CC BY
176
предварительный контроль в деятельности контрольно-счетных органов
В. В. ЛИТВИНЦЕВ, аудитор Контрольно-счетной палаты г. Москвы
В статье отмечается, что предварительный контроль, являясь одной из форм финансового контроля, служит целям выявления и предупреждения нарушений на ранних стадиях бюджетного процесса. Наиболее полно реализуют данную форму контроля Счетная палата Российской Федерации и региональные контрольно-счетные органы. Автор проанализировал вопросы организации и осуществления предварительного контроля на примере деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы.
Ключевые слова: предварительный контроль, контрольно-счетные органы, проект, экспертиза, эффективность.
Предварительный финансовый контроль как самостоятельное направление государственного контроля начал внедряться в России с начала 80-х гг. XIX в. в рамках реформы финансово-контрольной системы, осуществлявшейся по проекту генерал-контролера Департамента гражданских отчетов Государственного контроля России В. А. Татаринова. Перед предварительным контролем ставилась задача «обнаруживать и пресекать корыстные поползновения на казенную собственность, хотя бы они и прикрывались внешнею формою законности» [6]. К началу XX в. сформировалась система предварительного контроля, включающая в себя:
— рассмотрение смет, проектов, правил, инструкций и положений, планов, важных договоров;
— контроль расходных расписаний распорядителей кредитов, предшествующий самому расходу, проверку по существу ордеров и ассигновок по каждой проплате;
— участие государственных контролеров в производстве торгов, заготовок, покупок и продаж, а также в работе ведомственных и межведомственных комитетов и комиссий.
Система предварительного контроля заняла центральное место в общей системе государственного контроля. При этом имелись определенные противоречия во взглядах на предварительный контроль. С одной стороны указывалось на не-
допустимость вмешательства государственных контролеров в распорядительную деятельность исполнительной власти. С другой — часть министров рассматривала участие государственных контролеров в работе комитетов и комиссий как возможность разделить ответственность за принимаемые решения. В конечном счете, во многом благодаря такой позиции государственный контроль в царской России являлся одним из элементов исполнительной власти.
Качественный скачок в развитии предварительного контроля в Российской Федерации произошел 15 лет назад, после создания Счетной палаты Российской Федерации и региональных контрольно-счетных органов (КСО).
Не умаляя достоинств и значения иных органов государственного финансового контроля (ГФК), следует отметить, что в рамках действующего законодательства наиболее полно осуществляют контроль с точки зрения охвата всех стадий бюджетного процесса именно КСО. В соответствии с действующим законодательством на КСО возложена обязанность проводить предварительный, текущий и последующий контроль. На Росфиннадзор возложены функции последующего контроля, на Федеральное казначейство — предварительного и текущего контроля. Причем, с точки зрения охвата бюджетного процесса, предварительный контроль, осуществляемый Федеральным казначейством, носит узкий характер и распространяется на стадию исполнения бюджета, более конкретно — на процедуру сверки соответствия плановых сметных назначений лимитам бюджетного финансирования [13].
Осуществляя контроль на всех стадиях бюджетного процесса — на стадии разработки и рассмотрения проекта бюджета в законодательном (представительном) органе, на стадии исполнения принятого бюджета и на стадии рассмотрения результатов исполненного бюджета, КСО охватывают
финансы и кредит
41
контролем весь бюджетный процесс, что обеспечивает реализацию принципа системности, являющегося основополагающим в их деятельности.
На сегодняшний день высшие органы государственного финансового контроля большинства стран, в том числе Российской Федерации, строят свою деятельность на основе документов, принятых Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). В соответствии с ними задача предварительного контроля формулируется как выявление на ранних стадиях бюджетного процесса отклонений от принятых стандартов и пресечение нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов [3].
Ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) определяет предварительный контроль в качестве одной из форм финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами. Эта форма реализуется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам. Для обеспечения реализации контрольных функций законодательные (представительные) органы создают КСО. Конкретный перечень полномочий КСО определяется отдельным законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования). На сегодняшний день практически во всех субъектах Российской Федерации КСО осуществляют функции предварительного контроля.
