CC BY
492
Проблемы экономики и юридической практики
1'2017
8.2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ДОСРОЧНЫХ ПЕНСИЙ
Батаев Вячеслав Владимирович, ответственный секретарь Комитета РСПП по развитию пенсионных систем и социальному страхованию
Место работы: Комитет РСПП по развитию пенсионных систем и социальному страхованию
Аннотация: в статье рассматриваются ключевые положения Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы. Исследуются возможности реформирования института досрочных пенсий. Анализируются перспективы внедрения системы досрочного негосударственного пенсионного обеспечения (ДНПО). Соразмеряются условия развития новых форм социальных гарантий. Указывается на необходимость изменения законодательства. Подчёркиваются пробелы государственного регулирования ДНПО. Обосновывается трансформация системы досрочных пенсий. Раскрываются детали регулятивного воздействия. Резюмируются альтернативы для работающих в особых условиях труда. Ключевые слова: досрочные пенсии, негосударственные пенсионные фонды, корпоративные пенсионные программы, государственное софинансирование, реформа пенсионной системы.
PROBLEMS AND PERSPECTIVES OF THE EARLY RETIREMENT PENSION SYSTEM DEVELOPMENT
Bataev Vyacheslav V., RSPP Committee on the Development of Pension Systems and Social Insurance executive secretary Work place: RSPP Committee on the Development of Pension Systems and Social Insurance
Annotation: the key provisions of the long-term pension system development Strategy are considered in the article. The possibilities of the early retirement pension institute reform are explored. Perspectives of the early retirement non-state pension insurance (DNPO) system introduction are analyzed. The conditions of social guaranties new form development are proportionated. The necessity of the legislation modification is pointed. DNPO state regulation gaps are stressed. The early retirement system transformation is proved. The regulatory impact details are disclosed. The alternatives for special working conditions employees are resumed.
Keywords: early retirement, non-state pension funds, corporate pension programmes, government cofinancing, pension system reform.
Одним из основных направлений реализации Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации (далее - Стратегия), является реформирование института досрочных пенсий [1]. Ссылаясь на утвержденную Стратегию, одним из ключевых ориентиров которой является достижение 40% коэффициента замещения пенсией утраченного заработка к 2030 году при наличии нормативного страхового стажа и средней заработной платы, Соловьёв А.К. напоминает, что этот показатель является требованием Конвенции № 102, служащей неким эталоном уровня социального обеспечения, к которому должно стремиться каждое государство. Ориентированность на уровень коэффициента замещения для развития пенсионной системы увеличивается, так как при проведении международных сопоставлений коэффициент замещения является основным показателем уровня пенсионного обеспечения населения страны [14].
Эта задача может быть решена путём создания системы социальных гарантий для работников в части, касающейся добровольного пенсионного страхования или негосударственного пенсионного обеспечения (далее - НПО), с освобождением работодателя от уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации (далее - ПФР) в увеличенном на дополнительный тариф размере.
В Стратегии отмечено, что действующая система установления досрочных пенсий, созданная в период существования Союза ССР, не соответствует современным условиям рыночной экономики и, кроме того, социально несправедлива, поскольку финансирование выплат досрочных пенсий осуществляется за
счет общих доходов бюджета ПФР, а не за счет дополнительных страховых взносов работодателей.
Калашников С.В. приводит примеры новых форм социальных гарантий, когда в 1928 г. был установлен пенсионный возраст -60 лет для мужчин и 55 лет для женщин и введены пенсии по старости. Пенсии назначались при наличии 25-летнего трудового стажа и первоначально распространялись на работников железнодорожного и водного транспорта, а также горной, металлургической, электротехнической промышленности. Охват системой социального обеспечения вырос до 25,6 млн. человек и с этого момента трудовой стаж становится мерой индивидуального вклада на благо общества [8, с.117].
Спустя почти 90 лет, в целях развития новых форм социальных гарантий работникам предлагается поэтапная трансформация института досрочных пенсий, а также создание условий по предоставлению работникам гарантий и компенсаций в соответствии с их интересами в рамках трудовых и (или) коллективных договоров.
В рамках реализации основных направлений Стратегии:
1. В соответствии с указанными положениями Стратегии, обозначившей необходимость реформирования института досрочных пенсий и создания системы социальных гарантий для работников в части, касающейся добровольного пенсионного страхования или НПО, новая редакция Федерального закона от 07 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (далее - 75-Ф3) предусматривает возможность создания системы досрочного негосударственного пенсионного обеспечения (далее - ДНПО) для работников в связи
Батаев В. В.
