CC BY
260
Удк 336.1
контракты жизненного цикла как наиболее перспективный механизм
финансирования проектов государственно-частного партнерства в сфере транспортной инфраструктуры
С. С. ЛИТВЯКОВ, аспирант кафедры инвестиций и инноваций Е-mail: [email protected]; Финансовый университет при Правительстве РФ
В статье выделены основные принципы государственно-частного партнерства (ГЧП), доказано, что наиболее перспективными его формами для развития объектов транспортной инфраструктуры являются концессии и контракты жизненного цикла. Выработаны предложения по совершенствованию нормативного регулирования механизмов финансирования проектов ГЧП, в том числе по интеграции планирования расходов на развитие транспортной инфраструктуры на основе ГЧП в систему среднесрочного бюджетного планирования. Предложены меры по совершенствованию концессионного механизма в целях расширения применения ГЧП в российской практике.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, контракты жизненного цикла, концессионные соглашения, транспортная инфраструктура, государственные финансы.
Вопросы о механизмах финансирования государством инвестиционных проектов в сфере транспортной инфраструктуры, а также возможности их реализации на основе государственно-частного партнерства (ГЧП) приобретают в последнее время огромное значение, принимая во внимание постоянно растущие потребности в развитии инфраструктуры при имеющихся бюджетных ограничениях. В государственной программе «Развитие транспортной системы»1 констатируется, что современное
1 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2600-р.
состояние транспортной системы не отвечает потребностям развития Российской Федерации, а дефицит пропускной способности существует на всех видах транспорта. Вследствие этого транспортная составляющая в добавленной стоимости остается существенно выше аналогичного показателя зарубежных стран.
При этом в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» в числе основных задач на новый бюджетный цикл названа оптимизация структуры расходов федерального бюджета и одним из основных резервов обозначено активное использование механизмов частно-государственного партнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных задач. В связи с этим внедрение эффективных финансовых механизмов ГЧП в развитие транспортной инфраструктуры представляется крайне важной проблемой, от реализации которой напрямую зависит развитие экономики в целом.
В мировой практике для привлечения внебюджетного финансирования в развитие объектов инфраструктуры и стимулирования внедрения инновационных технологий широкое распространение получили контрактные формы ГЧП. В частности, концессионные соглашения применялись многими странами, в том числе Россией, еще на рубеже Х1Х-ХХ вв., особенно при строительстве железных дорог. Наиболее активно данные формы ГЧП начали развиваться с 1990-х гг. в Великобритании - в форме
финансы и кредит
73
частной финансовой инициативы (PFI)2. А затем и в большинстве развитых стран (США, Канада, ЕС, Япония, Индия, Австралия, Малайзия, Сингапур и др.). При данной схеме частный инвестор по сути сам осуществляет строительство государственного объекта за счет собственных средств, а компенсация его расходов осуществляется либо за счет доходов от эксплуатации построенного объекта, либо (частично или полностью) за счет платежей из бюджета. Достаточно часто объектами PFI выступают объекты транспортной инфраструктуры (в 2012 году -13,4 % от общей стоимости проектов3), а также школы, больницы и даже тюрьмы.
В случае, когда финансирование строительства и эксплуатации объекта в рамках контракта осуществляется за счет средств инвестора (полностью или частично), получающего затем доход в виде платежей из соответствующего бюджета без взимания платы с пользователей объекта, речь идет о так называемом контракте жизненного цикла (КЖЦ). Данный термин представляет собой перевод англоязычного термина Life Cycle Contract, используемого в основном в Скандинавских странах4 и являющегося одной из разновидностей контрактных схем «Проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация» (Design, Build, Finance, Operate - DBFO или Design, Build, Finance, Maintain - DBFM)5.
Цели и принципы ГЧП, нашедшие отражение в КЖЦ. Контрактные формы ГЧП, и в частности концессионные соглашения и КЖЦ, на наш взгляд, наиболее полно соответствуют целям и принципам государственно-частного партнерства. Так, на основе исследований в данной области В. Варнавского, А. Клименко, В. Королева, М. Дерябиной, В. Кабашкина, а также практики реализации инфраструктурных проектов среди принципов ГЧП выделены следующие.
1. Принцип равенства и свободы участников ГЧП, предполагающий, с одной стороны, недискриминационное отношение к компаниям при выборе
2 Подробнее: URL: http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_index. htm.