В задачи Контрольно-счетной палаты Москвы (КСП Москвы) входит проведение финансовой экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов города, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств городского бюджета [8].
КСП Москвы проводит экспертизу и дает заключения по:
— проектам законов об утверждении городского бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, дефицита бюджета, а также об исполнении бюджета;
— проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Москве;
— проектам законодательных и иных нормативных правовых актов города Москвы по бюджетно-финансовым вопросам;
— проектам программ, на финансирование которых используются бюджетные средства.
Таким образом, экспертиза проектов законов законодательных и иных нормативных правовых актов может осуществляться на любой стадии бюджетного процесса. Было бы неправильным ограничивать предварительный контроль как форму ГФК, лишь стадией разработки и рассмотрения проекта бюджета в законодательном (представительном) органе. Элементы предварительного контроля присутствуют и на стадии исполнения бюджета, и на стадии рассмотрения результатов исполненного бюджета.
Контрольные мероприятия, выполняемые КСП Москвы в рамках предварительного контроля, в обобщенном виде представлены в таблице. Остановимся более подробно на наиболее значимых мероприятиях системы предварительного контроля.
В цепочке контрольных функций КСО центральным звеном является экспертиза законопроекта о бюджете на очередной год. Во-первых, с этой стадии начинается бюджетный процесс. От того, какой бюджет будет принят, во многом зависит, как он будет исполняться. Во-вторых, весь контрольный процесс в конечном счете работает именно на экспертизу законопроекта о бюджете. В ходе оперативного и последующего контроля накапливаются факты, которые затем ложатся в основу заключения на законопроект. Даже внешняя проверка отчета об исполнении бюджета, которой сегодня уделено особое внимание в БК РФ, важна не сама по себе, а в качестве этапа, непосредственно предшествующего процессу принятия нового бюджета. С этой целью были внесены изменения в БК РФ, установившие более ранние сроки проведения внешней проверки. Таким образом, результаты внешней проверки могут быть реализованы в ходе рассмотрения и принятия нового бюджета.
В рамках экспертизы законопроекта о бюджете на очередной год определяется обоснованность показателей законопроекта и его соответствие требованиям действующего законодательства. В том числе проверяется соответствие комплектности и форм документов, а также процедуры внесения, формы и содержания законопроекта, правильность применения бюджетной классификации.
Оценка обоснованности показателей и положений документов и материалов, представляемых одновременно с законопроектом, включает в себя:
— проверку корректности методик, применявшихся при формировании соответствующих показателей прогноза социально-экономического развития города, доходной, расходной частей бюджета
Блок-схема проведения предварительного контроля в КСП москвы
№ мм Наименование задачи Основание Методы осуществления Итоговые документы Реализация
1 Экспертиза проектов законов о бюджете на очередной год Ч. 1 ст. 157 БК РФ, ч. 2 ст. 32 Закона № 39* Анализ и оценка обоснованности доходных и расходных статей, дефицита городского бюджета. Соответствие требованиям законодательства Заключение Проект вносится на рассмотрение Московской городской Думы с учетом заключения; содоклад председателя КСП Москвы
2 Экспертиза проектов бюджетов Московского городского фонда обязательного медицинского страхования Ч. 12 ст. 145 БК РФ, ч. 2 ст. 32 Закона № 39 Анализ и оценка обоснованности доходных и расходных статей. Соответствие требованиям законодательства Заключение
3 Экспертиза проектов городских целевых программ Ч. 1 ст. 157 БК РФ, правовые акты, в т. ч. Регламент Правительства Москвы Оценка соответствия поставленных целей и задач приоритетным направлениям обеспечения жизнедеятельности города Москвы, показателям прогноза социально-экономического развития и финансового плана на соответствующий период. Анализ нормативного правового обеспечения. Оценка эффективности программы и способа достижения ее результатов Заключение Проект вносится на рассмотрение Правительства Москвы с учетом заключения; выступление должностного лица КСП Москвы
4 Экспертиза проектов правовых актов бюджетного законодательства Ч. 1 ст. 157 БК РФ Анализ и оценка обоснованности проекта в финансовом и правовом отношении, влияния на бюджетный процесс, формирование и использование средств городского бюджета. Заключение Направление заключения в адрес Мэра Москвы и Московской городской Думы
5 Экспертиза проектов законов об исполнении бюджета Ч. 2 ст. 264.5 БК РФ, ч. 4 ст. 42 Закона № 39 Анализ и оценка представленных документов на полноту, достоверность, соответствие законодательству Заключение Проект вносится на рассмотрение Московской городской Думы с учетом заключения; содоклад председателя КСП Москвы
*Закон города Москвы от 10.09.2009 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Москве»
и источников финансирования его дефицита;
— соответствие показателей положениям Бюджетного послания Президента Российской Федерации и основным направлениям бюджетной и налоговой политики;
— сравнительный анализ показателей, заложенных в проект с ожидаемым исполнением по итогам текущего года.