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ДОСРОЧНЫХ ПЕНСИЙ
с их занятостью на рабочих местах, условия труда на которых по результатам специальной оценки условий труда признаны вредными и (или) опасными [2].
О высокой нагрузке досрочников на бюджет ПФР пишет Соловьёв А.К., приводя данные о 44,3 % (15,8 млн. чел.) пенсионеров, на назначение пенсий которым пенсионный возраст не влияет, включая 10,3 млн. чел. получателей досрочных пенсий по старости (в том числе 2,7 млн. чел. проработавших на работах с особыми условиями труда, 2,5 млн. чел. работавших в районах Крайнего Севера, 1,98 млн. чел. проработавших на работах с вредными и опасными условиями труда), а также 3,9 млн. чел. получателей пенсий по инвалидности и 1,7 млн. чел. получателей пенсий по случаю потери кормильца. Перечисленные категории получателей в структуре новых назначений трудовых пенсий составляют примерно столько же - 42,5 % [13, с.172].
Указанные положения 75-Ф3 вступили в силу с 1 января 2017 года. Федеральным законом предусматривается регулирование систем ДНПО в рамках существующего правового регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов (далее - НПФ) по НПО, исходя из того, что в данной сфере сложился соответствующий рынок, а, соответственно, существуют действующие рыночные механизмы и инструменты при создании и формировании негосударственных пенсионных систем.
ДНПО предусматривается в отношении работников, имеющих право на досрочное пенсионное обеспечение, то есть занятых на рабочих местах, условия труда на которых по результатам специальной оценки условий труда признаны вредными и (или) опасными.
75-ФЗ установлены особенности создания и функционирования систем ДНПО, предполагающие:
1. осуществление ДНПО работодателем в пользу работников и с их согласия в силу существующих (существовавших) между ними трудовых отношений - на основе пенсионного договора;
2. функционирование системы ДНПО - на основе Типовых программ и правил, утверждаемых соответственно Правительством Российской Федерации и Банком России;
3. установление механизма с минимальными предусмотренными тарифами пенсионных взносов (2 % и 4 % по Спискам профессий 2 и 1, соответственно), предполагающего при наступлении пенсионных оснований, с учетом длительности уплаты взносов, размер досрочной негосударственной пенсии, рассчитываемый исходя из средств, сформированных из уплаченных в систему досрочного негосударственного пенсионного обеспечения страховых взносов, с учетом их инвестирования -на период ее выплаты до достижения общеустановленного возраста выхода на пенсию по старости;
4. установление возможности софинансирования ДНПО со стороны работников - на добровольных началах;
5. возможность в порядке и на условиях, определенных отдельным федеральным законом, участия государства в финансировании систем ДНПО;
6. закрепление права работников (их правопреемников в случае смерти работника) на соответствующие денежные выплаты, исходя из сформированных за счет соответствующих пенсионных взносов средств и доходов от их инвестирования, при прекращении досрочного пенсионного договора в случае реорганизации (ликвидации) работодателя, НПФ, а также в
случае расторжения (прекращения) трудового договора с работником независимо от основания;
7. установление запрета для работодателя требовать от НПФ выплаты работодателю выкупных сумм при прекращении досрочного пенсионного договора.
Необходимо отметить, что нормы о возможности создания системы ДНПО были включены в 75-Ф3 только в части определения базовых условий и параметров формирования названных пенсионных систем (порядок формирования, отдельные гарантии работникам, минимальные тарифы взносов).
О недостаточности размеров взносов по дополнительным тарифам отзывалась Сильчук А.А., приводя данные, что часть таких пенсий покрывается за счет взносов, взимаемых с организаций с вредными и опасными условиями труда, но почти одна треть расходов ложится на плечи федерального бюджета, а это около 280 млрд. рублей по состоянию на 2014 год [12, с.43].
Вместе с тем не были нормативно закреплены положения, способствующие формированию заинтересованности работодателей к созданию пенсионных систем для своих работников по новым правилам, а также положения, предполагающие назначение и выплату страховых пенсий и негосударственных пенсий пропорционально периодам уплаты за работника (трудящегося во вредных (опасных) условиях) страховых взносов в ПФР или пенсионных взносов в НПФ в рамках созданной работодателем системы ДНПО.