3 Источник: UK Private Finance Initiative Projects: Summary data as at March 2012. HM Treasury. 2012. URL: http://www. hm-treasury.gov.uk/d/summary_document_pfi_data_march_2012. pdf.
4 См. например: Pekka Pakkala. International Overview of Innovative Contracting Practices for Roads. Finnish Road Administration, Helsinki. 2007. ISBN: 978-951-803-860-6.
5 В связи с отсутствием устоявшейся терминологии в миро-
вой практике используются также иные наименования: BOT
«Строительство, владение и передача», ROT «Реконструкция, управление и передача» и др.
частного партнера, с другой - недискриминационный доступ к услугам, предоставляемым в рамках ГЧП.
2. Принцип стабильности соглашения и одновременно его гибкости, заключающийся в необходимости обеспечения неизменности основных условий взаимоотношений государства и частной стороны и возможность внесения в них уточняющих положений по согласованию сторон.
3. Принцип ответственности сторон за выполнение условий контракта (в том числе частного партнера - за качественное предоставление услуг, государства - за выполнение обязательств перед частным партнером).
4. Принцип конкурентности и прозрачности предполагает конкурсный принцип отбора частного партнера, при этом процедуры должны быть прозрачны для конкурсантов и доступны для общественного контроля.
5. Принцип невмешательства государства в сферу ответственности частного партнера: государство не вправе вмешиваться в его хозяйственную деятельность, что является отражением разделения рисков и ответственности.
6. Принцип стимулирования и гарантий означает наличие в рамках отношении ГЧП условных обязательств, призванных обеспечить устойчивость реализации проекта и мотивацию сторон.
7. Принцип возмездности как обязательство государства обеспечивать возмещение расходов частной стороне с учетом закрепленной в соглашении системы вознаграждения частного партнера и распределения рисков.
Поскольку заключение концессий и КЖЦ основывается на принципах конкурсного отбора на недискриминационной основе, а их реализация (а также разрешение споров) в мировой и российской практике осуществляется в рамках гражданского законодательства, указанные контрактные формы ГЧП отвечают данным принципам наиболее полно.
В мировой практике данные положения зачастую закрепляются на уровне актов и документов, регулирующих ГЧП. Например, согласно методическим документам правительства Австралии в области ГЧП6 в типичном проекте ГЧП правительство привлекает поставщика услуг на долгосрочный период (20-35 лет и более) и предоставляет финансирование согласно условиям контракта в зависимости от пос-
6 National Public Private Partnership Guidelines Volume 1: Procurement Options Analysis. Published by Infrastructure Australia. ISBN 978-1-921095-78-8 December 2008/ INFRA-08322.
тавляемых услуг на основе ключевых показателей эффективности, обеспечивая поддержание объекта на протяжении всего его жизненного цикла.
Концессии и КЖЦ в мировой практике. Во многом благодаря своей эффективности контрактные формы ГЧП получают все более широкое распространение в мировой практике в последние годы, в особенности в сфере развития транспортной инфраструктуры.
Согласно данным Всемирного банка7, наблюдается устойчивый рост как числа проектов ГЧП, так и общего объема их финансирования. За 2001-2011 гг. число вновь начинаемых проектов возросло с 218 до 351, или на 61 %, в том числе в сфере транспорта - с 61 до 68, или на 11,5 %. При этом ежегодный объем финансирования проектов увеличился с 66,1 млрд до 164 млрд долл., или в 2,5 раза, в том числе в сфере транспорта - c 8,0 млрд до 32,0 млрд долл., или в 4 раза. Таким образом, проекты в сфере транспорта занимают значительную долю в проектах ГЧП (в 2011 г. - 19,3 % от общего количества и 19,5 % - по объему финансирования). Наибольший интерес представляют данные о механизмах ГЧП, используемых для реализации проектов, в том числе в сфере транспортной инфраструктуры (см. таблицу).
Таким образом, более 80 % проектов государственно-частного партнерства в сфере транспорта реализуются в соответствии с типами ГЧП, относящимися к концессиям или контрактам, предполагающим владение объектом на протяжении всего жизненного цикла (BROT - 33 %, ROT - 20 %, BOT - 30 %). В целом же для проектов по всем сферам доля указанных типов ГЧП составляет чуть более половины - 51 %. Это говорит о том, что тенденции применения определенных форм ГЧП имеют выраженную видовую специфику, а также что определенные типы контрактов (концессии и BOT) являются наиболее подходящими формами ГЧП на практике для объектов транспортной инфраструктуры. При этом стоит отметить, что для объектов дорожного хозяйства доля указанных типов контрактов составляет уже 94 %.
