CC BY
33
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
УДК 338.242.2
Балаева З.А.1 Ступникова О.Е.2
проблемы и перспективы реализации контрольно-надзорной деятельности в регионе на примере контрольно-счетной палаты
республики ИНГУШЕТИЯ
Аннотация. В условиях современных рыночных отношений финансовый контроль является основным инструментом контрольно-ревизионных институтов, которыми в большинстве своем обеспечивается определенная степень эффективности деятельности органов исполнительной власти. Особое место в системе контрольно-ревизионных органов отведено главнейшему из них - контрольно-счетной палате. В статье раскрыты особенности и организация финансового контроля в Российской Федерации на примере Контрольно-счетной палаты Республики Ингушетия, раскрыты основные его принципы, проблемы и перспективы развития.
Ключевые слова: аудитор, контрольно-счетный орган, государственный контроль и надзор.
Balaeva Z.
Stupnikova O.
PROBLEMS AND PROSPECTS OF IMPLEMENTATION OF CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES IN THE REGION ON THE EXAMPLE OF THE CONTROL AND ACCOUNTING CHAMBER OF THE REPUBLIC OF INGUSHETIA
Abstract. In the conditions of modern market relations, financial control is the main tool of control and audit institutions, control and audit institutions, for the most part, provide a certain degree of efficiency of the activities of executive authorities. A special place in the system of control and audit bodies is assigned to the most important of them - the control and accounting chamber. The article reveals the features and organization of financial control in the Russian Federation, using the example of the Control and Accounting Chamber of the Republic of Ingushetia, reveals its main directions, problems and prospects for development.
Keywords: auditor, control and accounting body, state control and supervision.
1 Балаева Залина Алиевна, магистрант 3 курса, направление подготовки «Государственное и муниципальное управление», Северо-Кавказский институт - филиал РАНХиГС г. Пятигорск, e-mail: zalina.balaeva@bk.ru
Zalina Balaeva, 3-d course undergraduate, direction of training «Public and municipal administration», North-Caucasus institute-brunch of the Russian Presidential academy of national economy and public administration, Pyatigorsk, e-mail: zalina.balaeva@bk. ru
2 Ступникова Оксана Емельяновна, канд. экон. наук, доцент, декан факультета экономики, управления и права, Северо-Кавказский институт - филиал РАНХиГС г. Пятигорск, e-mail: oks-ev@yandex.ru, т. (8793-97-38-54) Oksana Stupnikova, candidate of economic sciences, North-Caucasus institute-brunch of the Russian Presidential academy of national economy and public administration, e-mail: oks-ev@yandex.ru, phone: (8793-97-38-54)
Реформирование и совершенствование контрольно-надзорной деятельности на федеральном и региональном уровнях является одним из приоритетов развития государственного управления в нашей стране. Вследствие этого возрастает важность своевременных изменений, способствующих модернизации и всестороннему развитию существующих государственных институтов. Особенности российского опыта реформирования контрольно-надзорной деятельности, проблемы формирования критериев эффективности государственного контроля и надзора представляют широкий интерес для изучения, что обусловливает регулярное их обсуждение на федеральном и региональном уровне.
Между тем основные оценки результативности и эффективности реформы государственного контроля связаны с анализом результатов деятельности федеральных контрольно-надзорных органов, тогда как оценке тенденций осуществления регионального контроля уделяется меньше внимания. Определенная несогласованность в действиях федерального центра и регионов, отсутствие слаженных действий стали толчком к усилению внимания контрольно-надзорных органов за соблюдением законодательства РФ - от привычного исполнения бюджетных обязательств до проведения адресных федеральных выплат. Необходимость предупреждения нецелевого использования бюджетных средств на региональном уровне, и особенно сегодня, в период пандемии, обусловливает особую актуальность исследования.