Кроме того, оцениваются последствия выбранной бюджетной и налоговой политики.
Результаты экспертизы оформляются в виде заключения, которое направляется в адрес мэра Москвы и Московской городской думы.
Должностные лица КСП Москвы принимают участие в заседаниях профильных комиссий Мосгордумы при обсуждении законопроекта до рассмотрения его в первом чтении. При рассмотрении законопроекта Мосгордума заслушивает содоклад председателя КСП Москвы.
В качестве особенности этого этапа предварительного контроля следует отметить, что КСП Москвы уделяет большое внимание вопросам эффективности межбюджетных отношений. Установленный действующим законодательством для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга порядок организации бюджетного процесса в части местного самоуправления дает возможность сформировать эффективную систему контроля бюджетов внутригородских муниципальных образований, сочетающую муниципальный контроль и контроль со стороны органов государственного финансового контроля городского уровня. На сегодняшний день в КСП Москвы создана система контроля всех 125 муниципальных бюджетов, включающая, наряду с текущим и последующим, также и предварительный контроль. В чем он заключается? Строго говоря, предметом предварительного контроля формирования про-
финансы и кредит
43
екта местного бюджета являются проект решения о местном бюджете, документы и материалы, предоставляемые одновременно с ним представительному органу, а также материалы и расчеты по формированию проекта бюджета [5].
Конечно же, КСП Москвы не запрашивает бюджетные проектировки в каждом муниципальном образовании, не осуществляет экспертизу проектов решений об утверждении местных бюджетов на очередной период. На это у КСП Москвы нет соответствующих полномочий. Вместе с тем при проведении экспертизы проекта городского бюджета КСП Москвы анализирует в том числе и вопросы, непосредственно затрагивающие формирование бюджетов ВМО:
— наличие и обоснованность методики определения нормативов минимальной обеспеченности бюджетов ВМО, а также достоверность данных, применявшихся при расчете указанных нормативов;
— соответствие расчетных величин дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности соответствующим показателям, предусмотренным в законопроекте;
— наличие и обоснованность методик расчета для каждого вида субвенций, предоставляемых из бюджета города Москвы бюджетам ВМО для осуществления передаваемых полномочий города Москвы.
В качестве примера можно привести результаты экспертизы проекта закона города Москвы «О бюджете города Москвы на 2009 год и плановый период 2010—2011 годов». Анализ эффективности методологии и практики обеспечения расходных обязательств ВМО (по собственным полномочиям) за период с 2006 по 2008 г. и на плановый период 2009—2011 гг. выявил системные недостатки в порядке формирования доходов местных бюджетов и предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета города Москвы. КСП Москвы направлены предложения по изменению порядка расчетов дифференцированных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц, позволяющие выровнять бюджетную обеспеченность ВМО с одновременным снижением объема дотаций бюджетам ВМО, относительно объема, предусмотренного проектом закона о бюджете города Москвы на 2009—2011 гг., соответственно, на 52,7 млн руб., 55,3 млн руб. и 16 млн руб. [4]
Вторым важным направлением предварительного контроля для КСП Москвы является экспертиза проектов городских целевых программ (далее - ГЦП).