В то же время без урегулирования обозначенных вопросов (например, об освобождении работодателей от уплаты страховых взносов по дополнительным тарифам, о расчете государственной и негосударственной пенсии, исходя из периода уплаты взносов за работника, а также о софинансировании со стороны государства досрочных негосударственных пенсионных систем) не представляется возможным сформировать положительную мотивацию работодателей и работников соответственно создавать и быть участниками досрочных негосударственных пенсионных систем.
В целях законодательного закрепления механизмов стимулирования работодателей и работников к созданию и участию в пенсионных системах ДНПО подготовлены проекты федеральных законов, предусматривающие:
- включение в пенсионное законодательство положений, предполагающих получение работниками, занятыми во вредных (опасных) условиях труда, пенсионного обеспечения от ПФР и в рамках досрочных пенсионных систем в размерах, пропорционально периодам уплаты работодателями за таких работников страховых взносов по дополнительным тарифам, и пенсионных взносов в рамках досрочных негосударственных пенсионных систем;
- освобождение работодателей, создавших досрочные негосударственные пенсионные системы и уплачивающих в рамках указанных систем пенсионные взносы за своих работников, от уплаты страховых взносов в ПФР по дополнительным тарифам;
- изменение механизма добровольного вовлечения работников к участию в создаваемых работодателями досрочных негосударственных пенсионных системах;
- сохранение за ПФР назначения фиксированной выплаты к досрочной негосударственной пенсии.
В частности, подготовлены проекты федеральных законов, предусматривающие внесение изменений в части уточнения порядка уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, в части индивидуального персонифицированного учета, определения понятия системы ДНПО, определения прав и обязанностей работодателя по принятию и утверждению пенсионной программы работодателя по ДНПО,
Проблемы экономики и юридической практики
1'2017
по привлечению работников к участию в указанной программе, по возможности включения в коллективные договоры, а также в трудовые договоры с работниками отдельных положений о ДНПО работников.
Например, предлагается закрепить обязанность работодателя разъяснять не только условия и порядок вступления работника в вышеуказанные пенсионные программы, но и разъяснять последствия вступления работников в такие программы.
Кроме этого предлагаются изменения в части освобождения страхователей от уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование по дополнительным тарифам, в случае уплаты пенсионных взносов по пенсионным договорам ДНПО и в части определения размера досрочно назначаемой страховой пенсии по старости, пропорционально имеющейся у застрахованного лица продолжительности страхового стажа, приходящейся на период работы, за который страхователем уплачивались страховые взносы на обязательное пенсионное страхование по дополнительным тарифам.
Также требуется уточнение отдельных терминов к осуществлению деятельности по ДНПО НПФ, не прошедших реорганизацию, и уточняется порядок назначения негосударственной пенсии в системе ДНПО, имея в виду, что назначение указанной пенсии должно осуществляться работнику со дня обращения за ней, но не ранее дня наступления права на указанную пенсию.
Вместе с тем, 75-ФЗ ДНПО предусмотрена возможность в порядке и на условиях, определенных отдельным федеральным законом, участия государства в софинансировании систем ДНПО в целях создания и функционирования полноценной системы ДНПО с тем, чтобы достичь достойного уровня НПО работников, чей труд осуществляется в особых условиях.
Данная норма будет развивать положения 75-Ф3, в которых говорится о возможности софинансирования пенсии со стороны работника и государства, а также заявленное в Стратегии направление о применении государственного софинансирования «для отдельных категорий застрахованных лиц» в условиях дефицита бюджета ПФР.
Анализируя вопросы дефицита ПФР, Дмитриева О.Г. уточняет, что после отмены единого социального налога в 2010 г. страховые взносы поступают непосредственно в ПФР и размер его дефицита определяется как разница между расходами на выплату трудовых пенсий и поступлениями взносов. ПФР дотируется в части компенсации выпадающих доходов его бюджета от пониженных тарифов страховых взносов для ряда предприятий; компенсации расходов на валоризацию и прямых трансфертов на покрытие дефицита. Таким образом, в 2012 и 2013 гг. фактический совокупный дефицит ПФР был в 2 раза выше официально объявленного, в т.ч. на 1/3 за счёт отчислений на накопительную часть пенсий [4].
С целью привлечения работников к участию в таких системах рассматривается возможность софинансирования со стороны государства в увеличенном размере относительно уплачиваемых работником взносов. При этом такие работники, получившие право на негосударственную досрочную пенсию, при наступлении соответствующих пенсионных оснований будут дополнительно к указанной пенсии получать фиксированную выплату к страховой пенсии в рамках обязательного пенсионного страхования.