Ключевое значение при рассмотрении вариантов проектов в сфере транспортной инфраструктуры имеет выбор схемы их реализации и финансирования, которая обеспечит максимальную эффективность. К примеру, в Великобритании по объектам частной финансовой инициативы (PFI), которая является там основной формой ГЧП, наблюдается до 17 % эконо-
7 Источник: URL: http://ppi. worldbank. org/explore/Report. aspx?mode=1.
Механизмы реализации проектов ГЧП в 1984-2011 гг., ед.
Показатель Количество проектов Доля, % Проекты в сфере транспорта Доля, %
Всего 5 314 100 1 397 100
Концессии 1 306 25 795 57
BROT «Строительство, реконструкция, управление и передача» 725 14 463 33
RLT «Реконструкция, аренда и передача» 61 1 50 4
ROT «Реконструкция, управление и передача» 520 10 282 20
Проекты нового строительства 3 029 57 449 32
BOT «Строительство, владение и передача» 1 434 27 426 30
BOO «Строительство, владение и управление» 882 17 8 1
Иные виды контрактов 713 13 15 1
Контракты на управление и аренда 257 5 84 6
Приватизация 722 14 69 5
Полная 175 3 12 1
Частичная 547 10 57 4
мии средств бюджета8. Исследования в области ГЧП в Австралии9 показали превышение сметной стоимости по контрактам ГЧП с объемом инвестиций 4,9 млрд долл. в сумме 58 млн долл., в то время как у проектов на основе государственного заказа с сопоставимой стоимостью (4,5 млрд долл.) наблюдался перерасход средств на сумму 673 млн. При этом сроки исполнения контрактов ГЧП в среднем оказывались на 3,4 % короче запланированных, а реализуемые государством проекты имели задержки ввода в среднем на 23,5 %. По данным других исследований10, задержка реализации по контрактам на условиях ГЧП на подготовительной стадии составляет в среднем на 14,8 %. Вместе с тем, когда проект достигает финансового закрытия, процент задержки - 2,6 %, что свидетельствует о высоком качестве проработки контрактов.
8 ВилисовМ.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Власть. 2006. № 7.
9 Graham D. Value For Money in PPP Procurement. NSW Treasury. URL: http://www. oecd. org/dataoecd/41/3/45038620.pdf.
10Duffield С. Report on the performance of PPP projects in Australia when compared with a representative sample of traditionally procured infrastructure projects. The University of Melbourne. 2008.
Проекты в рамках традиционных государственных закупок опережают установленные сроки на стадиях утверждения инвестиционного бюджета и договорных обязательств, но на этапе строительства средний процент задержки доходит до 25,9 %.
В отношении российской экономики подобных оценок не проводилось ввиду отсутствия достаточной эмпирической базы по проектам ГЧП.
Преимущества КЖЦ перед другими контрактными формами. Мировой опыт свидетельствует, что концессии и КЖЦ наилучшим образом подходят для привлечения внебюджетных инвестиций в транспортную инфраструктуру. Это обусловлено следующими причинами:
- контракты носят долгосрочный характер, что позволяет сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности (государству -планирование социально-экономического развития, частному инвестору - долгосрочные инвестиции со сравнительно низкими рисками);
- частный партнер обладает достаточной свободой в принятии управленческих и хозяйственных решений;
- государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом (не передавая право собственности), и имеет достаточно рычагов воздействия на частного партнера при нарушении им условий соглашения;
- государство получает ноу-хау и инновационные методы управления, а также более эффективные, современные технические решения со стороны застройщика и повышение качества услуг;
- государство частично снимает с себя риски превышения сметной стоимости строительства и увеличения стоимости содержания, наиболее характерные для инфраструктурных объектов;
- инвестор заинтересован в соблюдении сроков строительства объектов, поскольку от этого зависит возврат инвестиций, что также важно для государства, для которого задержка сроков несет значительные отрицательные социально-экономические эффекты;
- в концессионной схеме присутствуют стимулы по снижению стоимости строительства, а также дополнительные механизмы, позволяющие повысить эффективность инвестиций, в том числе за счет контроля за реализацией проекта со стороны финансирующих организаций.
