CC BY
43
Уральский государственный экономический университет
АППАРАТ
ПОЛНОМОЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ Ассоциация «Уральский
ПРЕЗИДЕНТА РФ окружной ресурсный центр
государственной
В УРАЛЬСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ и муниципальной службы»
ГУЗЬ Виктор Петрович
Помощник полномочного представителя Президента РФ в УрФО, действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса
Аппарат Полномочного представителя Президента РФ в УрФО
620031, РФ, г. Екатеринбург, пл. Октябрьская, 3 Тел.: (343) 378-90-62 Факс: (343) 378-90-83 е-таіі: pressa@urfo.gov.ru
Выдержки из доклада
проблемы подготовки
и повышения КВАЛИФИКАЦИИ
кадров государственной
службы
Важнейшим фактором, обеспечивающим решение масштабных задач, поставленных Президентом РФ, по совершенствованию системы государственной службы Российской Федерации, реформированию и развитию муниципальной службы, являются кадры государственной и муниципальной службы. Именно от них во многом зависит успех реализации программных установок Президента по реализации курса на повышение эффективности государственного и муниципального управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.
Не секрет, что эффективная бюрократия - почти синоним эффективного государства. Если чиновники неэффективны и плохо мотивированы, провалы в государственном управлении становятся практически неизбеж-
ными. Однако высокое качество бюрократии не возникает само собой. Не в последнюю очередь это зависит от того, насколько чиновники профессиональны и компетентны в вопросах государственного и муниципального управления. Значение профессионализма и компетентности государственных служащих как основных принципов построения и функционирования всей системы государственной службы закреплено в законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». На необходимость повышения профессиональной компетентности государственных служащих обращено особое внимание в федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 -2013 годы)».
Профессионализм и компетентность любого чиновника формируются и совершенствуются в течение всей его служебной деятельности.
Но их основы закладываются в процессе базовой (профессиональной) подготовки, во многом зависящей от образовательного учреждения и приобретаемой в стенах вуза специальности.
Базовую подготовку специалистов для государственной и муниципальной службы в Уральском федеральном округе по направлению «Государственное и муниципальное управление» осуществляют 14 вузов (в том числе 10 университетов, 1 академия и 3 института), а также 44 филиала. Всего 58 образовательных учреждений округа.
',N*L*«GiSTaTy
Проведенный аппаратом Полпредства анализ свидетельствует, что повышение качества подготовки государственных и муниципальных служащих в этих образовательных учреждениях связано с решением целого ряда проблем.
Прежде всего,
необходимо преодолеть инерционность, медлительность и пассивность вузов в организации и проведении подготовки государственных и муниципальных служащих.
Как показывает анализ, программно-методическое обеспечение учебного процесса, содержательная сторона занятий, в целом весь образовательный процесс медленно перестраиваются в соответствии с целями и задачами реформирования и развития государственной службы, реформы местного самоуправления.
Изучение учебных планов и программ учебных дисциплин, включенных в образовательную программу подготовки по специальности «Государствен-ное и муниципальное управление», показывает, что многие из них опираются на устаревшую нормативно-правовую базу, не учитывают те изменения, которые произошли в обществе и в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Это в первую очередь касается вопросов организации деятельности электронного правительства, работы по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, противодействию коррупции, внедрению эффективных технологий и современных методов кадровой работы, работы с политическими партиями и общественными организациями, созданию института профессиональных управляющих местной администрации, организации работы по внедрению
методик расчета показателей результативности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также системы мониторинга достижения и т.д.
Можно, в определенной мере, объяснить это несовершенством самого образовательного стандарта по специальности. Но даже в этом случае у каждого образовательного учреждения есть возможности включить в национально-региональный (вузовский) компонент, в число дисциплин и курсов по выбору студента и факультативных дисциплин, устанавливаемых вузом, те, которые бы в наибольшей степени отвечали требованиям современного этапа развития нашего общества и задачам по его модернизации. А этот блок в общем объеме часов, отводимых на теоретическое обучение, составляет почти треть.
