CC BY
25
9(33) - 2010
вопросы экономики
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА: НАЦИОНАЛЬНЫЙ И МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ
н. в. бекетоб,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой финансов и банковского дела Финансово-экономического института Е-mail: beket-nik@mail. ш Якутский государственный университет
В статье рассматривается широкий круг вопросов привлечения частного капитала к инвестированию социальных и инфраструктурных проектов, в частности схемы заключения контрактов на оказание услуг, передачи объекта во владение с обязанностью предоставления услуг, а также продажи с последующей арендой, позволяющие существенно ускорить внедрение в практику партнерство между государством и частным бизнесом.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инвестиции, контракт, аренда.
Вопросы привлечения частного капитала к инвестированию социальных и инфраструктурных проектов, традиционно финансирующихся из государственного бюджета, находятся в центре внимания исследователей и практиков большинства развитых стран мира. Тема имеет давнюю историю. Во Франции и Великобритании возникновение концессионных взаимоотношений относят к XVI в. Во Франции, например, считается, что первая концессия была предоставлена в 1554 г. инженеру Адаму де Крапону на сооружение и эксплуатацию канала. Широкое распространение в Европе и США подобная форма сотрудничества получила в XIX в., а в 1980—1990-х гг. вопросы привлечения бизнеса к реализации проектов, традиционно относящихся к ведению государства, снова при-
влекли к себе внимание во всем мире. Сейчас в одной только Великобритании стоимость объектов, сооруженных за счет привлеченного государством частного капитала в течение последних десяти лет, превысила 24 млрд фунтов стерлингов [2].
При реализации государственных проектов, к участию в которых привлекается частный бизнес, стороны вступают в экономические отношения, которые принято называть партнерством между государством и частным бизнесом.
В большинстве случаев инициатива установления партнерства с частным бизнесом исходит от государства и вызывается его неспособностью обеспечить необходимые объемы, концентрацию и эффективное использование финансовых ресурсов в целях поддержания и инновационного развития инфраструктуры всех типов, в то время как частный бизнес имеет большие свободные денежные ресурсы, по природе своей более эффективен и при надлежащем контроле способен лучше решать эти задачи.
В мировой практике применяются различные формы реализации партнерства между государством и частным бизнесом. Наиболее популярным из них, по признанию большинства специалистов, является концессия. Ее содержанием, как вытекает из Федерального закона от 21.07.2005 № 115-Ф3 «О
Вопросы экономики
9 (33) - 2010
концессионных соглашениях», является создание и (или) использование одной стороной недвижимого имущества, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне, и которое эта другая сторона передает с указанными целями во владение первой [3]. На концессии падает от 60 до 80 % всех партнерских договоров между государством и частным бизнесом в странах Европы и США [4, 8].
Концессии в чистом виде наиболее распространены в странах, где партнерство между государством и частным бизнесом основано на разработанной законодательной базе. К таким странам прежде всего нужно причислить Францию. Ее концессионное законодательство является одним из самых разработанных в мире. Оно состоит из сложной системы правовых установлений, содержащихся в самых разнообразных нормативных актах государственного и местного уровней и подтвержденных богатой судебной практикой.
К странам с неразвитой законодательной базой партнерства между государством и частным бизнесом относятся США, где отсутствует нормативный документ о концессиях на федеральном уровне. Некоторые конкретные требования к концессионерам устанавливаются правовыми актами штатов и местных органов власти, но в основном взаимоотношения между государством и частным бизнесом регулируются общими гражданско-правовыми нормами, что вызывает множество форм реализации партнерства, которые могут быть отнесены к концессиям [1, 2]. Ниже представлены некоторые из них, применяющиеся в сфере развития инфраструктуры.
Передача в долгосрочную аренду объектов инфраструктуры, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Имеет целью привлечь частные инвестиции к модернизации, обеспечить более эффективную эксплуатацию объекта инфраструктуры и должна быть в обязательном порядке обоснована инвестированием средств в развитие объекта. Аренда широко используется в секторе коммунальной инфраструктуры: водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод.
Схемы «строительство — эксплуатация — передача» (Build — Operate — Transfer, BOT), «строительство — передача — эксплуатация» (Build — Transfer — Operate, BTO) и аналогичные им.
В соответствии со схемами ВОТ и ВТО застройщик строит, вводит в строй и эксплуатирует объект (электростанция, водоочистные сооружения или промышленное предприятие). При этом возвращение инвестиций и получение прибыли
осуществляется за счет эксплуатации в течение установленного срока построенного объекта. Разница в указанных схемах заключается в том, что при использовании схемы BOT застройщик после окончания строительства в течение установленного в контракте срока владеет объектом и эксплуатирует его, а при использовании схемы ВТО застройщик по окончании строительства передает объект государственному или муниципальному заказчику, а затем получает его в долгосрочную аренду и также эксплуатирует его в течение установленного в контракте срока.
