CC BY
265
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
159
2014. Вып. 2
УДК 349.2
С.В. Люминарская
ВОПРОСЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ДОСРОЧНОГО ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Анализируются новые направления правового регулирования досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда. Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р, предусматривает реформирование института досрочных пенсий, установление страховых взносов в Пенсионный фонд по дополнительным тарифам для работодателей, имеющих рабочие места с особыми условиями труда. Кроме того, Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы направлена на определение основ формирования и функционирования корпоративных пенсионных систем, а также необходимых условий для обеспечения пенсионных выплат работодателями и принципов государственного контроля в этой сфере.
Автор указывает на недостатки в механизме сохранения пенсионных прав. Сделаны выводы о необходимости сохранения государственных социальных гарантий для работников, занятых на производствах с неблагоприятными условиями труда.
Ключевые слова: пенсионная реформа, досрочные пенсии в связи с особыми условиями труда, дополнительный тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, специальная оценка условий труда.
По данным Министерства труда и социальной защиты РФ, более 21 млн человек (более 31,8% от общей численности экономически активного населения России) в настоящее время работают во вредных условиях труда1, современный этап реформирования пенсионного обеспечения непосредственно затронул интересы этой части населения.
При том, что запланированный на предшествующем этапе реформы переход к профессиональным страховым системам фактически не был реализован, условия досрочного пенсионного обеспечения, предусмотренные старым законодательством - требования к продолжительности общего, специального стажа и пенсионного возраста, были сохранены (при изменении, однако, функциональной роли стажа). В то же время на практике постоянно возникали многочисленные вопросы: о содержательном наполнении пенсионного стажа - включаемых периодах и порядке их исчисления (о действии пенсионных норм во времени), об обеспечении государством реализации пенсионных ожиданий граждан.
Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.12.2012 г. № 2524-р, предусматривает совершенно новый шаг - поэтапную трансформацию института досрочных пенсий.
Несмотря на то что в основу законодательной работы был положен ряд сформулированных Конституционным Судом РФ принципов (принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимость произвольных изменений в законодательстве Российской Федерации, принцип установления переходного периода в целях адаптации граждан к новым условиям пенсионного обеспечения), новейший этап реформирования вряд ли позволит сохранить систему государственных социальных гарантий работникам, занятым на производствах с особыми условиями труда.
С учетом различий в приобретенных правах на досрочную трудовую пенсию Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы предлагается выделить три категории застрахованных лиц, в отношении которых используются различные подходы к реформированию досрочных пенсий:
- лица, имеющие «полный» стаж на соответствующих видах работ (специальный стаж);
- лица, имеющие «неполный» специальный стаж и не сформировавшие право на досрочную трудовую пенсию;
- лица, не имеющие специального стажа.
Фактически сохранение социальных гарантий на установление досрочных трудовых пенсий предусмотрено лишь для первой группы - лиц, имеющих «полный» специальный стаж. Это отвечает
1 Правительство РФ одобрило законопроекты о специальной оценке условий труда. URL: http://www.garant.ru/ news/490922/.
160 С.В. Люминарская
2014. Вып. 2 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
ряду правовых позиций Конституционного Суда РФ2, однако в текстах новых федеральных законов3 такое правило прямо не закреплено.
Также не закреплены определения понятий «полный специальный стаж» и «неполный специальный стаж», не определена дата, на которую можно было бы ориентироваться, решая вопрос о наличии такого стажа (не ранее даты вступления в силу федерального закона, регламентирующего новый механизм пенсионного обеспечения в рамках обязательного пенсионного страхования). Стратегия не вносит определенности и в вопрос о сохранении пенсионных прав лицам, хотя и имеющим «неполный» специальный стаж, но при этом сформировавшим право на досрочную трудовую пенсию (при условии, если они выработали не менее половины такого специального стажа). Пенсионные права таких лиц также должны быть в полной мере сохранены.