Концессии и КЖЦ в России. В настоящее время в России нормативная правовая база ГЧП находится в стадии формирования, и только не-
большое количество его форм, используемых в мировой практике, нашло отражение в федеральном законодательстве. Внедрение КЖЦ в РФ началось сравнительно недавно. Федеральным законом от 25.04.2012 N° 38-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и статью 16 Федерального закона «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» был скорректирован Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». В частности, введены правовые основания для заключения единого контракта на выполнение работ по проектированию, строительству и последующему содержанию автомобильных дорог, понятие платы концедента по концессионному соглашению при реализации соглашений по объектам дорожного хозяйства (ранее предусматривалось принятие государством на себя только части расходов на создание, реконструкцию и эксплуатацию объекта).
Таким образом, концессионным соглашением может быть предусмотрена выплата средств частной стороне в объеме, обеспечивающем возврат собственных и заемных средств, направляемых на создание и содержание объекта соглашения, а также определенную норму доходности на вложенный капитал. Важно отметить, что в этом случае частная сторона не вправе взимать плату с иных лиц за создание, реконструкцию и использование объекта соглашения.
Заключение КЖЦ (как и всех концессий) осуществляется на конкурсной основе, и размер части расходов на создание, реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта соглашения, а также плата концедента должны быть при этом установлены в качестве критериев конкурса.
На федеральном уровне принято уже три решения о заключении КЖЦ в форме концессий (в апреле-мае 2013 г.):
- в отношении искусственного дорожного сооружения - автодорожного мостового перехода через р. Лена в районе г. Якутска11 с объемом обязательств федерального бюджета более 80 млрд руб. за период реализации проекта (будет уточняться по итогам конкурса);
- в отношении системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального
11 Распоряжение Правительства РФ от 02.04.2013 № 489-р.
значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 т12, с объемом обязательств федерального бюджета более 170 млрд руб. за период реализации (будет уточняться по итогам конкурса);
- в отношении автомобильной дороги «Скоростная автомобильная дорога Москва-Санкт-Петербург на участках км 543 - км 646 и км 646 - км 684»13 с объемом обязательств федерального бюджета более 140 млрд руб. за период реализации проекта (будет уточняться по итогам конкурса).
Финансирование данных мероприятий предполагается обеспечить в рамках реализации государственной программы «Развитие транспортной системы» за счет средств Федерального дорожного фонда.
Заключение КЖЦ также предусмотрено Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», вступающим в силу с 01.01.2014. Согласно ст. 34 этого закона в случаях, определенных Правительством РФ, заключается контракт, предусматривающий закупку товара или работы, последующие обслуживание, эксплуатацию в течение срока службы, ремонт, утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта (контракт жизненного цикла).
При этом для оценки заявок заказчик вправе устанавливать в качестве критерия стоимость жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта, включающего в себя расходы на закупку товара или выполнение работы, последующие обслуживание, эксплуатацию в течение срока их службы, ремонт, утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта. Расчет стоимости жизненного цикла производится с учетом методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), устанавливаемых Минэкономразвития России.
Вместе с тем конкретный порядок заключения указанных контрактов, в том числе планирования и принятия расходных обязательств на их исполнение, в настоящее время не установлен. Это придется делать в рамках принятия Правительством РФ соответствующих подзаконных актов.
12 Распоряжение Правительства РФ от 06.04.2013 № 531-р.
13 Распоряжение Правительства РФ от 14.05.2013 № 775-р.
Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не предполагает механизмов для осуществления проектов ГЧП, в том числе контрактов жизненного цикла.
Также заключение КЖЦ возможно в рамках гражданско-правовых договоров на выполнение подрядных работ, заключаемых в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» госкомпанией «Автодор» (она не является при этом государственным заказчиком). Но этой компании в 2013 г. передано в доверительное управление только 2,6 тыс. км автомобильных дорог (к 2020 г. планируется передать 3,6 тыс. км) при общей протяженности федеральной сети автодорог 50,6 тыс. км.
Кроме того, в настоящее время Государственной Думой РФ рассматривается проект федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации»14, предусматривающий создание нового вида контракта - соглашения о государственно-частном партнерстве15.