В течение 2004-2006 гг. КСП Москвы был проведен ряд комплексных проверок и обследований реализации ГЦП. На их основе были подготовлены рекомендации, учтенные при подготовке нормативных правовых актов правительства Москвы, направленных на совершенствование практики разработки, утверждения, реализации ГЦП и создание соответствующей системы контроля. В том числе была установлена норма, что все вновь разработанные проекты ГЦП до внесения на утверждение правительства Москвы в обязательном порядке должны направляться в КСП Москвы для проведения экспертизы. Таким образом, требование ст. 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации о проведении КСО субъектов Российской Федерации экспертизы проектов целевых программ реализовано в городе Москве не только в части долгосрочных целевых программ, но и всех ГЦП.
Одной из проблем, с которой сталкивалась КСП Москвы при проведении экспертиз, являлось отсутствие регламентированного срока, в течение которого должна проводиться экспертиза проектов ГЦП. В результате, некоторые проекты ГЦП направлялись на экспертизу за 2-3 недели до их рассмотрения на заседании правительства Москвы, что не могло не сказываться на качестве заключений по результатам экспертизы.
Кроме того, сжатые сроки проведения экспертизы не позволяли привлекать к проведению экспертиз внешних экспертов, что необходимо в случаях проведения анализа корректности используемых показателей оценки эффективности программных мероприятий.
Для устранения данной проблемы были внесены соответствующие изменения в Регламент правительства Москвы [9].
Согласно действующему Регламенту разработчик направляет проект ГЦП на экспертизу в КСП Москвы не позднее чем за 45 дней до рассмотрения вопроса на заседании правительства Москвы. Срок проведения экспертизы при этом не должен превышать 30 календарных дней.
Вместе с проектом постановления правительства Москвы и иными материалами заключение КСП Москвы должно быть направлено в аппарат правительства Москвы за 15 календарных дней до его заседания. Регламент предусматривает, что при рассмотрении на заседании правительства Москвы проекта ГЦП по решению мэра Москвы председатель КСП Москвы или уполномоченное им лицо представляет (зачитывает) заключение на рассматриваемый проект.
В ходе экспертизы в обязательном порядке производится оценка соответствия поставленных в проекте программы целей и задач приоритетным направлениям обеспечения жизнедеятельности города Москвы и показателям прогноза социально-экономического развития и финансового плана на соответствующий период. Анализируется правовое обеспечение мероприятий программы. Осуществляется оценка натуральных, финансовых показателей, содержащихся в проекте программы, на предмет эффективности проекта программы в целом, а также эффективности путей достижения ее результатов.
В зависимости от направленности и содержания поступившего на экспертизу документа могут решаться иные задачи. Например, оценка технико-экономического обоснования с привлечением соответствующих внешних экспертов.
В соответствии с действующими в КСП Москвы Методическими указаниями по проведению экспертизы проектов целевых программ города Москвы в ходе экспертизы необходимо решить ряд задач.
1. Оценить проблему, на решение которой направлена программа, ее соответствие приоритетам социально-экономического развития города Москвы, Генеральному плану развития города Москвы, приоритетным задачам, установленным нормативными актами органов государственной власти города Москвы. Проанализировать возможные альтернативные пути решения проблемы, целесообразность применения программно-целевого метода. Проверить наличие оценки исходной ситуации в показателях планируемого конечного результата программных мероприятий. При этом следует проверить, учтены ли внешние факторы, которые могут оказывать влияние на достижение поставленных целей (наличие различных сценариев реализации программы).
2. Оценить цели программы, а также задачи, которые необходимо выполнить для достижения указанных целей. В том числе:
— оценить соответствие и полноту (достаточность) целей программы поставленной проблеме;
— оценить четкость формулировок целей, их конкретность и реальную достижимость;
— проверить наличие измеряемых (натуральных и стоимостных) показателей, позволяющих оценить степень достижения целей и выполнения задач;
— оценить соответствие планируемых задач целям программы, их конкретность, обоснованность сроков реализации;
— при необходимости разделения программы на этапы проверить наличие и обоснованность промежуточных планируемых результатов.