В настоящее время в условиях сложившейся экономической ситуации дальнейшая проработка проекта приостановлена,
поскольку бюджет настаивает на отсутствии финансовых средств, и будет возобновлена позднее.
Кроме того, следует отметить, что в текущей экономической и политической ситуации, развитие корпоративных пенсионных программ должно стать драйвером решения следующих важнейших задач:
- построение полномасштабной и сбалансированной модели пенсионной системы с участием граждан в добровольном формировании будущей пенсии за счет собственных средств;
- развитие института корпоративных пенсий, формирование у работодателей культуры участия в дополнительном пенсионном обеспечении своих работников;
- формирование уровня пенсий, обеспечивающих приемлемый коэффициент замещения (дополнительно к государственной и накопительной 10-15%);
- создание новых источников долгосрочных инвестиционных ресурсов в экономике за счет участия нескольких сторон.
Пенсионные фонды являются источником долгосрочных инвестиций наряду с прочими институциональными инвесторами. Совокупные финансовые активы отечественной пенсионной системы превышают активы других коллективных инвесторов и составляют около 4,5% от номинального ВВП, но это существенно ниже, чем в странах ОПЕК. Например, отношение активов частных пенсионных фондов к ВВП в Германии превышают показатели российских НПФ почти в 3 раза. Основным драйвером роста рынка пенсионных услуг в России по-прежнему остаются участники обязательного пенсионного обеспечения. Быстряков А.Я. приводит данные, что за все время реформирования системы участниками негосударственных пенсионных программ стали всего 6,8 млн человек [3, с.105].
2. Также, в целях реализации положений 75-Ф3 разработаны проекты постановлений Правительства Российской Федерации (далее - проекты постановлений):
1. «0б утверждении Типовых пенсионных программ досрочного негосударственного пенсионного обеспечения»;
2. «0б уполномоченных негосударственных пенсионных фондах, осуществляющих досрочное негосударственное пенсионное обеспечение» (включающее положения об утверждении: критериев для включения негосударственного пенсионного фонда в перечень уполномоченных негосударственных пенсионных фондов, осуществляющих досрочное негосударственное пенсионное обеспечение; порядка ведения перечня уполномоченных негосударственных пенсионных фондов, осуществляющих досрочное негосударственное пенсионное обеспечение).
Проектом постановления «Об утверждении Типовых пенсионных программ досрочного негосударственного пенсионного обеспечения» предусмотрено регулирование взаимоотношений работодателя и работника при создании пенсионной системы, основной целью которой является предоставление возможности работнику, занятому на работах, определенных Спискам № 1 и № 2 и малыми» списками, на рабочих местах которых по результатам специальной оценки условий труда выявлены вредные, опасные условия труда, получать негосударственную пенсию до достижения общеустановленного пенсионного возраста.
Говоря о недостатках пенсионной системы в целом, следует отметить, что они являются общеэкономической проблемой, при этом самой дорогой во всей бюджетной системе страны, цена которой превышает любую другую проблему. Поэтому от ее решения зависит стабильность всей финансовой системы страны и стабильность экономического роста. Пенсионная
Батаев В. В.
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ДОСРОЧНЫХ ПЕНСИЙ
система РФ имеет ряд структурных проблем, среди которых важнейшей является несбалансированность ПФР, что приводит к необходимости ежегодных значительных бюджетных трансфертов и заморозки пенсионных накоплений. Одним из эффективных вариантов решения этой проблемы, по мнению Кудрина А.Л., является развитие системы пенсионных накоплений вкупе с повышением пенсионного возраста [11].
Соответственно, типовые программы регламентируют отношения между работодателем и вышеуказанными работниками, возникающие при создании и функционировании системы ДНПО, и устанавливают:
- условия возникновения и порядок реализации прав работников, работодателя на досрочную негосударственную пенсию;
- порядок финансирования систем ДНПО;
- порядок установления и исчисления размера досрочной пенсии;
- порядок выплаты досрочной пенсии и выкупной суммы.
Указанные проекты постановлений частично согласованы с
министерствами и ведомствами, но социальными партнёрами высказаны концептуальные замечания, выразившиеся в том, что схемы ДНПО с участием НПФ не приведут к совершенствованию социальной защиты работников, чей труд осуществляется в особых условиях.
В то же время проекты постановлений разработаны без учета требующих доработки законодательных положений -о государственном софинансировании добровольных взносов работника.
3. Также следует отметить разработку проектов указаний Банка России «Об утверждении типовых правил досрочного негосударственного пенсионного обеспечения» и «Об утверждении формы пенсионного договора досрочного негосударственного пенсионного обеспечения» по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения.