Запаздывающий характер образовательного процесса в вузах проявляется в излишней теоретизированности учебных дисциплин, слабом вовлече-
нии в образовательный процесс практических работников, особенно из кадровой и финансовоэкономической сфер.
Инерционность образовательных учреждений проявляется и в медлительности в организации качественной базовой подготовки профессиональных управляющих местной администрации. Начать следует с четкого выделения специфики муниципального управления в структуре ГОС ВПО «Государственное и муниципальное управление» и формирования комплексного объема необходимых знаний и компетенций по данному направлению. В настоящее время такого государственного образовательного стандарта нет. Но образовательным учреждениям надо инициировать процесс его разработки и принятия, так как на сегодняшний день муниципальное профессиональное
образование - наиболее слабое звено в местном самоуправлении.
Встает законный вопрос: чему учить муниципальных служащих? Ответ на этот вопрос можно получить только после концептуальной и методической разработки содержания качественных муниципальных социальных услуг. Но сейчас уже совершенно ясно, что надо давать будущим муниципальным служащим знания по конкретным направлениям деятельности органов местного самоуправления, учить их, как можно добиться эффективности, обучать новым управленческим технологиям.
Серьезной проблемой является отсутствие в образовательных учреждениях признанных научных школ. Мировой и отечественный опыт свидетельствуют, что без развития и поддержки научных исследований как теоретикометодологической основы подготовки государственных и муниципальных служащих, невозможно удовлетворить острую потребность государства в высококвалифицированных современных чиновниках. Приходится с сожалением признать, что в настоящее время таких школ, которые бы занимались разработкой фундаментальных и прикладных проблем государственного управления и местного самоуправления, в регионе практически нет. Есть отдельные ученые, изучающие различные вопросы деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в основном кадрового обеспечения.
Сегодня среди государственных и муниципальных служащих округа численность выпускников с базовым образованием по специальности «Государственное и муниципальное управление» сравнительно невелика - менее 25% общего количества всех чиновников. Во многом, конечно, это объясняется возрастом чиновников, среди которых почти
May, 27-28 2010
половину составляют лица в возрасте старше 40 лет. При этом каждый пятый государственный служащий и каждый четвертый муниципальный служащий округа старше 50 лет. Понятно, что когда они получали высшее образование, такой специальности просто не было.
Интересно отметить, что в рейтинге вузов, составленном Независимым специализированным рейтинговым агентством в сфере образования «РейтОР» в 2009 г., значатся 25 вузов Уральского региона,101 представитель которых вошел в элиту государственного управления РФ. И лишь 7 вузов осуществляют подготовку специалистов в области государственного и муниципального управления.
Отмечая проблемы подготовки государственных и муниципальных служащих, не могу не остановиться на вопросе довузовской подготовки чиновников. Что здесь имеется в виду?
Не требует доказательства тот факт, что в сознании государственного служащего как базовое начало должны быть заложены основы государственности России и государственного образа мысли. Именно это является первым условием осуществления компетентного управления страной. Исторический опыт многих стран,
в том числе и России, убедительно показывает, что чем раньше начинается этот процесс, тем он эффективнее. В качестве примера можно привести Царскосельский - Александровский лицей -кузницу кадров государственных служащих России в XIX - начале XX века.
Сегодняшняя школа, к сожалению, в большей степени ориентирована на реализацию образовательной, а не воспитательной функции. И говорить о том, что из ее стен выходят убежденные патриоты, не приходится. С этой задачей достаточно успешно справляются суворовские военные училища и кадетские корпуса. В современных условиях, когда эти образовательные учреждения лишаются своей военной составляющей, было бы целесообразно организовать на их базе специальные классы, в которых бы осуществлялась довузовская подготовка будущих государственных и муниципальных служащих. База для этого есть, а главное - есть те, в ком еще высок дух высокого служения Родине, который они хотят и могут воспитать в своих учениках.