3. Оценить мероприятия, планируемые к выполнению в ходе реализации программы, а также их результативность. В том числе:
— оценить соответствие программных мероприятий целям и задачам программы, а также оптимальность их выбора (отсутствие или наличие возможности достижения целей программы за счет реализации иных мероприятий — более результативных, менее затратных и (или) сопровождающихся меньшими побочными отрицательными эффектами);
— проверить внутреннюю взаимоувязанность системы программных мероприятий между собой, а также с мероприятиями других действующих программ, отсутствие дублирования мероприятий;
— выявить и оценить возможные побочные эффекты реализации программы;
— оценить обоснованность сроков реализации программы в целом и каждого программного мероприятия в частности;
— проверить наличие и оценить обоснованность измеряемых натуральных количественных показателей результативности программных мероприятий.
4. Проанализировать объемы и источники финансирования программы. В том числе:
— оценить соответствие финансового обеспечения программы прогнозу социально-экономического развития и среднесрочному финансовому плану города Москвы на период реализации программы;
— оценить обоснованность (рациональность) объема финансирования программы в целом, а также каждого программного мероприятия;
— оценить обоснованность источников финансирования и их структуры по программе в целом и по каждому программному мероприятию, для бюджетного финансирования — в разрезе целевых статей и видов расходов (в целом и по годам);
— оценить обоснованность объемов внебюджетных источников финансирования, а также степень надежности и устойчивости механизма их привлечения;
— оценить адекватность сценариев возможного хода реализации программы (оптимистический, реалистический, пессимистический) в зависимости от изменения внешних факторов, в случае отсутствия бюджетного и внебюджетного финансирования в объемах, необходимых для реализации программы.
5. Оценить эффективность программы. В том числе:
— проверить наличие показателей, позволяющих определить степень эффективности программы;
— проверить наличие и обоснованность расчета эффективности (бюджетной, общественной);
— в случае необходимости произвести независимую оценку эффективности программы (бюджетную, общественную), используя соответствующие формулы или отраслевые методики расчета эффективности, а также путем сопоставления ожидаемых затрат и результатов при предусмотренном проектом программы и ином способе ее реализации.
6. Проанализировать механизм управления Программой, систему мониторинга и контроля за ходом ее реализации. В том числе:
— оценить наличие и действенность представленного механизма управления программой, схем мониторинга реализации программы и взаимодействия государственных заказчиков и исполнителей программных мероприятий;
— проверить наличие и оценить порядок подготовки и представления отчетности о выполнении программных мероприятий;
— проверить наличие и оценить порядок корректировки программных мероприятий.
7. Сформулировать итоговые оценки проекта программы.
Многими авторами подчеркивается значение предварительного контроля как наиболее эффективной формы контроля, позволяющей исключить нецелевое и неэффективное расходование бюджетных средств [1, 10, 12]. Вместе с тем нет единой точки зрения на саму возможность количественной оценки эффективности государственного финансового контроля. Анализируя научные публикации, посвященные вопросам эффективности государственного финансового контроля, Л. Н. Овсянников приходит к выводу, что попытки измерить и оценить эффективность государственного финансового контроля на сегодняшнем этапе Ц
его развития невозможны и могут т
| 20
вредить реальной оценке значи- § мости контроля [7]. По его мне- х 10 нию, наиболее распространенный 0
подход к оценке эффективности — сопоставление расходов на осуществление контроля с объемами
50 о 40
2002
контроля, допустим, лишь для иллюстрации эффективности контроля, но не для оценки. Автор предлагает использовать в качестве оценочного критерия качество работы контрольных органов.
В методических рекомендациях по оценке эффективности деятельности КСО Российской Федерации, одобренных Научно-методическим советом Ассоциации КСО Российской Федерации 21.10.2004, предлагается система критериев и показателей эффективности применительно к различным видам контрольной деятельности. В отношении экспертной деятельности предлагается оценивать эффективность по критериям:
— результативности (соотношение принятых (Коллегией КСО) экспертных предложений к общему количеству экспертных предложений);
— действенности (количество принятых по результатам экспертизы предложений, поправок, законодательных инициатив к общему количеству всех экспертных заключений и законодательных инициатив);
— экономичности (соотношение экономического эффекта к затратам на содержание экспертного подразделения).
