечно, потребует изменения соответству ющих норм Конституции РФ, а именно конституционно-правовых положений о совместном ведении Российской Федерации и ее су бъектов в области административного и административного процессуального законодательства. Как было уже замечено, без изменения данных конституционно-правовых норм вряд ли возможно реализовать идею об у становлении административной ответственности только в федеральном законе. В специальной литературе отстаивается мнение об «очевидных преимуществах кодификации» в области административной ответственности, причем отмечается, что «современная трансформация законодательства в области административной ответственности должна ... максимально учитывать интересы су бъектов Федерации в данной
26
№ 1 (4) 2015 ПРАВОПОРЯДОК: ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА
сфере, в том числе путем широкого применения принципа «децентрализации» административной ответственности» | К), с. 661.
В качестве основного вывода можно сделать следующий: законодательство об административных правонарушениях (главным образом, КоАП РФ) имеет недостатки и противоречия; оно постоянно находится в развитии; обновлению подвергаются нс только Общая часть КоАП, но и иные его разделы. Однако указанные констатации вряд ли нужно сегодня класть в основ} идеи кардинального обновления КоАП РФ с разделением его на два федеральных закона (Административный кодеке РФ и Административно-процессуальный кодеке РФ). Как было отмечено, неясность современной административно-процессуальной терминологии, дискуссионность вопроса о необходимости принятия в будущем Кодекса административного судопроизводства РФ, отсут-ствис четких конституционно-правовых основ адм и нистрати вно-дсл иктн ого законодатсл ьства нс позволяют, с нашей точки зрения, сегодня проводить предлагаемые реформы. Главные проблемы КоАП РФ и сложности его применения в настоящее время можно решать путем обычного новелл ирования текста закона, нс ломая его структуры и нс разделяя на два законодательных акта. В будущем, когда окажутся решенными поставленные в данной статье вопросы, а развитие Общей, Особенной и «процессуальной» частей КоАП достигнет сбалансированного юридического содержания и станет ясным, что дальнейшее соединение указанных частей в одном законе является неоправданным, может стать востребованной идея о разделении КоАП на два законодательных акта. Однако может получить развитие и абсолютно другая идея, а именно придание административным правонарушениям «мелкоуго-
ловных» характеристик и значений. Тогда нс будет исключена перспектива появления реальных условий для коренного пересмотра назначения норм и предназначения административно-деликтного права; сформируются предпосылки для осмысления норм КоАП об административных правонарушениях с позиций «нспрсступных деяний». Именно тогда станет очевидной большая близость законодательства об административной ответственности с уголовным правом по сравнению с правом административным; именно тогда может наступить время разработки нового федерального закона - Админиепцхлтивио-деликтиого кодекса |Административно-деликтный кодеке как термин уже получил свое обоснование и распространение в специальной литературе. См., напр.: 6, с. 101 (или Кодекса о наказаниях за нарушения установленных порядков, или Кодекса непреступной деликтологии). Как видно, сегодня даже сложно приду мать название для такого законодательного акта, да и вряд ли указанные названия можно признать в полной мерс правильными и понятными. Но все эти возможные пути развития законодательства об административной ответственности - пока лишь в известном смысле спеку ляции. Вместе с тем, когда речь идет о принятии на базе действующего КоАП РФ двух новых законодательных, то предлагается принятие, например. Кодекса РФ об административной ответственности (кодификация материальных норм) и Административно-юрисдикционного кодекса РФ (кодификация процессуальных норм) |25|. По мнению Ю.П. Соловья |211, лу чшим названием для федерального кодифицированного законодательства является Кодекс Российской Федерации об административной ответственности. Теперь насту пило время глу бокого и всестороннего анализа у казанных предложений.
*
Примечания
1. URL: http://\wv\v.consultant.ru/law/hotdocs/37930.html
2. Административное принуждение и административная ответственность : сб. нормативных актов / сост. Ю. Н. Старилов. - М., 1998.
3. Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). - Воронеж, 1970.
4. Галаган И. А. Административная ответственность в СССР : процессуальное регулирование. - Воронеж, 1976.
5. Денисенко В. В. «Выпадающие конструкции» КоАП РФ: объективная неизбежность или следствие изъянов в законодательной мысли и технике? // Теория и практика административного права и процесса : материалы VII Всерос. нау ч.-практ. конференции, посвященной памяти профессора В. Д. Сорокина (Нсбутскис чтения) (пос. Небу г Краснодарского края, 7-9 октября 2012 г.) : в 2 ч. ; отв. рсд. В. В. Денисенко. - Краснодар, 2013. - Ч. I.
27
ПРАВОПОРЯДОК: ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА № 1 (4) 2015
6. Денисенко В. В. Административное правонарушение и преступление: административная и уголовная ответственность : нетождественное сходство // Теория и практика административного права и процесса : материалы VIII Вссрос. науч.-практ. конференции, посвященной памяти профессора В. Д. Сорокина (3-6 октября 2013 г.); отв. рсд. В. В. Денисенко. - Краснодар. 2014.
