CC BY
27
II. ОРИЕНТИРЫ
Игнатов В.Г., д. эк.н., проф., ректор СКАГС Сидоренко И.Н., к. ист. н., доц.
ОБУЧЕНИЮ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ ПРОЧНУЮ НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКУЮ БАЗУ
С принятием Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г. -№131-Ф3) и «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2006 г. - 25-ФЗ) сделан очередной важный шаг по пути возрождения в России местного самоуправления, укрепления его позиций.
Развитие теории местного самоуправления, разработанные нормативные правовые основы, материалы анализа недолгого опыта функционирования местного самоуправления в современной России явились методологической базой дальнейшего совершенствования и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, преодоления отчуждения власти и населения, формирования местных звеньев гражданского общества.
Первый опыт реализации реформирования местного самоуправления свидетельствует, что большая часть муниципальных кадров оказалась не готовой эффективно работать в новых условиях. В деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц, депутатов представительных органов имеет место не всегда корректное выполнение законов, других нормативных актов, неумение профессионально анализировать состояние дел в муниципальных образованиях, принимать оптимальные своевременные правовые акты, управленческие решения, рационально организовывать дело, эффективно использовать имеющиеся ресурсы, управлять общественными процессами, обеспечивать организацию и контроль выполнения намеченных программ.
Выступая в 2004 году на сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Президент РФ В.В.Путин отметил, что «масштаб стоящих перед местным самоуправлением задач требует кардинального повышения квалификации муниципальных служащих.
И поэтому необходимо создать адекватную потребностям дня систему подготовки и переподготовки кадров»1
Низкий профессиональный уровень лиц, замещающих выборные муниципальные должности и должности муниципальной службы, отсутствие у муниципальных служащих необходимых знаний и профессиональных навыков являются одной из причин недостаточного уровня эффективности деятельности многих органов местного самоуправления.
К настоящему времени в стране, в том числе и в Южном федеральном округе, в процессе реформирования системы местного самоуправления выявилась острая потребность в профессионально подготовленных специалистах-управленцах для муниципальных органов.
Это обусловлено значительным увеличением количества муниципальных образований (на 01.01.2004 г. - 1355, на 01.01. 2006 г. -3165) и практически единовременным ростом численности муниципальных служащих (к началу 2006 года их насчитывалось 48185 человек).
Далеко не совершенны качественный состав и структура муниципальных служащих в России. Почти две трети их (65% ) имеют высшее образование, треть - только среднее, а 3,9 % не имеют специального образования вообще. При этом подавляющая часть работников, замещающих муниципальные должности, не имеет достаточных знаний в области экономики, права, управления. Так, юридическое образование имеют только 5,4 %, экономическое и управленческое -17,1 %. В то же время гуманитарное образование имеют 30%, техническое - 27%, сельскохозяйственное - 16,1%. Специальное же образование по государственному и муниципальному образованию имеют среди них всего 1,5%.2
Конечно, многие работники органов местного самоуправления, имея высшее образование, являясь специалистами и обладая опытом в «своих» сферах, весьма ценны и на муниципальной службе. Но они нередко не воспринимают работу в муниципалитетах как специфическую муниципальную управленческую деятельность, не осознают, что муниципалитет - это не производство, что основной целью муниципального управления является не извлечение прибыли или увеличение доходов бюджета, а удовлетворение потребностей населения. Они нередко в органах местного самоуправления используют в своей работе
1 Ж. Российская муниципальная практика. 2004. № 9. С.14.
2 Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба современной России. Ростов н/Д., 2007. С.73.
подходы, характерные для управления хозяйственными структурами, ориентированные на максимизацию доходов или прибыли.
Весьма объективно можно предположить, что массовое пополнение рядов работников органов местной власти вряд ли изменило качественные характеристики кадрового состава органов местного самоуправления в положительную сторону.
Нередко на службу в муниципалитеты приходят люди, имеющие дипломы о высшем или среднем образовании и без малейшего опыта управленческой деятельности, из которых в процессе реальной практики и дальнейшего обучения необходимо сделать современных управленцев. Они получили кредит доверия, который им предстоит оплачивать весь период служебной деятельности.