Использовать для оценки первый критерий достаточно проблематично, так как он зависит от особенностей внутренней организации деятельности КСО.
Что касается двух остальных критериев, то их можно использовать для анализа эффективности предварительного контроля в определенных случаях (например, рассматривая динамику изменения тех или иных показателей).
КСП Москвы ведет учет общего количества правовых актов, принятых с учетом предложений и рекомендаций по итогам проведенных контрольных мероприятий. Динамика проиллюстрирована на рис. 1. При этом действенность контроля стремится к 100 %, так как все предложения КСП Москвы рассматриваются мэром Москвы, уполномоченными органам и и в той или иной степени
2003 2004 2005 2006 2007 2008 Год
средств, возмещенных в результате
Рис. 1 Динамика принятия правовых актов, учитыывающих рекомендации
КСП Москвы
учитываются при принятии управленческих решений. Количественно измерить степень влияния этих предложений на процесс правового регулирования практически невозможно.
В отношении критерия экономичности можно привести следующие данные. В структуре контрольной деятельности КСП Москвы доля мероприятий, связанных с предварительным контролем достаточно высока. В 2007—2008 гг. она составляла 27—28 % от общего количества проведенных контрольных мероприятий. Если сравнивать трудозатраты на осуществление предварительного, текущего и последующего контроля, то они составили в этот период соответственно 7—9, 6 и 85—87 % от общих трудозатрат на контрольную деятельность (по данным плана работы).
Структура выявленных нарушений и недостатков за 2007 г. приведена на рис. 2. Как видно, доминирующее значение имеют нарушения и недостатки, выявленные на стадии предварительного контроля.
Так, в ходе экспертизы проекта закона о бюджете города Москвы на 2008 г. были установлены нарушения и недостатки на общую сумму 93,7 млрд руб. По итогам экспертизы КСП Москвы предложила увеличить налоговые доходы на 68,2 млрд руб., а неналоговые доходы на 15,8 млрд руб. Кроме того, за счет уменьшения расходов на финансирование показателей, не обеспеченных в необходимом объеме расчетами и обоснованиями, в связи с отсутствием полной нормативной правовой базы и нарушениями порядка ведения реестров расходных обязательств было предложено уменьшить расходы бюджета на 1,8 млрд руб.
Предложения КСП Москвы учитывались в ходе дальнейшей работы над проектом, а также последующего внесения изменений в утвержденный закон о бюджете.
Аналогичная структура нарушений и недостатков складывалась и по итогам работы за 2006 г.
Последующий контроль 17%
Текущий контроль 2%
Предварительный контроль 81%
Рис. 2. Структура нарушений и недостатков, выявленных КСП Москвы в 2007 году по формам (стадиям) контроля
В 2008 г. были изменены принципы стоимостного учета нарушений и недостатков. Стоимостная оценка стала осуществляться в контексте негативных последствий для бюджета (ущерб). В результате, нарушения и недостатки, выявляемые в ходе предварительного контроля (нарушения и недостатки при подготовке, представлении и рассмотрении проекта бюджета, бюджетных смет государственных (муниципальных) учреждений, а также при подготовке, утверждении и актуализации государственных (муниципальных) программ) стали учитываться без стоимостной оценки.
На наш взгляд, нельзя полностью отказываться от стоимостной оценки предварительного контроля.
Конечно, рассматривая эффективность предварительного контроля, следует учитывать, что его результатом, как правило, является не устранение нарушений и недостатков, а их предупреждение. Соответственно, в финансовом отношении показатель «экономический эффект» для предварительного контроля оценивается не объемом средств, возвращенных в бюджет (один из показателей эффективности последующего контроля), а величиной средств, в отношении которых было принято решение о сокращении бюджетных расходов либо увеличении доходной части бюджета. Оценка нарушений с точки зрения негативных последствий для бюджета также неприменима в отношении предварительного контроля.