После окончания обучения в таких классах (на основе договоров, заключенных с соответствующими заинтересованными государственными органами или
Требования к объему и качеству работы государственного служащего в современных условиях
Опережать время Обеспечивать реальный анализ будущего
Уметь предвидеть проблемы Прогнозировать риски, опасности и угрозы
Обосновывать приоритеты развития общества
Определять адекватные способы и технологии решения проблем Не бояться брать ответственность на себя
Требования к качеству формируемого кадрового резерва
Профессиональная компетентность Творческий подход Г ражданственность Социальная ответственность Стратегическое инновационно ориентированное мышление Инициатива
Умение взаимодействовать с институтами гражданского общества Обладание качествами технолога-конструктора социальной реальности
органами местного самоуправления) их выпускники направлялись бы на обучение в образовательные учреждения высшего профессионального образования для подготовки по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Одной из необходимых предпосылок успешности совершенствования и развития государственной службы и реформирования муниципальной службы является повышение квалификации их сотрудников.
Анализ деятельности кадровых служб органов государственной власти субъектов Федерации, территориальных органов федеральных структур, органов местного самоуправления позволил выделить следующие основные проблемы в организации и проведении дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих.
1 Недостатки в нормативном правовом обеспечении процесса организации и проведения дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих. Существующая нормативная правовая база нуждается в совершенствовании. В первую очередь это касается муниципальных образований. Ведь если сейчас государственных служащих учат системно, на основе законодательства, то муниципальные служащие обучаются по мере возможности, в силу понимания главой субъекта важности обучения.
Требуют пересмотра и ведомственные нормативные правовые акты, которыми руководствуются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Особенно в части подготовки лиц, включенных в резерв управленческих кадров.
2 Состояние финансирования обучения. По мнению многих руководителей органов государственной власти и орга-
',N*L*«GiSTaTy
нов местного самоуправления, сегодняшний уровень финансирования не может обеспечить потребности обучения. Разразившийся финансовый кризис привел к существенному сокращению финансирования мероприятий по получению дополнительного образования. Так, в 2009 г. по всем субъектам Федерации, входящим в УрФО, объем финансирования профессиональной подготовки государственных гражданских служащих по сравнению с 2008 г. сократился более чем в полтора раза и составил 33,3 млн р. по сравнению с 59 млн р. в 2009 г.
Объем финансирования профессиональной подготовки муниципальных служащих муниципальных образований, расположенных на территории субъектов Российской Федерации, входящих в УрФО, в 2009 г. по сравнению с 2008 г. уменьшился на 36,8%: с 67,5 млн до 42,9 млн р.
3Недостатки в организации обучения. Именно эта проблема уже стала теми граблями, на которые и органы государственной власти, и органы местного самоуправления наступают из года в год. Серьезные претензии имеются к кадровым службам государственных органов и органов местного самоуправления, организующим дополнительное профессиональное образование государственных и муниципальных служащих. Как показал анализ, при комплектовании групп допускается формальный подход, в результате чего в один учебный поток попадают чиновники различного уровня подготовки, опыта работы, возраста и даже разной специальности.
В ряде государственных органов и органов местного самоуправления сложилась порочная практика, когда на дополнительную профессиональную учебу, особенно с длительным отрывом от работы, направляют тех сотрудников, в ком менее всего заинтересованы, и не отпускают,
Управление подготовкой государственных служащих в настоящее время не сложилось как система
Последовательность базовых процессов управления
• формирование кадровой политики
• планирование
• обеспечение ресурсами
• исполнение (обучение)
• контроль
сегодня разорвана и нескоординирована
Существующая система не позволяет дать реальную оценку, какие и сколько кадров нужно готовить, чему учить и где их учить, когда они будут востребованы и какие средства необходимы для их обучения
исходя из так называемой «служебной необходимости», именно тех, кто в силу своей профессиональной компетентности нуждается в новых знаниях.
Во многих территориальных органах федеральных органов исполнительной власти глубокий комплексный анализ эффективности системы дополнительного профессионального образования подменяется поверхностными выводами о благополучном положении дел в этой области.
Как серьезную проблему, влияющую на качество обучения, следует рассматривать сложившуюся практику проведения конкурсов на организацию дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих. Определенный Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» порядок государственных закупок прекрасно приспособлен для приобретения простых, однородных, стандартных товаров и рутинных услуг, когда главное при выборе поставщика - цена. Как только речь идет об обучении, для оценки результата которого нужна профессиональная экспертиза, а результат заранее не известен, система дает сбой, который ведет к неисполнению или плохому исполнению заказа.