При этом пенсионные правила НПФ, определяющие порядок и условия исполнения НПФ обязательств по пенсионным договорам ДНПО, разрабатываются на основе типовых правил ДНПО, утверждаемых Банком России [5, с. 90]. Указанные пенсионные правила НПФ содержат порядок уплаты пенсионных взносов работодателем в пользу работников и информацию о периодичности такой уплаты в размере не ниже размера, предусмотренного настоящим Федеральным законом.
4. Также следует отметить, что в рамках поэтапной трансформации института досрочных пенсий для работников, впервые устраивающихся на рабочие места с вредными (опасными) условиями труда, предполагается предусмотреть на базе Фонда социального страхования Российской Федерации страхование рисков возникновения профессиональных заболеваний (ранних признаков таких заболеваний) в целях недопущения накопления в организме неприемлемого уровня неблагоприятных воздействий вредных (опасных) производственных факторов.
Для решения этой задачи разрабатывается новая редакция федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».
В настоящее время наличие льготы на досрочное пенсионное обеспечение мотивирует работников на выработку полного стажа во вредных и опасных условиях труда.
Эксперты указывают, что поскольку солидарное социальное страхование перестало дифференцировать объективные и субъективные риски, оно столкнулось с тем, что риски в современных условиях имеют разную индивидуальную вероятность, произошла замена горизонтального перераспределения вертикальным, все чаще возникают ситуации одновременного наступления страхового случая для большинства. Механизм возмещения ущерба перестал нести функцию социальной защиты и стал формой условной компенсации. Практически во всех странах с развитой экономикой идут перманентные реформы пенсионных систем и медицинского обслуживания, повсеместно не отвечающих современным вызовам [7, с.10; 6; 9, с 100-105; 10].
Указанная концепция направлена на смещение приоритетов в обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - от компенсационных выплат по возмещению вреда здоровью к комплексной профилактике и реабилитации для вновь принятых работников в связи с их занятостью на рабочих местах, условия труда на которых по результатам специальной оценки условий труда признаны вредными и (или) опасными.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 74%.
Список литературы:
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р // Собрание законодательства Российской Федерации. -31 декабря, 2012. - № 53 (Часть II).
2. Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 11 мая, 1998. - № 19.
3. Быстряков А.Я. Финансовые проблемы. Международные сопоставления финансовых центров России и зарубежных стран. // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Экономика. 2014. Вып. № 3.
4. Дмитриева О.Г. Экономические кругообороты и финансовые «пылесосы» // Вопросы экономики. 2013. № 7. 160 с.
5. Золотарева А.Е., Шиловская А.Л. Участие публично-правовых образований в обязательственных отношениях // Актуальные проблемы российского законодательства. 2016. № 13. С. 89-95.
6. Золотарева А.Е., Шиловская А.Л. Меры гражданско-правовой ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств в сфере оказания медицинских услуг. // Актуальные проблемы российского законодательства. 2015. № 9.С. 132-144.
7. Калашников С.В. Возможности модернизации в рамках популистской модели социальной политики // Ученые записки РГСУ. 2011. № 1.
8. Калашников С.В. Социальная политика. Учебник для ВУЗов М., Теис, 2008. 342 с.
9. Ленковская Р.Р. Пределы реализации права на здоровье: теоретико-правовые аспекты // Актуальные проблемы российского законодательства. 2016. № 13. С. 100-105.
10. Ленковская Р.Р. Особенности ответственности за вред, причиненный при оказании медицинских услуг // Актуальные проблемы российского законодательства. 2016. № 12. С. 97-108.
11. Россия упустила хороший момент для повышения пенсионного возраста // Официальный сайт А. Кудрина. 17.03.2016 [Электронный ресурс]. URL: https://akudrin.ru/news/rossiya-upustila-horoshiy-moment-dlya-povysheniya-pensionnogo-vozrasta (дата обращения: 20.01.2017)
12. Сильчук А.А. Повышение финансовой устойчивости пенсионной системы РФ: автореф. ... дис. канд. экон. наук. Москва, 2016.
13. Соловьев А.К. Демографические риски российской пенсионной системы // Экономика региона. Изд-во ФГБУН «Институт экономики Уральского отделения Российской академии наук». Екатеринбург. 2016. Том 12. Вып. № 1. 324 с.
14. Соловьёв А.К. Пенсионная реформа в России - новый этап // Вестник Финансового университета. 2014. № 3.