Особое значение в экономическом благополучии региона и его граждан имеет эффективное управление и своевременный контроль за выполнением управленческих решений. Не умаляя высокой значимости федерального надзора, следует признать важность анализа и повышения результативности контрольно-надзорной деятельности на региональном уровне. Сегодня региональный государственный надзор осуществляет более 25% от общего числа проверок хозяйствующих субъектов, что свидетельствует, в том числе о его существенном влиянии на предпринимательскую деятельность в регионах [1]. Главное место в этом
процессе отведено именно финансовому контролю, а наличие специально уполномоченных контролирующих органов и учреждений повышает эффективность управления финансовыми ресурсами внутри субъекта. В Ингушетии таким органом выступает Контрольно-счетная палата (далее - КСП РИ). Силами КСП РИ проводится ревизия целевого и эффективного использования средств, получаемых из федерального бюджета и распределяемых по основным сферам жизнедеятельности региона. Накопленный опыт, актуализация форм и методов работы, проработка законодательной базы, внедрение современных методик организации проверок и новых форм финансового контроля, укрепление взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации способствуют совершенствованию практики контрольно-надзорной деятельности.
В результате введения в республике в конце марта - начале июля 2020 года режима самоизоляции в первоначальный План работы КСП РИ были внесены коррективы, и часть контрольных и экспертно-аналитических мероприятий была исключена. В ходе работы, проводимой Контрольно-счетной палатой Республики Ингушетия, Народное Собрание Республики Ингушетия и исполнительные органы государственной власти региона в течение года получали объективную информацию о качестве функционирования участников бюджетного процесса на территории республики, а также целевом и эффективном использовании ими бюджетных средств. Правоохранительными и надзорными органами республики дана правовая оценка нарушениям, установленным Контрольно-счетной палатой, и приняты соответствующие меры реагирования.
Проблематика исследования обусловлена тем, что в вопросе влияния отдельных элементов правовой системы на эффективность деятельности государственных органов в первую очередь следует анализировать базисные положения, т. е. принципы, на предмет их достаточности для обеспечения надлежащего функционирования органа. Думается, что для повышения эффективности деятельности КСП РИ следует изучить определенные законом принципы и рассмотреть возможность допол-
нения, или наоборот исключения отдельного принципа из их перечня. Суть закрепленных в Законе Республики Ингушетия от 28 сентября 2011 года №27-РЗ «О Контрольно-счетной палате Республики Ингушетия» принципов КСП РИ заключается в обеспечении надлежащей и эффективной деятельности контрольно-счетного органа и его должностных лиц, объективного и беспристрастного осуществления мероприятий внешнего финансового контроля, свободного и беспрепятственного доступа граждан, органов публичной власти, институтов гражданского общества к информации о деятельности КСП РИ. Принцип законности в деятельности КСП РИ (по аналогии с тем, как он раскрывается в «Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации» (далее - Декларация) предполагает: 1) законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля; 2) обязанность сотрудников контрольно-счетной палаты действовать только на основании, в пределах полномочий и способами, предусмотренными действующим законодательством Российской Федерации. В основе принципа объективности лежит тезис о том, что выводы, полученные в результате проверок, должны быть беспристрастными, обоснованными и подтвержденными соответствующими данными, материалами. Суть объективности финансового контроля выражается в получении контролирующими субъектами по результатам своей деятельности достоверной информации, которая максимально соответствует объективной истине. Следовательно, закрепление такого принципа должно способствовать защите подконтрольных субъектов от неправомерных действий контролирующих лиц. Таким образом, принцип объективности требует, чтобы должностные лица КСП РИ, осуществляющие контрольные мероприятия, выполняли свою работу квалифицированно, честно, применяли беспристрастный, не обусловленный каким-либо влиянием подход при рассмотрении профессиональных вопросов, формировании суждений, выводов и предложений. В противном случае такие должностные лица несут ответственность в соответствии с Федеральным за-
коном от 7 февраля 2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Для того чтобы объективно оценить финансово-хозяйственную деятельность объекта контроля, проверяющий орган и его должностные лица должны обладать организационной, функциональной и финансовой независимостью, иметь возможность осуществлять свою деятельность самостоятельно. КСП РИ правомочна самостоятельно выбирать темы для проверок, объекты, сроки, объемы и методы проведения контрольных мероприятий. В этом проявляется функциональная независимость КСП РИ.