Резкий рост численности персонала органов местного самоуправления обостряет необходимость увеличения объемов подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров и, естественно, соответствующего увеличения численности профессорско-преподавательского состава, занятого их обучением.
Лица, поступившие на муниципальную службу, добровольно приняли на себя обязанность «поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанно-стей»1 и в то же время, законодатель наделил их правом повышать квалификацию в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета. 2
Таким образом, законодатель возложил обязанность по реализации этой обязанности на самого служащего, а создание условий для повышения его квалификации - это обязанность органа местного самоуправления.
Но прежде чем определять, когда, где и сколько управленцев надо учить, нужно четко выяснить, какие требования предъявляются к ним не только в современных условиях, но и в ближайшем будущем
К настоящему времени в сроки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ, органы местного самоуправления в основном уже избраны, штаты практически укомплектованы. Теперь это кадры городских, районных и поселенческих органов власти, прошедшие первичное обучение и начальный курс освоения управленческой практи-
1 Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». П.5. Ч.1. Ст.12.
2 Там же. П.7. Ч.1. Ст. 11; П.3. Ст.32.
ки, набившие первые «шишки» на управленческом поприще. Они уже имеют представление о том, каких знаний им не хватает, чему им надо учиться. И поэтому можно надеяться: у них отношение к учебе будет заинтересованным и ответственным. К этому нужно быть готовым и учебным заведениям, и преподавателям.
Крайне важно иметь четкое представление о том, смогут ли функционирующие ныне кадры, особенно пришедшие в органы местного самоуправления на волне муниципальной реформы, внести реальный вклад в оживление экономической жизни на местах, создать новые рабочие места, внедрить в сознание людей веру в объективную необходимость и в возможность самим влиять на условия своей жизни, на свою судьбу, на реальное участие в управлении делами местного сообщества.
Сегодня речь должна идти не только о рекрутировании кадров для органов местного самоуправления, а об их профессиональных знаниях, умениях и навыках, об их ответственности за выполнение служебных обязанностей. В данной ситуации профессиональная переподготовка и повышение квалификации муниципальных кадров должны стать предметом особой заботы как органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации, так и федеральных органов власти
Без обеспечения нового, более высокого уровня обучения муниципальных специалистов, без подготовки управленческих кадров нового стиля мышления, владеющих не только необходимыми знаниями, но и навыками, умениями, необходимыми для выработки стратегии, миссии, маркетинга территории, разбирающихся в особенностях рыночной экономики, проблемах государственного и муниципального управления, финансового менеджмента, управления человеческими ресурсами, управления конфликтами и т.д., не может быть гарантирована эффективная реализация муниципальной реформы.
Сегодня необходимы местные управленцы новой генерации: способные к творческой, конструктивной, созидательной, а не разрушительной деятельности, обладающие принципиально иной управленческой культурой, умеющие организовать местное сообщество на максимально эффективное использование имеющихся ресурсов, знающие интересы населения и правовое решение его проблем.
Необходимы служащие, умеющие работать с населением (когда каждый член местного сообщества является и управляющим и управляемым), с региональным руководством, с политическими партиями и общественными организациями. Необходимы люди, способные, опираясь на знания и опыт, обеспечить на конкретной территории про-
гресс по пути разрешения сложных экономических и социальных проблем, умеющие анализировать ситуацию и делать выводы для дальнейших действий.
Другими словами, надо учить ремеслу, технологии реализации различных функций муниципального служащего в сфере местного самоуправления. Важно соединить в процессе повышения квалификации местных чиновников два начала: а) учить сущности муниципального
управления; б) учить управлять в конкретных условиях конкретной среды управления, учить достигать целей вне зависимости от происходящих процессов и событий, характерных для переживаемого момента. 1
Исходя из этого, должны формироваться и соответствующие подходы к организации, формам и методам научно-методического обеспечения повышения квалификации, профессиональной переподготовки и подготовки служащих
Решение задачи повышения уровня профессионализма кадров должно обеспечить возможность выхода на новый кадровый уровень в системе местного самоуправления, на создание необходимых условий по повышению муниципальными служащими своего профессионального потенциала для успешного исполнения своих должностных обязанностей.