Принятие данного законопроекта подразумевает в том числе установление порядка подготовки соглашений о ГЧП, порядка определения процедуры принятия решения о реализации указанного соглашения, а также порядка определения процедуры проведения конкурса на право заключения такого соглашения, публичным партнером в котором выступает Российская Федерация (законопроектом предполагается исключительно конкурсный порядок заключения соглашений о ГЧП). Таким образом, принятие данного законопроекта в предлагаемой редакции (возможны существенные поправки в ходе дальнейшего рассмотрения законопроекта) способно существенно изменить всю систему правового регулирования ГЧП в России. При этом отношения, связанные с реализацией концессионных соглашений, согласно законопроекту будут по-прежнему регулироваться Федеральным законом
14 Принят в первом чтении Государственной Думой РФ 26.04.2013.
15 В соответствии с законопроектом соглашение о ГЧП является договором, содержащим элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами, что аналогично концессионному соглашению. Вместе с тем соглашением о ГЧП может быть предусмотрен переход права собственности на объект от одной его стороны к другой стороне, что существенно расширяет диапазон возможных моделей ГЧП.
от 21.07.2005 N° 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон № 115-ФЗ).
Предлагаемые меры по развитию концессий и КЖЦ в России. Анализ бюджетного, налогового, концессионного и иного действующего в настоящее время законодательства показывает, что имеется ряд неурегулированных вопросов, препятствующих успешному внедрению в российскую практику концессий и КЖЦ как наиболее перспективных форм финансирования реализации инфраструктурных проектов в сфере транспорта.
В частности, проблемой с точки зрения бюджетного законодательства является установление долгосрочных обязательств на срок порядка 30 лет, что значительно превышает горизонт бюджетного планирования и срок реализации государственных программ. Это создает высокие риски для государства в части принятия значительного объема обязательств при заключении соглашений, поскольку значительный объем обязательств приходится на стадию эксплуатации объекта соглашения, находящуюся за пределами планового периода.
Таким образом, наиболее актуальным в настоящее время представляется вопрос увязки заключения КЖЦ с долгосрочным бюджетным планированием, бюджетным процессом, а также с формированием и реализацией государственных программ, что требует внесения изменений в законодательство. В целях дальнейшего успешного внедрения в российскую практику КЖЦ представляется целесообразным принять следующие меры.
1. Внести изменения в бюджетное законодательство и принятые в его развитие нормативные акты, определяющие особенности финансирования КЖЦ в рамках государственных (муниципальных) программ в части возможности принятия расходных обязательств на срок, выходящий за пределы планового периода, а также с учетом необходимости увязки реализации проектов ГЧП и программно-целевых методов бюджетирования.
В частности, положения, предусматривающие возможность направления средств в рамках долгосрочных целевых программ на реализацию концессионных соглашений, могут быть внесены в ст. 179 «Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы» Бюджетного кодекса РФ.
При этом следует отметить, что сейчас расходное обязательство может быть установлено догово-
ром (концессионным соглашением), заключенным от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, в соответствии с решением концедента о заключении концессионного соглашения. Для недопущения принятия расходных обязательств за пределами планового периода, значительно превышающих объем расходов в пределах срока реализации долгосрочных целевых программ и тем самым угрожающих бюджетной сбалансированности, предлагается ввести механизм, запрещающий принимать решения концедента о заключении концессионных соглашений в случае, если объем обязательств по всем соглашениям за пределами планового периода превышает объем ассигнований, предусмотренных на реализацию соответствующих мероприятий государственной программы в последний год ее реализации (необходимо установить «потолки» для расходов на данные цели за пределами срока реализации государственной программы).
Такой механизм может быть отражен в самой государственной программе «Развитие транспортной системы», а возможность его реализации должна быть закреплена в Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации16 .
2. Согласно государственной программе «Развитие транспортной системы» для привлечения инвестиций в транспортный комплекс необходимо заключение долгосрочных контрактов на проектирование, строительство и последующее содержание объектов транспортной инфраструктуры. Вместе с тем в самом программном документе отсутствует описание конкретных механизмов ГЧП. Доля внебюджетных средств за весь период реализации госпрограммы составляет 41,0 %, из них на ФЦП «Развитие транспортной системы России (20102020 годы)» приходится более 97 % внебюджетных средств. Доля внебюджетного финансирования в рамках данной ФЦП варьируется от 85,7 % (подпрограмма «Железнодорожный транспорт») до 9,5 % (подпрограмма «Автомобильные дороги»)17.