Кроме того, если реализация результатов последующего контроля строится на основе документов, носящих обязательный для рассмотрения (представление) или исполнения (предписание) характер, то по результатам предварительного контроля составляется заключение, содержащее предложения и рекомендации по принятию, доработке или отклонению проекта представленного на экспертизу документа. Окончательное решение по проекту принимается соответствующим органом законодательной или исполнительной власти после коллегиального обсуждения. В случае принятия (полностью или частично) рекомендаций, содержащихся в заключении КСО, относить это целиком на результат проведенной экспертизы было бы неверно. На это, в частности, указывают С. В. Степашин с соавторами, рассматривая методические подходы к определению эффективности государственного финансового контроля [11].
Можно использовать следующие показатели, характеризующие критерий
экономичности, для предварительного контроля, осуществляемого КСО:
— суммы, в отношении которых уполномоченными органами приняты решения об увеличении (снижении) доходов бюджета, снижении (увеличении) расходов бюджета;
— суммы предотвращенных неэффективных, незаконных расходов бюджетных средств.
Предложения по снижению доходов (увеличению расходов) имеют не меньшую значимость для повышения эффективности бюджетного процесса, чем предложения по увеличению доходов (снижению расходов). Следствие реализации данных предложений — утверждение более обоснованных бюджетных показателей, не требующих дополнительных затрат на последующие корректировки; своевременность подготовки конкурсной, про-ектно-сметной документации и, как следствие, снижение непроизводительных расходов.
Вместе с тем получение комплексной оценки эффективности деятельности КСО в целом, а не по отдельным элементам, достаточно проблематично.
Можно, конечно, разработать интегральный показатель, включающий набор ранжированных соответствующим образом количественных и качественных показателей для каждой формы (стадии, вида) контрольной деятельности.
Но при этом необходимо будет оценивать взаимное влияние результатов отдельных форм контроля на оценку эффективности.
Например, следует учитывать, что повышение эффективности предварительного контроля должно, по определению, приводить к уменьшению количества выявляемых на последующих стадиях контроля нарушений, при неизменных затратах на осуществление такого контроля.
Для корректной интегральной оценки необходимо будет устанавливать обратные корреляционные связи между показателями эффективности предварительного и последующего контроля. В любом случае, затраты на осуществление такой оценки должны быть адекватны конечному результату.
Учитывая влияние субъективных факторов на процесс документирования и квалификации нарушений в ходе проведения контрольных мероприятий, введение интегральных оценок для оценки деятельности КСО, равно как и сравнение эффективности различных видов контроля на основе количественных показателей внутри одного КСО, на наш взгляд, не имеет особого смысла. Более того, погоня за цифрой в таком специфи-
ческом виде деятельности, как государственный финансовый контроль, способна привести к негативным последствиям — начетничеству, раздуванию общего объема выявляемых нарушений за счет менее значимых и более легко выявляемых их видов, и наоборот, пропуску сложных к выявлению и квалификации нарушений.
В качестве примера можно привести опыт КСП Москвы в части учета результатов контрольных мероприятий на базе имеющегося Классификатора нарушений, недостатков и их последствий1.
В 2006—2007 гг. при подведении итогов контрольной работы учитывались в стоимостном выражении нарушения учета и отчетности, допускаемые государственными (муниципальными) органами и организациями, а также нарушения порядка предоставления бюджетных средств. К первой группе относятся нарушения порядка отчетности об исполнении бюджета, нарушения в ведении реестров закупок, контрактов, нарушения бюджетного учета, нарушения порядка рассмотрения, утверждения и публикации отчета об исполнении бюджета и т. д. Ко второй — неутверждение, несвоевременное утверждение сводных бюджетных росписей и росписей главных распорядителей бюджетных средств, смет доходов и расходов, недоведение, несвоевременное доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств. Указанные нарушения сравнительно легко выявляются, специфика нарушений предполагает значительные объемы бюджетных средств.
В результате, доля выявленных нарушений, связанных с этими группами составила в 2006 г. около 20 % от общей суммы нарушений. В 2007 г. критерии учета таких нарушений ужесточились, стали учитываться только нарушения, влекущие негативные последствия для бюджета. Как следствие, доля этой группы нарушений уменьшилась до 8 %. В 2008 г., в связи с изменениями в учете нарушений и недостатков, о чем говорилось выше, большая часть рассматриваемых нарушений стала учитываться без стоимостной оценки, в том числе по коду Классификатора — «неподтвержденные расходы, проверка которых невозможна без проведения следственных действий».