Для реализации этого требуется осуществить координацию усилий в масштабе всей Российской Федерации, разработать и реализовать специальную общефедеральную, в масштабах федеральных округов и регионов программу повышения квалификации муниципальных служащих. Представляется необходимым задействовать в этих целях образовательные учреждения различного уровня от федеральных до муниципальных, региональные центры повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, принять меры к максимально эффективному использованию их возможностей.
Рассмотрим этот аспект проблемы применительно к Южному федеральному округу. На территории округа имеется достаточное количество высших и средних учебных заведений, которые можно привлечь к разным формам обучения муниципальных служащих. Часть из них уже сегодня участвуют в этой важной работе.
На территории Южного федерального округа это две академии государственной службы (СКАГС и ВАГС), сорок четыре вуза, имеющих лицензии на обучение по специальности «Государственное и му-
1 Кривых В.Д. Реформы и кадровое обеспечение: программа «Обучение в действии» // Чиновник. 2005. №1. С.28.
ниципальное управление», региональные и муниципальные центры и курсы повышения квалификации муниципальных служащих и др. Они составляют важнейшее звено системы непрерывного образования служащих, которая обусловлена необходимостью постоянно поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей. Практически в каждом регионе ученые местных вузов активно привлекаются к работе на курсах повышения квалификации муниципальных служащих. Но в целом имеющийся научный потенциал используется не в полную меру. Это обусловлено рядом причин.
Лишь академии государственной службы и отдельные университеты профессионально занимаются обучением государственных и муниципальных служащих, имеют необходимую научнометодическую базу, профессионально подготовленный профессорско-преподавательский состав (ведущий не только педагогическую, но и научно-исследовательскую работу в сфере государственного и муниципального управления), имеют тесные связи с кадровыми службами администраций субъектов РФ на территории Южного федерального округа. Из остальных вузов, имеющих лицензию, более трети вообще не приступали к обучению по данной специальности, а некоторые ведут такую работу в крайне небольших объемах. В среде образовательных учреждений и организаций отсутствуют согласованные подходы к методологии и организации профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.
Сложившаяся система работы по обучению муниципальных служащих слабо скоординирована в рамках федерального округа в программно-методическом отношении, в ней нет устойчивой финансовой и методической базы. Отсутствует практика взаимодействия и сотрудничества вузов при разработке учебных планов и программ дополнительного образования государственных и муниципальных служащих, не проводится квалифицированная экспертиза учебных планов и программ, методических материалов, не ведется систематическая работа по сбору и обобщению сведений о состоянии научнометодического обеспечения дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих.
В администрациях субъектов РФ и вузах, расположенных в Южном федеральном округе, не выработаны формы систематического комплексного контроля качества обучения в организациях и учреждениях дополнительного профессионального обучения;
б) непрофильные вузы, региональные и муниципальные центры и курсы не располагают необходимым количеством преподавателей, подготовленных специально для обучения кадров муниципальной службы. На качестве обучения местных управленцев в немалой степени отрицательно сказывается то, что среди обучающих очень мала доля преподавателей-практиков, обладающих одновременно и навыками преподавательской работы и практическим опытом работы в органах местного самоуправления, проходивших стажировку в органах власти и управления. Поэтому нередки случаи, когда запросы слушателей значительно превышают уровень теоретической и практической подготовки самих преподавателей;
в) профессиональная переподготовка и повышение квалификации и материально, и финансово, и по времени - весьма затратная деятельность. Причем в структуре затрат наибольший удельный вес занимают командировочные расходы. Их сокращению способствует проведение выездных курсов (когда в регионы выезжают 5-6 преподавателей, кстати, 30,8% опрошенных муниципальных служащих считают необходимым проведение выездных занятий непосредственно в органах местного самоуправления), а также внедрение в образовательную практику дистанционной формы обучения. Практическое использование указанных методов обучения позволяет оптимизировать и значительно уменьшить совокупные государственные и муниципальные затраты на функционирование системы повышения квалификации, значительно расширить контингент обучаемых. Естественно, что реализация такого подхода требует значительной перестройки организации и методики образовательной деятельности.