Если проанализировать механизмы ее реализации более детально, можно сделать вывод о недостаточно широком внедрении контрактных механизмов ГЧП. Объекты инфраструктуры, создава-
16 Утвержден постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588.
17 Подпрограмма «Государственный контроль и надзор в сфе-
ре транспорта» и общепрограммные расходы осуществляются полностью за счет федерального бюджета.
емые в рамках подпрограмм «Морской транспорт», «Внутренний водный транспорт» и «Гражданская авиация» на основе традиционного государственного заказа, остаются в федеральной собственности, а создаваемые за счет внебюджетных средств - в собственности частных инвесторов. Таким образом, проблема повышения эффективности финансирования на протяжении всего жизненного цикла объектов инфраструктуры, остающихся в собственности государства, остается нерешенной.
Также крайне низка доля внебюджетного финансирования в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» (9,5 % в среднем за период реализации программы, 2,3 % - в 2013 г.), поскольку лишь небольшая доля автомобильных дорог передана государственной компании «Автодор», в отношении же остальных автомобильных дорог инновационные механизмы финансирования (такие как КЖЦ) не применяются вообще18.
В связи с этим представляется целесообразным структурирование проектов в рамках государственной программы «Развитие транспортной системы» и ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» с учетом необходимости внедрения долгосрочных контрактных механизмов, предполагающих привлечение внебюджетных средств, с отражением информации, необходимой для рассмотрения возможности вложения частных инвестиций в указанные проекты.
Также необходимо дополнить государственную программу следующими целевыми индикаторами и показателями, отражающими внедрение механизмов ГЧП:
- доля финансирования мероприятий, реализуемых на основе инновационных механизмов финансирования, в том числе КЖЦ, в общем объеме финансирования мероприятий программы;
- доля контрактов жизненного цикла в общем количестве контрактов на строительство и реконструкцию объектов транспортной инфраструктуры.
3. Предлагается внести изменения в законодательство о концессионных соглашениях, направленные на упрощение процедуры заключения КЖЦ в целях их массового внедрения в практику финансирования объектов дорожного хозяйства. При этом, с точки зрения автора, возможно разделение процедуры заключения контракта исходя из масштаба и стоимости проекта.
18 Положение о реализации мероприятий на основе госзаказа прямо отражено в разд. V «Механизм реализации подпрограммы» подпрограммы «Автомобильные дороги».
В частности, введение упрощенной процедуры для проектов с меньшей капиталоемкостью может быть предусмотрено путем внесения изменений в Закон № 115-ФЗ, что позволит снизить регламентные сроки конкурсных процедур и их стоимость, и тем самым способствовать массовому внедрению КЖЦ.
4. Для снижения строительных рисков проекта и повышения его финансовой эффективности при строительстве объектов транспортной инфраструктуры предлагается законодательно предусмотреть возможность выделения процесса подготовки территории строительства в отдельный этап. Это позволит обеспечить его финансирование за счет средств соответствующих бюджетов (в настоящее время такая возможность отсутствует). Данная мера потребует внесения изменений в Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию19. За счет этого можно значительно снизить риски частного партнера при реализации КЖЦ в части проектов нового строительства, поскольку концессионер, получая от концедента уже готовые земельные участки, существенно сокращает риски задержки сроков строительства, а это сказывается на стоимости привлечения капитала и общей финансовой эффективности проекта.
5. Реализация концессионных проектов предусматривает ряд особенностей налогообложения концессионера (в частности, при исчислении налога на добавленную стоимость), что в отсутствии устоявшейся практики зачастую приводит к разночтениям. Налоговое законодательство, а также Закон № 115-ФЗ не содержат прямых указаний в отношении возмещения НДС, который выплачен концессионером во время строительства. На практике в большинстве случаев используется допущение, согласно которому чистый денежный поток по НДС должен учитывать возмещение НДС только в части расходов на строительство объекта соглашения, профинансированных за счет инвестиций концессионера (при государственном финансировании НДС не возмещается).
Согласно ст. 174.1 Налогового кодекса РФ при совершении в рамках концессионного соглашения операций по реализации товаров, работ, услуг, имущественных прав обязанности налогоплательщика НДС возлагаются на концессионера. Кроме того, ему предоставляются налоговые вычеты по товарам, работам, услугам, имущественным пра-
19 Утверждено постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».