Заключение контрактов на оказание услуг. Суть данной схемы состоит в том, что частная компания заключает контракт с государственным или муниципальным заказчиком для выполнения определенных услуг (ремонт и обслуживание дорог, утилизация отходов, сбор коммунальных платежей, обслуживание коммунальных сетей, установка и обслуживание счетчиков и т. п.). Проект такого рода обязательно должен включать инвестирование в создание таких объектов, как сеть цехов (мастерских) технического обслуживания, соответствующим образом оснащенные здания и помещения, а также оборудование и транспортные средства. При выполнении проектов такого типа частный партнер обеспечивает возврат инвестиций и получение прибыли за счет соответствующих тарифов путем эффективной эксплуатации объектов.
Обратный лизинг. В соответствии с данной схемой застройщик строит и вводит в эксплуатацию объект, который потом передает в лизинг государству (муниципалитету). Лизинговые платежи в течение установленного срока должны покрыть стоимость объекта и принести прибыль, норма которой устанавливается в контракте. По существу, эта схема представляет собой покупку в рассрочку, за исключением того, что по мере осуществления выплат лизинговых платежей в собственность государства (муниципалитета) поступает часть объекта, пропорциональная промежуточной сумме выплат.
Передача объекта во владение с обязанностью предоставления услуг. При реализации этой схемы объект инфраструктуры передается во владение частному лицу. Это обязательно обусловливается обязанностью предоставлять определенный спектр услуг. В США такая схема наиболее часто используется применительно к предприятиям по переработке и транспортировке отходов, объектам спасательных служб.
Продажа с последующей арендой. Данная схема основана на том, что государство (муниципалитет)
9(33) - 2010
Вопросы экономики
продает объект инфраструктуры частной компании и немедленно после продажи берет его в аренду. Таким образом, государство получает возможность выручить финансовые средства для инвестиций, к тому же обе стороны получают различные льготы (в том числе налоговые) в соответствии с законодательством США [9, 10].
Некоторые из указанных схем применяются только в США и Канаде. В Европе аналогичные формы партнерства могут иметь свои особенности и другие названия.
В России с принятием Федерального закона «О концессионных соглашениях» сделан важный шаг в формировании законодательной базы реализации широкомасштабного партнерства между государством и частным бизнесом в форме концессий. Это сотрудничество ориентировано прежде всего на масштабные проекты в сфере развития инфраструктуры. Закон вместе с действующим гражданским законодательством должен составить хорошую базу для реализации средних и мелких проектов в рамках партнерства между государством и частным бизнесом, прежде всего в социальной и коммунальной сферах.
Анализ названного документа показывает, что он имеет выраженную инфраструктурную направленность, чем существенно отличается от предыдущих установлений в данной области, которые носили природно-ресурсный характер. Закон прежде всего предназначен для привлечения частных инвестиций в строительство или реконструкцию объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности. Его нормы допускают применение схем BOT и BTO [4].
Предметом особого внимания практиков и исследователей являются условия партнерства между государством и частным бизнесом, которые прописываются в договорах. Как уже упоминалось, для бизнеса важнейшим условием является обеспечение возврата инвестиций и получение прибыли, а также минимизация рисков, связанных с долгосрочным характером контрактов.
Источники возврата инвестиций и типичные риски различны для разных объектов партнерства. Ниже представлен краткий анализ этих источников и рисков, с которыми сталкиваются стороны-партнеры при строительстве и эксплуатации различных типов крупных инфраструктурных объектов [5, 6].
1. Электростанции.
Источники возврата инвестиций:
— гарантированные закупки государством определенного количества производимой элек-
троэнергии по фиксированным ценам в течение определенного срока;
— льготная или бесплатная поставка топлива для электростанций в оговоренных количествах в течение определенного срока;
— обеспечение государством уровня тарифов на электроэнергию в течение указанного периода, не ниже оговоренных в контракте.
Типичные риски:
— изменения курсов валют, сводящие на нет преимущество фиксированных цен или лишающие государство возможности осуществлять гарантированные закупки;
— низкое качество местного топлива, зависимость от одного источника;
— невозможность потребителей электроэнергии оплачивать ее потребление по установленным в контракте тарифам;
— политические изменения в государстве.
В качестве средства защиты частного инвестора от рисков государство принимает на себя риски, связанные с макроэкономическими изменениями и обстоятельствами, выходящими за пределы разумного контроля сторон (на срок, оговоренный в контракте).
2. Транспортные коммуникации, туннели и мосты.
Источники возврата инвестиций:
— взимание платы за проезд в течение срока концессии;
— арендные платежи компаний — представителей сферы услуг на территории объекта.
Типичные риски:
— трафик недостаточно интенсивен, чтобы покрыть стоимость объекта и принести прибыль в течение срока концессии;
— изменение соотношений курсов валют, не позволяющее инвестору покрыть стоимость объекта и получить прибыль в течение срока концессии;
— политические изменения в государстве.
Для защиты частного инвестора от рисков
государство также принимает на себя макроэкономические риски и возмещает потери инвестора, возникающие в связи с недостаточно интенсивным трафиком.
3. Очистные сооружения и объекты коммунальной инфраструктуры.
Источник возврата инвестиций: оплата потребителями услуг водоснабжения и водоотведения по тарифам, установленным в контракте.
