CC BY
82
АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ КОДИФИКАЦИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ТЕХНИКИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
В.Д. Плесовских, доктор юридических наук, профессор, и.о. начальника ка-
федры «Налоги и налогообложение» Института государства и права Тюменского государственного университета
Бурное развитие административноделиктного законодательства, находящегося, согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении России и ее субъектов, вследствие кардинальных политических и социально-экономических преобразований переводит проблему кодификации названного законодательства из сугубо теоретической области в область практическую.
Кодификация законодательства, как отмечается в правовой литературе, является формой коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способом качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, расчистки нормативного массива и освобождения его от устаревших и не оправдавших норм. В процессе кодификации законодатель стремится объединить и систематизировать оправдавшие на практике юридические нормы, при необходимости подработать и скорректировать их содержание, изложить правовые предписания стройно и внутренне согласовано, обеспечить максимальную эффективность регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Не случайно поэтому кодификация считается наиболее совершенной, высшей формой правотворчества. Наиболее характерными чертами кодификации являются следующие:
1)в кодифицированном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства;
2) такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений;
3) будучи итогом совершенствования законодательства, кодифицированный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимосвязанных предписаний. Он является единым, внутренне согласованным документом, включающим в себя как проверенные жизнью, общественной практи-
кой действующие нормы, так и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества;
4) кодификация направлена на создание более устойчивых стабильных норм, рассчитанных на длительный период их действия;
5) кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность;
6) акт кодификации всегда значителен по объему и имеет сложную структуру. Это своеобразный укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построение системы нормативных предписаний, а также удобство их использования1.
Указанные особенности всецело присущи кодификации и административно-деликтного законодательства, исходным импульсом которого послужили принятые Верховным Советом СССР 23 декабря 1980 г. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях.
Значительной вехой на пути дальнейшего совершенствования разворачивающего процесса в этой области следует признать принятый 20 июня 1984 г. и введенный в действие с 1 января 1985 г. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (далее -КоАП РСФСР). Насчитывающие в его составе 310 статей были распределены по 32 главам, 5 разделам и 2 частям. В Общей части, насчитывающей 40 статей, было сформулировано понятие административного правонарушения (проступка); определены круг субъектов административной ответственности, их право- и дееспособность; установлен перечень административных взысканий и дано понятие каждого из них; регламентированы общие правила наложения взысканий за административные проступки и сроки их наложения. В особенной части, насчитывающей 153 статьи, была дана классификация административных правонарушений с указанием конкретных видов административных взысканий за их со-
вершение. В разделе Ш, насчитывающем 31 статью, была закреплена система органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, их компетенция и подведомственность дел. Раздел IV, включающий 52 статьи, регламентировал порядок производства по делам об административных правонарушениях, а раздел V, насчитывающий 34 статьи, предусматривал порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий.
Помимо КоАП РСФСР, в систему законодательства об административных правонарушениях входили также иные законодательные акты РСФСР (законы РСФСР, указы Президиума Верховного Совета РСФСР), постановления Совета Министров РСФСР, которые регулировали отдельные вопросы административной ответственности. Законодательные и иные нормативные акты бывшего Союза ССР и РСФСР до момента включения их в КоАП РСФСР применялись на территории России непосредственно.
Несмотря на обретение Россией государственной независимости, принятие новой Конституции, указанный кодифицированный акт оказался «закрытым» для обновления и по-прежнему назывался Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Как отмечал Ю.М. Козлов, в 90-е годы в КоАП РСФСР было внесено большое количество изменений и дополнений, каждый раз требующих законодательного решения (только за 1990-1996 гг. - 349). Но они не затрагивали принципиальные наложения, закрепленные в общих нормах КоАП РСФСР, т.к. не относились к главным элементам его содержания. В чисто фрагментарном порядке содержание КоАП РСФСР расширялось за счет перманентного фиксирования правонарушений. Конечно, обновление российского законодательства в целом предопределяло такого рода изменения. Нередко, однако, появление новых составов правонарушений являлось результатом «победы» определенных ведомственных интересов, лоббируемых в кулуарах Государственной Думы, в ее комитетах и комиссиях. В итоге резко возросло значение не концептуальных позиций, а количество административных запретов. КоАП РСФСР по этому признаку стал чуть ли не основным «конкурентом» Уголовного кодекса РФ. Одновременно росло и число официальных инстанций, правомочных применять предусмотренные КоАП РСФСР административные наказания2.
Авторы Комментария к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях (под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной. - М., 1997 г.) прямо подчеркивают, что «при подготовке Комментария ими, естественно, учитывалось, что многие нормы КоАП РСФСР не соответствуют реалиям современной жизни России», и поэтому они были вынуждены уделить особое внимание «вопросам реализации норм Конституции Российской Федерации, принятых на ее основе федеральных законов, касающихся гарантий прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка в стране, борьбы с преступностью и административными правонарушениями»3.