вам, приобретаемым для осуществления операций по производству и/или реализации товаров, работ, услуг, подлежащих налогообложению.
В соответствии с подп. 6 п. 3 ст. 170 Налогового кодекса РФ в случае получения налогоплательщиком в соответствии с законодательством Российской Федерации субсидий из федерального бюджета на возмещение затрат, связанных с оплатой приобретенных товаров (работ, услуг), с учетом налога, а также на возмещение затрат по уплате налога при ввозе товаров на территорию РФ суммы НДС, принятые к вычету налогоплательщиком, подлежат восстановлению налогоплательщиком. В противном случае принятие к вычету сумм НДС по этим товарам, работам, услугам приведет к повторному возмещению налога из федерального бюджета.
В связи с этим предлагается внести уточнения, распространяющие действие положений подп. 6 п. 3 ст. 170 Налогового кодекса РФ на часть расходов на создание или реконструкцию объекта концессионного соглашения, принимаемую концедентом.
Подводя итоги, можно заключить, что наиболее перспективной формой государственно-частного партнерства для развития объектов транспортной инфраструктуры являются концессии и контракты жизненного цикла (КЖЦ). Однако в настоящее время имеется ряд неурегулированных вопросов, препятствующих успешному внедрению в российскую практику указанных форм ГЧП.
Предлагаемые меры, на взгляд автора, будут способствовать успешному внедрению контрактов жизненного цикла в российскую практику, что позволит привлечь дополнительное внебюджетное финансирование и простимулирует внедрение инновационных технологий в проектирование, строительство, реконструкцию и содержание объектов инфраструктуры.
Список литературы
1. Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: Изд. ГУ ВШЭ. 2010.
2. Вилисов М. В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Власть. 2006. № 7.
3. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. № 8.
4. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М. МИЦ. 2010.
5. Клинова М. В. Государство и частный капитал в поисках прагматичного взаимодействия: монография. М.: ИМЭМО РАН. 2009.
6. Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации: проект федерального закона № 238827-6.
7. Об утверждении государственной программы «Развитие транспортной системы»: распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2600-р.
8. О заключении концессионного соглашения в отношении искусственного дорожного сооружения -автодорожного мостового перехода через р. Лена в районе г. Якутска: распоряжение Правительства РФ от 02.04.2013 № 489-р.
9. О заключении концессионного соглашения в отношении объектов, предназначенных для взимания платы, используемых в целях обеспечения функционирования системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн: распоряжение Правительства РФ от 06.04.2013 № 531-р.
10. О заключении концессионного соглашения в отношении автомобильной дороги «Скоростная автомобильная дорога Москва - Санкт-Петербург на участках км 543 - км 646 и км 646 - км 684»: распоряжение Правительства РФ от 14.05.2013 № 775-р.
11. Проект конкурсной документации к открытому конкурсу на право заключения концессионного соглашения о финансировании, строительстве и эксплуатации на платной основе «Скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург на участках км 543 - км 646 и км 646 - км 684». URL: http://mintrans. ru/documents/ detail. php?ELEMENT_ID=20264&phrase_id=1365502.
12. Duffield С. Report on the performance of PPP projects in Australia when compared with a representative sample of traditionally procured infrastructure projects. The University of Melbourne. 2008.
13. Graham D. Value For Money in PPP Procurement. NSW Treasury. URL: http://www. oecd. org/ dataoecd/41/3/45038620.pdf.
14. National Public Private Partnership Guidelines Volume 1: Procurement Options Analysis. Published by Infrastructure Australia. ISBN 978-1-921095-78-8. December 2008. INFRA-08322.
15. Pekka Pakkala. International Overview of Innovative Contracting Practices for Roads. Finnish Road Administration. Helsinki. 2007. ISBN: 978-951-803-860-6.
16. UK Private Finance Initiative Projects: Summary data as at March 2012. HM Treasury. 2012. URL: http:// www. hm-treasury. gov. uk/d/summary_document_pfi_ data_march_2012.pdf.
17. URL: http://www. hm-treasury. gov. uk/ppp_index.
htm.
18. URL: http://ppi. worldbank. org/explore/Report. aspx?mode=1.