Нам неизвестно ни одного факта неисполнения или плохого исполнения государственных заказов на оказание образовательных услуг по повышению квалификации государственных и муниципальных служащих. Но как оценить тот факт, когда московский вуз, победивший в конкурсе на профессиональную переподготовку лиц, включенных в резерв управленческих кадров в ЯмалоНенецком автономном округе, через некоторое время обращается к проигравшим участникам, к слову сказать, нашим, уральским, пользующимся заслуженным авторитетом вузам с предложением выделить своих преподавателей для выполнения условий заключенного договора?
Вообще следует отметить, что существующая система государственного и муниципального заказа на подготовку кадров для государственной гражданской и муниципальной службы несовершенна. Вряд ли стоит признать рациональным стремление некоторых государственных органов под предлогом конкурентных начал распылить такой заказ по всей вузовской системе. Поскольку разное качество подготовки специалистов в вузах разного профиля не позволяет сформировать кадровый потенциал с единой государственной идеологией. Когда конкурс на организацию дополнительного профессионального образования по правовому или социально-
экономическому направлению выигрывает образовательное учреждение инженерного профиля, то это выглядит несколько странно.
Серьезной проблемой в организации дополнительного профессионального образования является проведение стажировок. Буквально по пальцам можно перечислить государственных и муниципальных служащих, прошедших такое дополнительное профессиональное образование.
Немало проблем связано с содержанием обучения, готовностью образовательных учреждений повысить качество учебного процесса.
Как показывает практика, многим программам повышения квалификации не хватает практической направленности, значительная часть из них уже не отвечает современным требованиям и значительно различается по субъектам округа. При этом мало учитываются реальные условия повседневной деятельности государственных и муниципальных служащих (особенно в условиях кризиса), уровень их образования и опыт работы. К участию в образовательном процессе слабо привлекаются практические работники, руководители государственных органов и органов местного самоуправления. Используемые формы и методы подготовки кадров ориентированы на некого усредненного чиновника. Сами учебные занятия проводятся по старинке, без использования современных обучающих технологий и не способствуют достижению поставленных целей. Как следствие, большинство слушателей главный результат прошедшего обучения видят в расширении своего кругозора и только.
Одной из причин такого положения является отсутствие действенного контроля проведения занятий со стороны государствен-
ных органов и органов местного самоуправления и неразработанность системы обратной связи заказчика и исполнителя - образовательного учреждения.
Серьезную проблему представляет организация самообразования государственных и муниципальных служащих, играющего важную роль в повышении их квалификации. Его значение неуклонно возрастает, что связано с постоянно растущим потоком информации, составляющим основу знаний. По некоторым данным,
ежегодно обновляется примерно 5% теоретических и 20%о профессиональных знаний.
В США установлена даже своеобразная единица измерения устаревания знаний специалистов - период полураспада компетентности. Этот термин означает продолжительность времени со дня окончания вуза, в течение которого компетентность специалистов вследствие появления новой информации и новых знаний сокращается на 50%. Этот период постоянно сокращается.
К сожалению,
очень многие государственные и муниципальные служащие процесс своего образования заканчивают вместе с окончанием учебного заведения. А самообразованием занимаются в основном лишь те, кто сочетает свою служебную деятельность с преподаванием, получением второго высшего образования, написанием кандидатской или докторской диссертации.
В подтверждение своих слов о желании и возможности государственных и муниципальных слу-
жащих заниматься самообразованием, мне бы хотелось привести один пример.
Более, чем 100 лет назад, в начале ХХ века численность чиновников среди 1807 читателей Екатеринбургской публичной общественной библиотеки имени В.Г. Белинского составляла 121 чел. На 1 января 2010 г. среди более чем 31 тыс. читателей Свердловской областной универсальной научной библиотеки имени В.Г. Белинского государственных служащих насчитывается всего 63 чел.