Подготовка нового Кодекса об административных правонарушениях велась на протяжении семи лет специалистами Минюста России, МВД России, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, других заинтересованных министерств и ведомств, а также учеными-администрати-вистами4. Процесс принятия КоАП РФ был длительным и сложным. Здесь было все: отсутствие поддержки со стороны Совета Федерации, президентское «вето», создание согласительной комиссии. Целый год потребовался для уточнения отдельных положений окончательного варианта КоАП РФ. Наконец компромисс был найден. И вот 20 декабря 2001 г. Государственная Дума принимает «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», 26 декабря он получает одобрение Совета Федерации, 30 декабря подписывается Президентом РФ и вводится в действие с 1 июля 2002 г.
Принятие и вступление в силу КоАП РФ знаменует новый этап в кодификации адми-нистративно-деликтного законодательства. С его введением в действие были признаны утратившими силу КоАП РСФСР, полностью или частично 135 других законодательных актов РСФСР и РФ, нормы об административных правонарушениях, содержавшиеся в законах и иных нормативных правовых актах бывшего СССР. По существу, с принятием КоАП РФ впервые в стране была создана единая кодифицированная база административной ответственности5.
КоАП РФ по своему содержанию является сложным нормативным правовым актом, регулирующим материальные, компетенцион-ные и процессуальные отношения административной ответственности. Сохранив в известной
Серия «Право», выпуск 6
115
мере основную структуру предыдущего кодекса, КоАП РФ с учетом накопленного опыта и современных реалий существенно реформирует основные институты административной ответственности и порядок их применения.
Новые положения КоАП РФ, по сравнению с ранее действующим, не произвольны, а объективно обусловлены. Во-первых, необходимостью реализации международно-правовых, конституционных принципов административного права. Во-вторых, потребностью определенной переоценки объема административно-противоправных деяний, т.е. установления системы административных наказаний и санкций, которые бы отвечали современному правосознанию общества и состоянию право-охраны. В-третьих, реформирование КоАП РФ нацелено на существенное повышение эффективности административно-правовых средств борьбы с правонарушениями и преступностью, которые серьезно отличаются по уровню, структуре и по динамике от правонарушений и преступности в доперестроечный и особенно дорыночный период времениб.
К новеллам КоАП РФ следует отнести: расширение института административноправовых принципов (ст. 1.4-1.6); определение предметов ведения РФ в рассматриваемой области (ст. 1.3); установление исчерпывающего перечня видов административных наказаний и возможность их установления федеральными и региональными законами (ст. 3.2-3.11); установление единых общих правил назначения и исполнения административных наказаний; установление административной ответственности юридических лиц; отражение общечеловеческих и конституционных принципов приоритетности защиты интересов личности, прав и свобод человека и гражданина в Общей и Особенной частях; последовательное претворение в жизнь конституционных положений о равной охране всех форм собственности и предпринимательства (о чем свидетельствует появление гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» и гл. 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности»), об усилении охраны окружающей среды и природопользования (гл. 8); введение новых глав (13, 14, 18), отражающих сегодняшние реалии; появление нового вида административного наказания - дисквалификации (ст. 3.2, 3.11).
Более удобной и дробной выглядит рубрикация по разделам, главам, статьям, пунк-
там и подпунктам. Для ограничения возможностей расширительно-произвольного толкования бланкетных норм законодатель предусматривает наличие или отсутствие специфичных правообразующих признаков, позволяющих отграничить их от смежных составов преступлений (отсутствие тяжких последствий, неприменение опасного способа и др.), либо использует юридико-технический прием формулировки примечаний, в которых определяется величина ущерба (ст. 7.27), дается определение должностного лица (ст. 2.4) и т.п.
На момент принятия КоАП РФ насчитывал 616 статей, из них 402 - в Особенной части, которые были сгруппированы в зависимости от объема посягательства или сферы совершения административных правонарушений в 17-ти главах (гл. 5-21). Значительному изменению и обновлению были подвергнуты и административно-процессуальные нормы. Их количество увеличивалось в два раза, что свидетельствует о стремлении законодателя значительно укрепить процессуальные гарантии прав и законных интересов лиц, вовлекаемых в процесс производства по делам об административных правонарушениях.
Вместе с тем, как представляется, законодателю не удалось в полной мере избежать ведомственного лоббирования, влияния политической конъюнктуры, неоправданной поспешности при формулировании отдельных норм рассматриваемого нормативного акта, как не удалось до конца сохранить чистоту законодательной техники.
К сожалению, КоАП РФ так и не стал единственным законодательным актом, предусматривающим административную ответственность на федеральном уровне. Административные санкции сохранились в гл. 16 и 18 Налогового кодекса РФ, ст. 19 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125 ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях», в ст. 431 ГПК РФ. Ст. 1.1 КоАП РФ не предусматривает обязательность включения новых законов, предусматривающих административные санкции, в данный кодифицированный акт. Неоправданным можно признать отказ от материального определения понятия административного правонарушения в пользу формального.