И та, и другая формы обучения требуют специфического научно-методического сопровождения, которое может быть обеспечено лишь из одного центра (в масштабе округа таким центром может быть базовый окружной научно-методический центр):
Опрос экспертов в регионах Юга России показал: только 18% служащих постоянно занимаются самообразованием. Их стремление к самообразованию не подкреплено соответствующей информационной базой на местах, в виде компьютерной техники, доступа в Интернет и владением навыками работы с информационными системами. Среди условий расширения базы использования методов самообразования в числе первых было названо значительное усиление методической помощи работникам органов местного самоуправления в организации работы с информационными источниками, в том числе и с Интернетом. Недостаточное количество качественной методической литерату-
ры по этому вопросу, особенно ориентированной на специалистов государственного и муниципального управления, должна стать для базового окружного научно-методического центра важным побудительным мотивом для разработки методических пособий и методических рекомендаций для занимающихся самообразованием:
г) последние три года довольно динамично идет процесс изменений и дополнений к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), других нормативных правовых актов. В связи с этим знания, полученные во время предыдущей учебы, быстро обесцениваются, требуют систематического обновления. Учебные учреждения в этих условиях вынуждены работать в режиме постоянных изменений в содержании учебного материала. Это, в свою очередь, обусловливает необходимость оперативно дополнять, изменять, уточнять методические материалы.
д) новейшее законодательство учитывает, что полученные в учебном заведении знания сравнительно быстро устаревают, что современная управленческая практика, непрерывное ее реформирование, изменение функций органов власти и управления, должностных профессиональных требований к работникам органов местного самоуправления обусловливают необходимость периодического обновления знаний. Более половины опрошенных муниципальных служащих считают, что нормативный срок (один раз в три года) недостаточен -лучше один раз в два года. Почти столько же - около 42% указали, что профессиональное обучение работающих необходимо осуществлять по мере изменений в системе местного самоуправления, в случае реструктуризации муниципалитетов или изменения функций их органов.
Все это с жесткой необходимостью требует оперативного корректирования учебных планов и учебных программ, осовременивания содержания учебных пособий и учебно-методических рекомендаций. Это особенно важно для системы повышения квалификации на уровне регионов и муниципальных образований, где большое время отводится ситуативному обучению по правовым, экономическим, финансовым, специальным вопросам деятельности органов местного самоуправления. Необходима существенная перестройка всего процесса научнометодического сопровождения деятельности по повышению профессионализма муниципальных кадров, совершенствованию форм и методов взаимодействия СКАГС, ВАГС, администраций субъектов РФ, расположенных в Южном федеральном округе, непрофильных вузов, обучающих муниципальные кадры, региональных центров повышения
квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления.
Прежде всего требуется решить первоочередные задачи по повышению квалификации профессорско-преподавательского состава и совершенствованию научно-методического сопровождения деятельности администраций субъектов РФ и образовательных учреждений по обеспечению единства методических требований, по повышению профессионализма и компетентности муниципальных кадров, что может существенно повысить качество и эффективность обучения персонала органов местного самоуправления.
В настоящее время профессиональное обучение работников органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с федеральными законами об образовании и о высшем и послевузовском образовании, с федеральной целевой программой государственной поддержки и развития муниципальных образований, которой предусмотрено финансирование обучения муниципальных служащих и, в том числе, на его научно-методическое сопровождение. В конце 2005 года РАГС при Президенте РФ и АНХ при Правительстве РФ подготовили концепции по системе подготовки кадров, поддержке и сопровождению деятельности органов местного самоуправления.