Типичные риски:
— невозможность для потребителей оплачивать услугу по установленным в контракте тарифам;
Вопросы экономики
9 (33) - 2010
— изменение соотношений курсов валют, не позволяющее инвестору покрыть стоимость объекта и получить прибыль в течение срока концессии.
Средства защиты частного инвестора от рисков в данном случае сводятся к частичному субсидированию государством услуг водоснабжения и водоотведения, а также принятию на себя макроэкономических рисков.
Условия создания партнерства, в том числе распределение рисков между участниками соглашения, составляют основное содержание договора между государством и частным бизнесом. Документ должен носить комбинированный характер, т. е. содержать признаки различных договоров, о чем применительно к концессии как наиболее популярной форме партнерства прямо сказано в отечественном законодательстве [3, с. 1].
Международный опыт свидетельствует, что концессионные соглашения, предусматривающие строительство нового или серьезную модернизацию существующего объекта, как правило, имеют в основе договор строительного подряда, в который включаются дополнительные положения, описывающие имущественные взаимоотношения сторон, технические и прочие вопросы, возникающие после ввода объекта в эксплуатацию.
Эти дополнительные положения могут представлять собой элементы договора аренды, договора оказания возмездных услуг и других соглашений, предусмотренных законодательством. В международной практике для проектов, реализующихся по схеме ВОТ и аналогичным ей, как правило, используются специфически адаптированные договоры строительного подряда, изначально предназначенные для использования при строительстве объектов под ключ. Среди общепризнанных типовых международных строительных контрактов к таковым относятся «Серебряная книга» Международной федерации инженеров-консультантов (ФИДИК), а также «Новый строительный контракт» Института инженеров-строителей Великобритании.
Однако, по мнению специалистов ФИДИК, использование существующих типовых подрядных договоров (даже при их серьезной адаптации) для оформления партнерства между государством и частным бизнесом, в том числе и в форме концессий, является неприемлемым, так как в них не обеспечивается надлежащего баланса между строительно-подрядной и эксплуатационной составляющими.
Кроме того, применяющиеся методы определения цены подрядного контракта не обеспечивают
надлежащего учета особенностей концессионного соглашения и партнерских договоров других типов. В связи с этим в 2005 г. ФИДИК приняла решение разработать типовой контракт для применения в партнерствах между государством и частным бизнесом в форме концессий капитального строительства (схемы типа ВОТ и подобные). Этот типовой контракт предстанет как полноценный концессионный договор, в котором учтен опыт, приобретенный Великобританией, Францией и другими развитыми государствами, в реализации соответствующих национальных и международных проектов [7].
Следует признать, что в России пока не имеется большого опыта реализации концессий в условиях современной рыночной экономики, а концессионное законодательство и договорное обеспечение концессий находятся на начальном этапе развития. В связи с этим представляется важным изучение, критическое осмысление и использование лучших образцов зарубежного и международного опыта в этой области.
Развитие партнерства между государством и частным бизнесом в форме концессий в России, как представляется, связано с решением следующих актуальных вопросов:
— создание и укрепление законодательной и нормативной баз развития партнерства между государством и частным бизнесом в форме концессий;
— создание, опробование и внедрение наиболее эффективных моделей реализации концессий для применения в отдельных отраслях и для различных типов объектов;
— развитие договорного обеспечения партнерства между государством и частным бизнесом в форме концессий, включающего разработку и внедрение в практику типовых и примерных форм концессионных соглашений, оптимизированных к различным отраслям и объектам.
Существующие экономические и политические условия в России представляются весьма благоприятными для развития концессий. Важным шагом, позволяющим ускорить внедрение в практику данного вида партнерства между государством и частным бизнесом, явилось принятие Федерального закона «О концессионных соглашениях». Все это внушает оптимизм относительно достижения в обозримом будущем более высоких показателей эффективности расходования бюджетных средств, улучшения среды жизнедеятельности россиян и повышения уровня социально-экономического развития регионов и страны в целом.
9(33) - 2010
Вопросы экономики
Список литературы
1. Детеньшев С. al. Оценка применимости закона «О концессионных соглашениях» / Консульт. компания ПАКК, 2005. URL: http://www. avia. ru/author.
2. Ефимова Л. И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт. Доклад на семинаре «Государственно-частное партнерство: новые тенденции развития транспортной инфраструктуры» // Вестник Евроазиатского транспортного союза. 2003. № 3 (10).
3. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-Ф3.
4. СубботинМ. Ю. Государство подбивает капитал на концессионные соглашения // Российская газета. 2005. 26 июля.
5. Lam Patric. A Sectoral review of risks associated with major infrastructure projects. International journal of project management, 1999. vol. 17. № 2.
6. Merna A, Smith N. Privately funded infrastructure in the 21st Century. Civil Engineer. 1999. № 132.
7. New BOT contract. FIDIC Publication, Geneva, 2005. URL: www. fidic. org/resources.
8. Privatization and regulation of transport infrastructure: guidelines for policymakers and regulators. Washington D. C. 2004.
9. Public-private partnership arrangements. US Environmental protection agency, Washington D. C. 2004.
10. The Guide to public-private partnership/ The US Council for public-private partnership, N.Y. 2000.