Организационная независимость КСП РИ проявляется в том, что ее структура и штатное расписание, а также внутренние вопросы деятельности определяются локально, без какого-либо вмешательства со стороны иных государственных органов и их должностных лиц и регулируются внутренним регламентом органа. Важна и финансовая независимость, т. к. это одно из условий для осуществления эффективной деятельности без каких-либо финансовых ограничений контрольного органа. Средства на содержание КСП РИ предусматриваются в региональном бюджете отдельной строкой. КСП РИ - это орган, который дает обществу и органам власти реальную информацию о состоянии управления средствами республиканского бюджета.
Согласно Регламента КСП РИ, контрольно-счетный орган обеспечивает отчетность и доступ к информации о своей деятельности путем: 1) ежегодного предоставления отчета о результатах своей деятельности; 2) предоставления отчетов о результатах контрольных мероприятий в соответствующие органы; 3) публикации информации о своей деятельности в средствах массовой информации, в т. ч. на официальном сайте; 4) иными способами, предусмотренными нормативными правовыми актами. Тем самым обеспечивается открытость, публичность и доступность результатов работы КСП РИ для других государственных органов, общественности, средств массовой информации, что представляется основным
содержанием принципа гласности деятельности КСП РИ. Последний, но не менее важный принцип - это принцип эффективности. В Регламенте КСП РИ определяется, что принцип эффективности подразумевает выбор таких способов и методов проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, которые позволяют достичь целей внешнего государственного финансового контроля с наименьшими затратами сил и средств.
Важнейшим положительным новшеством контрольно-надзорной деятельности является внедрение риск-ориентированного подхода, который предполагает ориентацию деятельности региональных контрольно-надзорных органов на минимизацию рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям. Ярким примером риск-ориентированного подхода является проведение внеплановых проверок, вызванных обращениями граждан, юридических лиц, средств массовой информации. Надзорные функции с использованием элементов риск-ориентированного подхода активно реализуются КСП РИ на протяжении последних четырех лет. За это время апробированы разные механизмы: от предварительной оценки рисков на подготовительном этапе проведения проверки до автоматизированного дистанционного мониторинга и оценки объектов на основе системы специальных критериев. Основной целью внедрения риск-ориентированного подхода являлось повышение эффективности контроля с учетом имеющихся ограниченных ресурсов, удаленности объектов контроля от места нахождения КСП РИ. Риск-ориентированный контроль в деятельности КСП РИ - это комплекс инструментов, позволяющих проводить дистанционный мониторинг субъектов, автоматически рассчитывать индексы рисков, осуществлять бесконтактное взаимодействие с субъектами через личные кабинеты и принимать решения о мерах надзорного реагирования, которые разделены на меры корректирующего характера и административные меры, куда входят камеральные и выездные проверки, применение мер административного наказания. Система дистанционного надзора является инструментом, который позволяет подключать новые информационные ресурсы,
расширять набор критериев и показателей оценки, развивать сервисы обратной связи, и главное - механизмы оценки настроены не на соблюдение формальных требований, а на оценку эффективности систем внутреннего контроля подотчетных организаций, которая заключается в качестве поступающих от них сообщений и своевременном выявлении нецелевого использования бюджетных средств.