За последнее время в стране, в том числе и в Южном федеральном округе предприняты практические шаги по правовому и организационному обеспечению создания образовательной системы для обучения персонала органов местной власти.
Вместе с тем, на пути создания системы повышения квалификации и профессиональной переподготовки кадров для органов местного самоуправления немало факторов, блокирующих решение этой задачи. Не отвечает современным требованиям правовая основа повышения профессионализма управленческих кадров в России, еще не сформирована государственная политика в сфере подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, в ее осуществлении прослеживается непоследовательность, фрагментарность и несистемность. До настоящего времени в России отсутствует государственный стандарт (требования) дополнительного профессионального образования (со специализациями муниципальной службы), не решен вопрос создания единой системы государственного лицензирования образовательной деятельности в области подготовки муниципальных кадров согласно единых требований к уровню профессиональной подготовки при проведении аттестации, квалификационных экзаменов муниципальных служащих, вытекающих из содержания
федерального и региональных законов о муниципальной службе, не определены правовые основы регламентирования исполнения служебных обязанностей в системе местного самоуправления. Все это затрудняет формирование «адресных» учебных программ и средств их методического обеспечения, упреждающего повышения квалификации преподавателей, обучающих местных управленцев. Недостает еще многих других нормативных актов, регулирующих материальные, финансовые, научно-методические и другие условия функционирования единой системы обучения муниципальных кадров.
В силу этого субъекты Федерации пытаются самостоятельно решать многие проблемы организации, научно-методического и программного обеспечения профессиональной переподготовки и повышения квалификации персонала органов местного самоуправления. Как следствие, на практике проявляется неуправляемость образовательного процесса, бессистемность, оторванность от интересов регионов и местных сообществ и от практики местного самоуправления.
Сложившаяся ситуация вызывает озабоченность и на муниципальном, и на региональном, и на федеральном уровнях, делает все более необходимым создание на базе образовательных учреждений, имеющих значительный опыт подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих (прежде всего на базе федеральных государственных образовательных учреждений, осуществляющих такое обучение), научно-методических центров окружной системы обучения муниципальных кадров.
По нашему мнению, такие центры, действующие под патронажем аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах, вполне могли бы обеспечивать координацию и научно-методическое сопровождение деятельности региональных центров, вузов и других учебных заведений дополнительного профессионального образования, осуществляющих профессиональную переподготовку и повышение квалификации персонала органов местного самоуправления, а также решать задачи создания научно-методических условий повышения качества учебного процесса, способствовать повышению социально-экономической эффективности профессионального обучения с учетом современных направлений развития местного самоуправления.
Основными направлениями деятельности центра могли бы
стать:
- проведение научно-методических конференций, курсов и семинаров для преподавателей, работающих с кадрами органов местного самоуправления;
- проведение конкурсов научно-методических материалов по основным дисциплинам курса муниципального управления;
- организация подготовки учебников, учебных пособий и учебных разработок (в том числе электронных их версий) для обеспечения учебного процесса в региональных центрах и непрофильных вузах (выявление потребностей в учебных материалах, сбор заявок от администраций и непрофильных вузов, создание авторских коллективов, организация тиражирования и рассылки учебно-методических материалов;
- направление в региональные центры и вузы подготовленных информационных материалов по актуальным проблемам развития местного самоуправления в южно-российских регионах;
- организация социологических исследований по проблемам муниципальной службы в федеральном округе, по вопросам качества обучения муниципальных служащих, соответствия содержания обучения реальным потребностям работников органов местного самоуправления и доведения результатов социологического анализа до специалистов и преподавателей в сфере обучения кадров с целью своевременной корректировки программ и учебных планов;
- подготовка банка данных по образовательным учреждениям и профессорско-преподавательскому составу, которые могут быть задействованы при реализации программы, а также по учебным программам;
- разработка предложений для аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе по совершенствованию системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления;
- совместно с кадровыми службами администраций субъектов Федерации и муниципальных образований разрабатывать прогнозы количественных и качественных изменений потребностей в подготовке, профессиональной переподготовке, повышении квалификации кадров для органов местного самоуправления, выявление данных о вос-требуемых специальностях для органов местного самоуправления;
- проведение курсов и семинаров повышения квалификации сотрудников кадровых подразделений администраций субъектов Фе-
дерации и региональных центров повышения квалификации муниципальных служащих;
- в сотрудничестве с кадровыми службами субъектов РФ и муниципальных образований разработка (на основе полученной в ходе анализа информации о потребностях в обучении кадров, выявленных общих проблем в деятельности большинства муниципалитетов округа, стратегических целей регионов, задач местных сообществ) общей компоненты программ обучения, способных удовлетворить общие потребности всех муниципалитетов округа;
- содействие в разработке в рамках региональных центров повышения квалификации муниципальных служащих и непрофильных вузов, осуществляющих обучение кадров для органов местного самоуправления, местных образовательных компонентов (в контексте общего стратегического развития региона и страны). В окружном методическом центре они обобщаются, выявляются наиболее ценные, достойные распространения, а затем организуется их обсуждение на методических совещаниях и научно-методических конференциях.