Нет ясности в позиции законодателя и в вопросе соотношения административного наказания и административной санкции, что ведет и в теории и на практике к расчленению
административной ответственности на налоговую, таможенную, бюджетную, экологическую и т.п., хотя юридическая природа подобного рода «ответственности» ни в общей теории государства и права, ни в отраслевых науках должным образом не изучена. Не случайно, что и в самом КоАП РФ мы не находим ни трактовки административной ответственности, ни ее отличительных признаков. Формулировка ст. 2.4. «Административная ответственность должностных лиц» фактически ставит знак равенства между административным и дисциплинарным правонарушением, между административной и дисциплинарной ответственностью, поскольку признает потенциальными субъектами административной ответственности лиц, наделенных полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению мер административной ответственности. При анализе ст. 2.1 и 2.10 КоАП РФ может сложиться впечатление, что юридическое лицо может быть привлечено к административной ответственности при отсутствии его виновности. Законодатель так внятно и не объяснил специфику административной ответственности юридического лица, как и не сформулировал административно-правовую концепцию указанного субъекта.
В ст. 3.1 КоАП РФ, определяющей цели административного наказания, ничего не говорится о защите прав и свобод граждан, хотя их защите посвящена гл. 5 и ряд статей в иных главах его Особенной части.
Неоправданным выглядит излишнее дробление правил дорожного движения на две главы: гл. 11 «Административные правонарушения на транспорте» и гл. 12 «Административные правонарушения в области дорожного движения».
По непонятным причинам из КоАП РФ были исключены многие важные положения, например: предупреждение административных правонарушений, необходимая оборона. Ч. 1 ст. 3.9, предусматривающая установление административного штрафа за нарушение режима в зоне проведения контртеррористической операции до 30 суток, не увязана с санкцией ст. 20.27, где подобная мера административного наказания за указанное правонарушение вообще не предусмотрена.
Трудно объяснить, почему законодатель отошел от установленного принципа двойной нумерации статей и ввел в КоАП РФ статью 20.2. И еще труднее объяснить тот факт, что
Федеральным законом №214 от 30 декабря 2004 г. в КоАП РФ были введены новые ст. 14.28 и ст. 23.64, а также одновременно другим Федеральным законом № 219 от 30 декабря 2004 г. под этими же номерами в данный кодекс были введены статьи иного содержания.
Порядок производства по делам об административных правонарушениях регламентируется разделом IV КоАП РФ. Однако арбитражные суды, рассматривая дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматривают их по правилам искового производства с учетом особенностей, установленных главой 25 АПК РФ. Суть их состоит в том, что органы и должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, для возбуждения дела в отношении указанных лиц должны подавать соответствующие заявления в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства виновного, а арбитражный суд, по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности, принимает решение, а не постановление, как это предусмотрено ст. 29.9 КоАП РФ7.
Таким образом, оценить КоАП РФ в качестве идеального законодательного акта, полностью отвечающего правовым потребностям общества, вряд ли представляется возможным. Это понимает и сам законодатель. Не случайно, что за 2002-2004 гг. в КоАП РФ были внесены 25 новых статей (из них 21 - в Особенную часть), в новой редакции изложены 45 статей (из них 43 - в Особенной части), подверглись изменениям и дополнениям 71 статья (из них 24 - в Особенной части), а статьи 5.2 и 23.6 утратили силу. Политика федерального законодателя в рассматриваемой сфере оставляет двоякое впечатление. С одной стороны, расширяются обстоятельства, смягчающие административную ответственность, усиливаются процессуальные гарантии лиц, вовлеченных в процесс производства по делам об административных правонарушениях; с другой стороны - ожесточаются размеры административных штрафов за отдельные виды правонарушений и расширяется сфера применения административного ареста (ст. 6.8, 7.27, 20.25). Стремление законодателя вторгаться в компетенцию Президента РФ и Правительства РФ и устанавливать категории
Серия «Право», выпуск б
117
должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях, приводит к тому, что депутаты Государственной Думы вынуждены перманентно вносить изменения в разделы Ш и IV КоАП РФ, что вряд ли способствует стабилизации федерального административно-деликтного законодательства.
Безусловно, что работа по реальному совершенствованию КоАП РФ будет продолжаться и впредь, поэтому юридической науке следует более решительно и настойчиво добиваться внедрения в законодательную практику своих представлений о совершенствовании отраслевой кодификации и обеспечении единства правового пространства страны.
1 Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов/Под общ. B.C. Нерсесянца. - М., 1999. -С. 361.
2 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. - М., 2002. - С. 40.
3 Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Са-лищевой, М.С. Студеникиной. —М., 1997. - С. 3.
4 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Редколлегия: И.И. Веремеенко, Н.Г. Салшцева, Е.Н. Сидоренко, А.Ю. Якимов. -М., 2002,-С. 3.
5 Шергин А.П. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. - М., 2002.-С. 4.
6 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Научно-практический комментарий / Отв. ред. В.Е. Севрюгин. - М., 2004. - С. 32.
7 Клеавдров М.И. Арбитражный процесс. - Новосибирск, 2004.-С. 388-390.