В Декларации предусмотрены и другие принципы деятельности контрольно-счетных органов: 1) системности, 2) ответственности, 3) профессионализма, 4) соблюдения профессиональной этики. Законом Республики Ингушетия от 28 сентября 2011 года №№27-РЗ, который в рассматриваемой части дублирует Закон №6-ФЗ, установлены те принципы, которые, действуя взаимосвязано, охватывают почти все аспекты деятельности контрольно-счетных органов, а заявленные в Декларации «дополнительные» признаки уже в той или иной мере в них включены. Однако это не касается принципа системности, который предполагает такие важные для работы контрольно-счетных органов положения, как: 1) единство правовых основ деятельности органов внутреннего и внешнего финансового контроля, 2) четкое разграничение их функций и задач, 3) периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, 4) четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления.
Таким образом, чтобы создать целостную систему принципов деятельности КСП РИ и других контрольно-счетных органов, является целесообразным дополнить ст. 3 Закона № 27-РЗ и ст. 4 Закона №6-ФЗ указанием на принцип системности, который, наряду с иными, уже закрепленными принципами, позволит обеспечить эффективное осуществление возложенных на КСП РИ полномочий в сфере внешнего государственного финансового контроля.
Снижение интенсивности регионального государственного контроля (надзора) усиливает негативные тенденции влияния проведенных контрольно-надзорными органами мероприятий на предпринимательскую активность, в частности на прирост числа зарегистрированных юридических лиц.
В рамках осуществления контроля за эф- аналитических мероприятия (в том числе 12
фективностью использования бюджетных контрольных и 11 экспертно-аналитических
средств в 2020 году Контрольно-счетной па- мероприятий). В ходе указанных мероприя-
латой проведено 23 контрольных и экспертно- тий проверено 177 объектов (Рисунок 1).
Рисунок 1. Динамика проведенных Контрольно-счетной палатой Республики Ингушетия контрольных мероприятий и проверенных объектов в 2018-2020 гг. [2]
Рисунок 2. Динамика финансовых нарушений, выявленных Контрольно-счетной палатой Республики Ингушетия в 2019-2020 гг. [2]
В ходе контрольных мероприятий, проведенных Палатой в 2020 году, установлены виды нарушений и недостатки в финансово-бюджетной сфере, допущенные главными распорядителями и получателями средств республиканского бюджета. Исходя из анализа проведенных мероприятий, наибольшее количество нарушений зафиксировано в ходе проверки исполнения бюджетов - более 90% (Рисунок 2).
Как показали итоги анализа кредиторская задолженность министерств и ведомств республики и их подведомственных учреждений на 01.01.2019 г. составляла 4 086,7 млн. рублей. В 2020 г. произошел рост кредиторской задолженности на 31,0% или на 1 280,7 млн. рублей, в результате чего общая сумма задолженности на 01.01.2020 г. составила 5 367,4 млн. рублей. Основной причиной образования в министерствах и ведомствах республики и их подведомственных учреждениях кредиторской задолженности является неисполнение принятых обязательств из-за недофинансирования Минфином РИ утвержденных лимитов бюджетного финансирования за счет средств республиканского бюджета.
Доходная и расходная части республиканского бюджета исполнены в объемах ниже запланированных назначений на 2019 год.
Проведенный анализ показал, что процент охвата контрольными мероприятиями расходов муниципального бюджета достаточно низкий и может отрицательно отразиться на оценке полноты и достоверности представленных отчетных данных. Направлением по контролю за расходованием средств бюджета Республики Ингушетия руководит 3 аудитора, за которыми закреплены 12 инспекторов. Контрольно-счетная палата должна охватывать контрольными мероприятиями минимум 50% поступивших в местный бюджет средств. Снижение показателя, прежде всего, связано с полной загруженностью имеющихся согласно штатному расписанию инспекторов в связи с чем направлением по контролю за доходами и источниками финансирования дефицита бюджета сегодня занимается только три аудитора (без привлечения инспекторов), чего явно недостаточно. При этом следует отметить, что
в современных условиях повышается роль неналоговых доходов бюджета при решении вопросов недопущения бюджетного дефицита.