Содержательная сторона деятельности базового научнометодического центра должна быть ориентирована на использование как общеметодических требований к обучению взрослых, прогрессивных форм обучения кадров управления, так и на учет специфики профессиональной деятельности персонала органов местного самоуправления, территориальных и национальных особенностей функционирования местного самоуправления в регионах, расположенных на территории федерального округа.
Обучение местных управленцев должно основываться на таких образовательных программах, которые учитывали бы специфические отличия местных органов власти от государственных, были бы основаны на реальных потребностях муниципального управления в новых знаниях, в овладении управленческими технологиями, которые способствовали бы эффективной практической деятельности и обеспечивали принятие высоко профессиональных управленческих решений по вопросам местного значения.
Содержание научно-методической работы Центра должно учитывать требования административных и должностных регламентов работников местного самоуправления, их должностных инструкций, выявленные в процессе социологических исследований потребности в определенных профессиональных знаниях различных категорий и групп служащих, замещающих выборные муниципальные должности и
должности муниципальной службы. Крайне важно учитывать пробелы в профессиональных знаниях, выявленные в ходе аттестации муниципальных служащих.
Методическое сопровождение образовательного процесса в системе обучения муниципальных кадров должно отражаться в «адресных» образовательных учебных программах, материалах, учебниках и пособиях, учитывающих:
- специфические отличия задач, полномочий, потребностей органов местного самоуправления и государственных органов власти;
- реальные потребности муниципального управления в новых знаниях, в овладении управленческими технологиями публичного сервиса, обеспечивающих принятие и исполнение высокопрофессиональных решений по вопросам местного значения;
- необходимость ориентации обучения на повышение уровня профессионализма муниципальных служащих (рост профессионального мастерства; формирование нового менеджериалистского стиля мышления; формирование умения вырабатывать стратегию и программу развития территории; овладение особенностями рыночной экономики и т.д.);
- потребность создания новых образовательных программ «Муниципальный управляющий», специализированных программ по основам местного самоуправления, муниципальному праву, экономике местного самоуправления, управлению финансами, управлению муниципальной собственностью, управлению жилищно-коммунальным хозяйством и других;
- необходимость использования гибких вариативных моделей учебных программ с ориентацией на потребности личностного роста профессионализма муниципального служащего;
- необходимость ориентации муниципальных служащих на освоение умения работать с населением и решать местные вопросы с опорой на инициативу, коллективный опыт членов местного сообщества, максимально вовлекая граждан в решение актуальных вопросов местной жизни и реализацию принимаемых совместно решений. Следовательно, учебно-методические материалы должны быть насыщены теорией и практикой взаимодействия органов местного самоуправления, муниципальных служащих и населения;
- необходимость сочетания фундаментальной и конкретной подготовки кадров для органов местного самоуправления;
- необходимость более активного использования современных образовательных технологий.