Таким образом, оценка эффективности предварительного контроля возможна в том числе на основе предложенных показателей. Целью такой оценки может быть анализ динамики изменения отдельных показателей, характеризующих данную форму контроля. Вместе с тем прямое сравнение
1 http://www.ksp.mos.ru/frm/classfktr.htm.
эффективности различных форм контроля между собой, по мнению автора, некорректно.
Анализ результатов контрольной деятельности показывает, что потенциальный эффект от предварительного контроля на стадии рассмотрения законопроектов о бюджете кратно превышает эффект от всех остальных контрольных мероприятий. Вместе с тем следует подчеркнуть, что это именно потенциальный эффект. Оценить конечный эффект, складывающийся из учтенных исполнительными и законодательными органами в ходе рассмотрения проекта бюджета рекомендаций КСО (либо, что еще более сложно, оценить влияние данных рекомендаций на процесс принятия решений), — задача практически не разрешимая.
Список литературы
1. Золотарева А. Б. Совершенствование процедур разработки, утверждения, исполнения и контроля за исполнением государственного бюджета и проблемы статуса внебюджетных фондов в системе государственных финансов. М., 1999 / http://www.iet.ru (сайт Института экономики переходного периода).
2. Классификатор нарушений, недостатков и их последствий при формировании и использовании государственных (муниципальных) средств, ценообразовании и применении регулируемых цен (тарифов) на продукцию в городе Москве: утвержден приказом Контрольно-счетной палаты Москвы от 18.12.2007 № 57/1-05, приказом Департамента финансов города Москвы от 18.12.2007 № 13/135 и приказом Главного управления государственного финансового контроля города Москвы от 18.12.2007 № 69 / http://www. ksp.mos.ru/frm/classfktr.htm.
3. Лимская декларация руководящих принципов контроля// Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. М.: Прометей, 1988.
4. Литвинцев В. В., Дерюгин А. Н. Формирование доходной базы бюджетов внутригородских муниципальных образований// Вестник АКСОР. 2008. № 4, С. 112—120.
5. Мешалкина Р. Е. Предварительный контроль формирования проекта местного бюджета// Вестник АКСОР. 2009. № 2. С. 124—131.
6. Никольский Д. В. Государственный финансовый контроль в России и реформы В. А. Татарино-ва// Финансы. 2003. № 2. С. 72—75.
7. Овсянников Л. Н. К вопросу об эффективности финансового контроля// Учет и контроль. 2008. № 4. С. 16-22.
8. О Контрольно-счетной палате Москвы: Закон города Москвы от 01.11.1995 № 23—73.
9. О Регламенте Правительства Москвы: Постановление Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП (ред. от 23.06.2009).
10. Павлова А М. Эффективность государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетных отношений / Дис.... канд. экон. наук: 08.00.10 Волгоград, 2006, 214 с.
11. Степашин С. В., Столяров Н. С., Шохин С. О., Жуков В. А. Государственный финансовый контроль: учебник для вузов. СПб.: Питер, 2004. 557 с.
12. Титов В. В. Экспертно-аналитическая деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации// Учет и контроль. 2008. № 2. С. 10—12.
13. Финансы: учебник/ Под ред. С. И. Лушина, В. А. Слепова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Экономистъ, 2003. 682 с.
вниманию
кредитных
организаций!
Предлагаем публикацию годовой и квартальной отчетности.
Стоимость одной публикации - 2950 руб. (в том числе НДС 18 %) за две журнальные страницы формата А4. При единовременной оплате публикации годовой отчетности за 2008 год, 1, 2 и 3-й кварталы 2009 года редакция гарантирует неизменность выставленных цен в течение 2009 года. Общая стоимость четырех публикаций составляет 11 800 руб. (в том числе НДС 18%).
Тел. /факс: (495) 721-85-75 http:\\www.fin-izdat.ru
E-mail: post@fin-izdat.ru