Несмотря на значительный объем выявленных нарушений можно констатировать, что сегодня в Республике Ингушетия наметилась тенденция к значительному сокращению финансовых нарушений и нецелевого расходования бюджетных средств по сравнению с предыдущими отчетными периодами. Безусловно, этому способствовали эффективные меры, принятые в рамках модернизации контрольно-надзорной деятельности в регионе. Объектами контроля в бюджет республики возмещен ущерб в размере 1987,6 тыс. рублей. Более того, проверенными министерствами и ведомствами проведена работа, по итогам которой устранено нарушений на общую сумму 62 351,5 тыс. рублей.
Таким образом, среди проблем осуществления надзорной деятельности в Контрольно-счетной палате Республики Ингушетия можно выделить следующие:
• низкий уровень профессиональной подготовки специалистов, ответственных за ведение бюджетного учета;
• низкий уровень внутреннего финансового контроля за соблюдением действующего законодательства при расходовании средств бюджета и использовании имущества;
• слабый контроль руководителей государственных учреждений в части ведения бухгалтерского учета;
• недостаточное использование средств «обратной связи».
Наиболее разумным методом модернизации контрольно-надзорной деятельности в регионах РФ является разработка единой концепции осуществления финансового контроля в регионах РФ, которая отражала бы принципиально важные положения государственного контроля независимо от сферы реализации [3]. Концепция должна включать критерии эффективности аудиторских проверок, информацию о правах аудиторов, сроках проверок и другую исчерпывающую информацию, способствующую максимальной открытости и прозрачности проводимых мероприятий [4].
Не менее важным направлением совершенствования деятельности Контрольно-счетной палаты Республики Ингушетия выступает цифровизация. Информационно-коммуникационные технологии и услуги представляют наиболее активно раскручивающийся сектор российской экономики и являются главным фактором в развитии многих областей социально-экономической сферы. Отсутствие информационно-аналитических систем в работе любого контрольно-счётного органа существенно затрудняет его работу. Пандемия коронавируса продемонстрировала высокую важность повсеместного внедрения цифровых технологий, ведь с их помощью решается большинство повседневных рабочих вопросов - от организации онлайн-обучения до организации конференцсвязи, удаленной работы [5]. Цифровизация сегодня проникает во все сферы деятельности человека, и, безусловно, не может обойти стороной осуществление финансового контроля. В целях организации
удаленного проведения контрольных и экс-пертно-аналитических мероприятий, автоматизированной обработки данных, в том числе автоматизированного выявления нарушений объектами контроля, требуется повсеместное внедрение информационно-аналитической системы.
Основываясь на вышесказанном, становится очевидным, что низкий уровень собственных доходов в расходах консолидированного бюджета Республики Ингушетия является фактором, влияющим на рост числа региональных проверок. Эффективность реализации реформы контрольно-надзорной деятельности на региональном уровне во многом зависит от формирования и использования независимых данных, характеризующих результативность государственного контроля (надзора), а также от отказа от стандартных показателей оценки контрольно-надзорной деятельности, до сих пор активно используемых в региональной практике.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИй СПИСОК
1. Мониторинг контрольно-надзорной деятельности // Государственная автоматизированная информационная система «Управление»: [Электронный ресурс] // URL: http //gasu gov ru/ infopanel?id=11824.
2. Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Республики Ингушетия за 2020 г. Электронный ресурс] // URL:http://kspri.m/deyatelnost/godovye-otchety-o-deyatelnosti
3. Кидаева Э.Э. Антикризисные меры стимулирования предпринимательской деятельности в регионе // Статистика и экономика. - 2020. - №1 - С. 12-16.
4. Матиев О.З. Антикризисные мероприятия в Ингушетии // Вестник Московского университета МВД России. - 2019. - №7 - С. 4-9.
5. Мержо М.Ш. Влияние инвестиций на Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия // АНО ИД «Научное обозрение». - 2018.- №1 - С. 11-15.