Практика объективно ставит перед муниципальными кадрами ряд проблем, разрешение которых требует нестандартных подходов, разработки алгоритмов их творческого решения, что в свою очередь востребует специалистов, ориентированных на перспективу, на детерминированное поведение.
С учетом динамичных изменений законодательства и состояния социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, т.е. нестабильной неопределенной внешней средой, быстро меняющихся внешних условий образовательный процесс предполагается ориентировать на инновационное обучение, сочетающее освоение материала в существующей ситуации и подготовку к быстрой адаптации переменам1, когда целевые ориентиры постоянно корректируются, уточняются, изменяются, носят прогнозный характер.
Конечно, приведенные выше перечни являются открытыми к дополнению и изменению. Реальная практика постоянно обогащается и опытом, и новыми проблемами, что, естественно, обогащается содержание научных разработок и содержащихся в них рекомендаций.
Представляется необходимым в образовательном процессе использовать «универсальный» объем знаний, который традиционно присутствует в программах подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов власти, управления и самоуправления, наполняя его живым содержанием, больше внимания уделять современным проблемам реформируемого местного самоуправления, расширению знаний по социальному управлению, осмыслению опыта и проблем деятельности муниципалитетов с учетом общей ситуации в стране и специфики ее проявления в том или ином федеральном округе.
На местном уровне (в отличие от федерального и регионального) для большинства работников муниципальных органов необходимы не только общеобязательные навыки любого управленца, но и умение работать с населением, умение устанавливать особый, доверительный и повседневно контролируемый характер отношений с теми, с кем не только работаешь, но и живешь рядом. Поэтому и в программах обучения, методических материалах и пособиях, предназначенных для «муниципалов», должен обязательно присутствовать акцент на прямую
1 См.: Широков А., Юркова С. Рекомендации по кадровому развитию муниципальных образований // Муниципальная власть. 2004. Ноябрь-декабрь. С. 46.
работу с населением, на привитие навыков и обучение специальным методам этой работы.
Учитывая большой объем требований к образовательному процессу в системе обучения муниципальных кадров, обусловленных спецификой объекта обучения, на первый план выдвигается потребность в адекватности подготовки кадров преподавателей и специалистов, ведущих занятия в учебных заведениях на курсах и семинарах персонала органов местного самоуправления
Особое место должна занять работа по повышению квалификации преподавательских кадров, ведущих занятия с муниципальными служащими в непрофильных вузах и региональных центрах повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления. Таких преподавателей в каждом регионе по расчетным данным насчитывается 25-30 человек.
Следует отметить, что люди, пришедшие на преподавательскую работу в систему обучения муниципальных кадров из науки (вуз - аспирантура - ученая степень - преподавательская кафедра), и люди, пришедшие в систему из реальной управленческой сферы, страдают одним и тем же недостатком: они часто не знают педагогики и психологии в работе с аудиторией взрослых (это еще один факт в пользу усиления внимания к совершенствованию научно-методической подготовки вузовских преподавателей и специалистов управления, участвующих в обучении муниципальных кадров).
Необходима также соответствующая современным требованиям организация планомерной работы по совершенствованию информированности преподавателей о состоянии и развитии системы местного самоуправления, правовой, экономической, социальной составляющей ее реформирования.
Требуется активизировать работу по оперативному обеспечению преподавательского состава методическими пособиями, методическими разработками, учитывающими изменения, происходящие в законодательстве, теории и практике функционирования органов местной власти в стране и в каждом федеральном округе.
Важным элементом деятельности центра должна стать работа со специалистами администраций субъектов Российской Федерации, организующих процесс обучения муниципальных служащих в своих республиках, краях и областях. Численность таких специалистов в разных регионах колеблется от 15 до 50 человек. Им нужны знания об эффективных формах и методах планомерной и целенаправленной организации работы по профессиональной переподготовке и повышению квалификации персонала органов местного самоуправления, о реальном правовом, научно-методическом, материальном и финансовом
обеспечении процесса обучения лиц, замещающих различные группы муниципальных должностей и должностей муниципальной службы. Они должны иметь своевременное и четкое представление о новациях в законах и других нормативных актах, регулирующих деятельность органов местного самоуправления, жизнедеятельность местного сообщества, а также о разработанных новых учебных программах и планах, учебниках и учебных пособиях, отражающих указанные новшества.