Необходимо сохранить при этом и правила исчисления специального стажа, установленные законодательством, действовавшим в период выполнения соответствующих работ (в том числе с учетом льготного порядка исчисления и суммирования отдельных его периодов). Это полностью согласуется с позицией, сформулированной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 29.01.2004 г. № 2-П4, и с правоположениями, закрепленными в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11.12.2012 г. № 30 «О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии».
Согласно Стратегии лица, имеющие «неполный» специальный стаж и не сформировавшие право на досрочную трудовую пенсию, находятся в более уязвимом положении. Формирование специального стажа и права на назначение досрочных трудовых (страховых) пенсий по старости для этих лиц возможно лишь в случае уплаты работодателем в их пользу страховых взносов по дополнительным тарифам.
Обязанность уплаты таких взносов установлена 1 января 2013 г. Федеральным законом от 03.12.2012 г. № 243-Ф35 в отношении выплат и иных вознаграждений в пользу застрахованных лиц, занятых на соответствующих видах работ, указанных в подп. 1, 2 - 18 п. 1 ст. 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
При этом такие взносы составляют солидарную часть тарифа и направляются на финансирование страховой части трудовых пенсий, не являясь персонифицированными (в связи с чем задача финансирования выплат досрочных пенсий за счет таких дополнительных страховых взносов6 остается нерешенной). Уплата таких страховых взносов - обязанность, а не право работодателей, имеющих рабочие места с особыми условиями труда.
Ранее Конституционный Суд РФ в Постановлении от 10.07.2007 г. № 9-П обращал внимание на то, что своевременная и полная уплата страхователями страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации - необходимое условие реализации в обязательном пенсионном страховании принципов устойчивости и автономности его финансовой системы, а также принципа солидарности, в том числе в несении бремени установленных законом обязательных расходов на осуществление
2 Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.2002 № 320-0 «По жалобе гражданина Спесивцева Юрия Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями пункта "а" части первой статьи 12 и статьи 133.1 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации"; Постановление Конституционного Суда РФ от 24.05.2001 № 8-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.И. Хваловой».
3 См.: Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»; Федеральный закон от 28.12.2013 № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда».
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 29.01.2004 № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан».
5 Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования».
6 Раздел III Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р.
Вопросы реформирования досрочного пенсионного обеспечения 161
ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2014. Вып. 2
обязательного пенсионного страхования7. Неуплата страхователем в установленный срок или уплата не в полном объеме страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в пользу работников в силу природы и предназначения обязательного пенсионного страхования не должна препятствовать реализации ими права своевременно и в полном объеме получить трудовую пенсию.
Кроме того, следует обратить внимание на то, что периоды работы, за которые уплачены страховые взносы в соответствии с дополнительными тарифами, предусмотренными ст. 33.2 Федерального закона от 15.12.2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», учитываются в общей части индивидуального лицевого счета8.
Несмотря на то что с 1 января 2010 г. вступили в силу изменения законодательства об индивидуальном (персонифицированном) учете9 - появились новые механизмы контроля за состоянием индивидуального лицевого счета со стороны застрахованных лиц, а также механизм защиты их прав, эффективность таких норм в современных социально-экономических условиях нельзя признать высокой. Таким образом, предпосылок для изменения подходов к формированию страхового стажа в соответствии с вышеизложенной позицией Конституционного Суда РФ не имеется.
Согласно Стратегии и принимаемым на ее основе законодательным актам предусматриваются два законных пути освобождения работодателей от обязанности уплаты страховых взносов по дополнительному тарифу (вследствие чего специальный страховой стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии с подп. 1-18 п. 1 ст. 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», формироваться не будет).
Во-первых, по результатам внедрения работодателем системы дополнительных социальных гарантий: добровольного пенсионного страхования (негосударственного пенсионного обеспечения), установления выплат компенсационного характера к заработной плате либо предоставления иных видов социальных гарантий и компенсаций на основе положений, зафиксированных в коллективных либо трудовых договорах или в локальных нормативных актах. Предполагается, что при реализации этого подхода у работников будут формироваться соответствующие пенсионные права в корпоративных системах.