7. Денисенко В. В. Возвращаясь к вопрос) о целостности института административной ответственности или что ждет административную ответственность : упадок или ренессанс? // Теория и практика административного права и процесса : материалы III Всероссийской, науч.-практ. конф. (пос. Небуг Краснодарского края, 10-12 октября 2008 г.); отв. ред. В. В. Денисенко, А. Г. Эртсль. -Краснодар, 2008.
8. Денисенко В. В. Индивидуализация наказания или коррупционная вольница? // Теория и практика административного права и процесса : материалы VI Вссрос. науч.-практ. конференции (с международным участием) (пос. Небуг Краснодарского края, 7-9 октября 2011 г.): в 2 ч.: отв. рсд. В. В. Денисенко, А. Г. Эртсль. - Краснодар, 2011. - Ч. 1. - С. 91-110.
9. Денисенко В. В. КоАП РФ : болезни роста или повторение старых ошибок // Теория и практика административного права и процесса : материалы Вссрос. науч.-практ. конференции, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (пос. Небуг Краснодарского края, 13-14 октября 2006 г.); отв. рсд. В. В. Денисенко, А. Г. Эртсль. - Краснодар, 2006. - С. 31-44.
10. Забралова О. С., Медведев В. Н. Некоторые вопросы совершенствования законодательства об административной ответственности : региональный аспект // Административное право и процесс. -2014,-№9.
11. Иван Александрович Галаган и его научное наследие / под рсд. Ю. Н. Старилова. - Воронеж, 2010.
12. Князев С. Д. Конститу ционные стандарты административной ответственности в правовой системе Российской Федерации // Административное право и процесс. - 2014. - № 2.
13. Майоров В. И. Безопасность дорожного движения: концептуальный взгляд: сборник избранных научных трудов. - Челябинск : СитиПринт, 2015.
14. Новое законодательство Российской Федерации об административной ответственности: сборник нормативных актов : учеб, пособие : в 2 ч. / сост. Ю. Н. Старилов. - Воронеж, 1994.
15. Овчарова Е. В. Концепция административного процесса и проблемы его правового регулирования : роль научных работ Н. Г. Салишсвой в формировании концепции и решении проблем административного процесса // Административное право и процесс. - 2014. - № 9.
16. Попов Л. Л. Материальные и процессуальные проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Вестник Университета им. О.Е. Кчтафина. - 2014. -№2.-С. 12-17.
17. Российское полицейское (административное) право : конец XIX - начало XX века : хрестоматия / сост. Ю. Н. Старилов. - Воронеж, 1999.
18. Салищсва Н. Г. Административный процесс в СССР. - М., 1964.
19. Салищсва Н. Г. Избранное. - М , 2011. - С. 11-139.
20. Салищсва Н. Г. Проблемы правового регулирования института административной ответственности в Российской Федерации // Адм. право и процесс. - 2014. - № 9. - С. 9-22. Автор показывает нс только развитие законодательства об административной ответственности, но и практическое значение и воздействие на законотворческий процесс написанных на данную тему научных трудов ученых (А. Е. Лу нева, И. А. Галагана, Д. Н. Бахраха, И. И. Пахомова, В. Д. Сорокина, Л. Л. Попова. Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, М. С. Студеникиной, М. Н. Еропкина и др ).
21. Соловей Ю. П. Российское законодательство нуждается в совершенствовании // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина. - 2014. - № 2. - С. 56-63.
22. Студеникина М. С. Кодификация законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях : история, современность, перспективы развития // Административное право и процесс. - 2014. - № 9.
23. Студеникина М. С. Федеральные начала законодательства об административных правонарушениях: исторический и современный аспекты // Вестник Университета им. О.Е. К\тафина - 2014. -№2.-С. 68-73.
24. Тарибо Е. В. Конститу ционная проверка законодательства об административных правонарушениях : акту альные проблемы // Жу рнал конститу ционного правосу дия. - 2014. - № 5 (41).
28
№ 1 (4) 2015 ПРАВОПОРЯДОК: ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА
25. Шсргин А. П. О необходимости раздельной кодификации материально-правовых и процессуальных норм об административной ответственности // Вестник Университета им. О.Е. К\тафина. - 2014. -№ 2. -С. 64-67.
26. Шсргин А. П. Проблемы административно-деликтного права// Государство и право. - 1994. -№8/9.-С. 56-57.
27. Юсупов В. А. На пути к новому законодательству об административной ответственности в России // Вестник Евразийской академии административных наук. - 2014. -№ 3(28). - С. 6-18.
СТАРИЛОВ Юрий Николаевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права юридического факультета, заслуженный деятель науки Российской Федерации, Воронежский государственный университет.
E-mail: juristar'iv/vmail.ru
STAR1LOV Yuriy, Doctor of Law, Professor, Head of the Chair of Administrative and Municipal Law, Law Faculty, Honored Scientist of the Russian Federation, Voronezh State University
E-mai 1: juristar e/,vmai I. ru