Естественно, обучение данной категории специалистов также требует специального научно-методического сопровождения, ориентированного на менее продолжительные (3-4 дня), но более частые регулярные семинары.
Исходя из характеристики качественного состава кадров муниципальной службы, возрастающей потребности в их обучении, а, следовательно, и в коренном изменении методов и содержания научнометодического сопровождения образовательной деятельности в системе обучения муниципальных кадров, определяются цель и задачи базового научно-методического центра в федеральном округе.
Учитывая ситуацию, требующую более широкого охвата образовательными процессами муниципальных служащих и значительного улучшения научно-методического обеспечения образовательного процесса, представляется целесообразным разделить виды деятельности по организации обучения местных управленцев и по его научнометодическому и информационно-аналитическому обеспечению
Организация обучения муниципальных служащих объективно требует децентрализации, приближения к месту их работы и жительства.
Основная масса местных управленцев должна проходить обучение в региональных академиях государственной службы, в их филиалах и представительствах, в высших и средних учреждениях профессионального образования, имеющих лицензии на обучение по специальности «государственное и муниципальное управление», в региональных центрах при администрациях субъектов Российской Федерации и в непрофильных учебных заведениях. Это выгодно и экономически, и морально: позволяет уменьшить стоимость обучения на величину командировочных расходов, сокращает заботы о проживании для большинства муниципальных служащих. Это крайне важно в условиях, когда более 90 % муниципальных образований дотационные.
Естественно, что реализация этой функции может быть эффективной при наличии подготовленных, обеспеченных современной информацией и методическими материалами преподавателей и специалистов, способных вести качественную образовательную деятельность в
сфере обучения персонала органов местного самоуправления по единым программам и единой методике.
Иное дело, вопросы научно-методического и информационноаналитического характера. Они требуют централизации и концентрации интеллектуальных ресурсов, объединения усилий ученых, лучших профессорско-преподавательских сил, как академий государственной службы, так и других учреждений дополнительного профессионального образования федерального округа. Из этого следует вывод: сущность и характер деятельности центров обусловливает необходимость финансирования их из федерального бюджета или долевого участия в их финансировании субъектов Российской Федерации.
При этом, видимо, необходимы принятие и реализация на федеральном, региональном и муниципальном уровне нормативных правовых документов, регламентирующих цели, задачи, порядок получения дополнительного профессионального образования муниципальными служащими аналогично тому, как это определено применительно к государственным служащим Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. № 1474 и принятыми во исполнение Федерального закона от 27 июня 2004 г. № 79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и вышеуказанного Указа Президента РФ, постановлениями Правительства РФ.
Без адекватных современным потребностям инвестиций в такой важный элемент инфраструктуры образовательной системы, как базовый научнометодический центр окружной системы обучения муниципальных кадров, слишком высоким останется риск неудачи в решении задачи кадрового обеспечения муниципальной реформы в федеральных округах, слишком низким останется эффект от затрат на обучение местных управленцев, может не произойти ожидаемых качественных перемен в профессионализме и эффективности деятельности муниципальных служащих.
Создание научно-методических центров на базе федеральных, региональных академий, осуществляющих обучение государственных и муниципальных служащих, призванных содействовать формированию единой научно-методической базы окружной системы обучения муниципальных кадров, будет способствовать сохранению единого образовательного пространства в сфере повышения профессионализма служащих, позволит поддерживать в макрорегионе (федеральном округе) совместимость региональных и местных образовательных подсистем, развитие вертикальных и горизонтальных связей органов власти и образовательных учреждений, повысить эффективность взаимодействия всех субъектов окружной системы обучения кадров для органов местного самоуправления.