В.В. Путин в одном из своих интервью сказал: «В 2008 г. 40% взрослого населения вообще не прочитало ни одной книги». К этому стоит добавить результаты одного из исследований, входе которого выяснилось, что еженедельно периодические издания читают только 8% опрошенных чиновников! При этом необходимо отметить, что Национальный научный фонд США рекомендует специалистам выделять 10 ч в неделю на изучение литературы по специальности и 40-80 ч в год на участие в какой-либо форме непрерывного образования.
Важно не только обсудить, но и предложить конкретные практические меры. На некоторых предложениях стоит остановиться.
1 Важнейшим условием обеспечения качества профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров для государственной гражданской и муниципальной службы в УрФО является создание системы непрерывного образования чиновников, включающей в себя:
• базовую подготовку по направлению «Государственное и муниципальное управление» по программам подготовки бакалавров и магистров в образовательных учреждениях высшего профессионального образования;
• курсы повышения квалификации, одной из задач которых
должно стать выявление перспективных государственных и муниципальных служащих, подлежащих зачислению в кадровый резерв;
• подготовка государственных и муниципальных служащих, зачисленных в кадровый резерв, по управленческому, юридическому и социально-экономическому направлениям, а также вооружение их современными методиками работы с персоналом государственных органов и органов местного самоуправления (в том числе в магистратуре), особое внимание уделяя антикоррупционной, этической и психологической составляющим;
• в перспективе для лиц, планируемых к замещению в категории «руководитель» высшей группы должностей гражданской службы, можно предусмотреть послевузовскую подготовку (в частности, в аспирантуре, в том числе без защиты диссертации).
2 Серьезного внимания заслуживают вопросы привлечения к образовательному процессу, и не только в ходе дополнительного профессионального образования, специалистов-практиков непосредственно из органов государственной власти и органов местного самоуправления. Опыт зарубежных стран наглядно подтверждает эффективность такой работы.
3 Образовательным учреждениям совместно с научными учреждениями федерального округа при активной поддержке государственных органов и органов местного самоуправления субъектов федерального округа надо смелее включаться в разработку фундаментальных и прикладных проблем государственного управления и местного самоуправления. К этой работе необходимо смелее привлекать магистрантов и студентов выпускных курсов вузов через написание ими выпускных квалификационных работ и магистерских диссертаций
• Достижение результатов (ответственность, административыне навыки, решительность, предприимчивость)
> Системное управление (стратегическое мышление, управление по целям, навыки эксперта, умение работать с бизнес-средой)
> Руководство и управление изменениями
> Умение принимать решения и решать проблемы
> Коммуникации и межличностные отношения
> Личные качества и управление персоналом (лидерство, уверенность в себе, умение убеждать, ораторские качества, формирование команды, управление конфликтами, умение делигировать полномочия)
> Управление финансовыми ресурсами
по актуальным проблемам государственного и муниципального управления, а не по повторяющимся из года в год темам, большинство материалов по которым скачивается ими из Интернета.
4 Необходимо на базе одного из образовательных учреждений высшего профессионального образования федерального округа (возможно, и в каждом его субъекте) организовать подготовку профессиональных управляющих местной администрации. Вероятно, стоит начать с переподготовки по этой специальности.
5 Следует обеспечить более активное привлечение образовательных учреждений федерального округа к организации дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих по уже сложившимся направлениям: управленческому, правовому, социально-экономическому. Мы живем в рыночных условиях. Поэтому одной из задач должна являться выработка конкретных мер по защите нашего образовательного пространства от экс-
пансии неких эфемерных образовательных учреждений, сулящих практически за бесценок высокое качество подготовки государственных и муниципальных служащих.
6 Необходимо совершенствовать работу по приведению в соответствие с действующим законодательством и требованиями Президента страны нормативную правовую базу обеспечения процесса организации и проведения дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих.
7 Исходя из сложившихся условий органам государственной власти и органам местного самоуправления следует обеспечить максимально возможное финансирование дополнительного профессионального обучения государственных и муниципальных служащих, а самое главное - эффективное использование выделенных средств.