При этом в настоящее время система негосударственного пенсионного обеспечения все еще находится на начальном этапе развития и, с учетом предстоящего масштабного реформирования этой сферы, его перспективы сложно оценить. Очевидно, что внедрение работодателем системы дополнительных социальных гарантий должно происходить лишь в рамках социального партнерства, решение этих вопросов работодателем в одностороннем порядке может привести к существенным нарушениям прав и интересов работников.
Во-вторых, освобождение работодателей от уплаты страховых взносов по дополнительному тарифу возможно по результатам специальной оценки условий труда (в случае, если условия труда не признаны вредными и (или) опасными). Такая специальная оценка условий труда заменила процедуры исследования условий труда на рабочих местах с вредными и (или) опасными условиями труда, а именно:
- аттестацию рабочих мест (ст. 209 ТК РФ);
7 Постановление Конституционного Суда РФ от 10.07.2007 № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 и пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и абзаца третьего пункта 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Учалинского районного суда Республики Башкортостан и жалобами граждан А.В. Докукина, А.С. Муратова и Т.В. Шестаковой».
8 Статья 6 Федерального закона от 01.04.1996 № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования».
9 Статья 12 Федерального закона от 24.07.2009 № 213-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования"; пп. 35-36, 64, 67 Инструкции о порядке ведения индивидуального (персонифицированного) учета сведений о застрахованных лицах (утв. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14.12.2009 № 987н).
162
2014. Вып. 2
С.В. Люминарская
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
- специальную оценку условий труда (ст. 58.3 Федерального закона от 24.07.2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»);
- государственную экспертизу условий труда (ст. 216.1 ТК РФ).
Это, по мнению разработчиков, послужит цели стимулирования работодателей, имеющих рабочие места с особыми условиями труда (на отдельных видах работ), к улучшению таких условий и оптимизации рабочих мест.
Принятые 28 декабря 2013 г. Федеральные законы № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» и № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» внедряют совершенно новые подходы к формированию пенсионных прав, адресно учитывающие особенности труда в той или иной профессии (должности) и предусматривающие новые обязанности и ответственность работодателей в связи с проведением специальной оценки условий труда уже с 1 января 2014 г.
Между тем к этому сроку нерешенным остается множество вопросов - о подготовке экспертов, проводящих специальную оценку условий труда; о механизме экспертизы качества оценки условий труда; о страховании ответственности организаций, проводящих такую оценку и т.п.
Очевидно, что и работникам потребуется время для осознания новой роли профсоюзного участия, для принятия актов социального партнерства для защиты своих прав. С появлением новой сложной категории дел - об оспаривании результатов специальной оценки условий труда - можно ожидать увеличения числа обращений граждан в суд за защитой.
Таким образом, представляется целесообразным дать гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. В противном случае отсутствие действенного, апробированного практикой механизма специальной оценки условий труда неизбежно приведет к массовому нарушению пенсионных прав граждан, занятых в особых условиях труда.
Поступила в редакцию 03.10.13
S. V. Lyuminarskaya
THE ISSUES OF REFORMING OF PRETERM LABOR OLD-AGE PENSIONS
This article analyses new trends in legal regulation of early pensions in connection with special working conditions. 'Strategy for Long-Term Pension System Development in the Russian Federation', a document approved by Government Directive No. 2524-r on Dec 25, 2012, envisions reforming the institution of early retirement and stipulates increased insurance premiums to be paid to the Pension Fund by providers of jobs with special working conditions. In addition, the document seeks to lay the groundwork for creating and operating corporate pension systems, as well as pre-conditions for employers to provide retirement coverage, and principles of government oversight thereof. The author points out some shortcomings in the mechanism of preserving pension rights. It is concluded that there is need for preserving public social guarantees for workers employed in factories with poor working conditions.
Keywords: pension reform, early pensions on working conditions, additional insurance contributions for compulsory pension insurance, special assessment of working conditions.
Люминарская Светлана Валерьевна, кандидат юридических наук, доцент
Lyuminarskaya S.V.,
Candidate of Law, Associate Professor
ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» Udmurt State University
426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4) 426034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4
