CC BY
172
УДК 614.8.084
Ляшенко С.М., Блохин A.A.
ПРОБЛЕМЫ И ОСОБЕННОСТИ СОЗДАНИЯ РЕЗЕРВОВ МАТЕРИАЛЬНЫХ РЕСУРСОВ ДЛЯ ЛИКВИДАЦИИ ЧС СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
В статье показана актуальность задачи создания методики создания резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций субъектов РФ. Проведен анализ нормативной базы, собраны статистические данные о наличии ресурсов в субъектах Центрального Федерального округа Российской Федерации. Построены последовательности создания, резерва материальных ресурсов субъекта и последовательность разработки научно-методического аппарата для обоснования номенклатуры и количества ресурсов в материальном резерве субъекта Российской Федерации.
Ключевые слова: резервы материальных ресурсов, чрезвычайные ситуации, субъекты Российской Федерации, Центральный федеральный округ, нормативные документы, статистика.
Lyashenko C.M., Blokhin A.A.
PROBLEMS AND FEATURES OF THE PROVISION OF MATERIAL RESOURCES FOR THE ELIMINATION OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
EMERGENCY
The article shows the urgency of the task of creating methods of accumulation of reserves of material resources for liquidation of emergency situations of the Russian Federation subjects. Spend a regulatory framework analysis, collected statistics on the availability of resources in the regions of the Central Federal District of the Russian Federation. We construct a sequence of creating a reserve of material resources of the subject and the sequence of the development of scientific and methodological apparatus for the study of the nomenclature and the amount of resources in the material reserves of the Russian Federation.
Keywords: material resources reserves, emergency, subjects of the Russian Federation Central Federal District, regulatory documents, statistics.
Опыт ликвидаций чрезвычайных ситуаций, а также их предупреждения, показывает невозможность эффективного функционирования системы РСЧС без привлечения резервов материальных ресурсов различного уровня. Стоит отметить, что наличие резервов материальных ресурсов в субъектах Российской Федерации является ключевым в первые сутки после возникновения ЧС. Решающую роль в данном случае играют резервы, хранящиеся на складах
субъектов и отпускаемые в кратчайшие сроки без необходимости дополнительных согласований. Наличие достаточного объема ресурсов в резерве позволяют снизить потери, которые вызваны нарушениями условий жизнедеятельности пострадавшего населения. В таблице 1 приводятся показатели потерь населения в зависимости от времени задержки в проведении различных мероприятий.
2016'4(31)
Таблица 1 - Объемы летальных исходов в зависимости от времени задержки проведения
мероприятий
Мероприятия Объем летальныъ исходов (%)
20 40 60 80 100
Время задержки проведения мероприятий (час)
Извлечение людей из-под завалов зданий после землетрясения 10,5 25,0 43,0 67,0 96,0
Оказание первой помощи травмированным при,землетрясении 2,0 12,0 Данные отсутсву ют Данные отсутству ют Данные отсутству ют
Обеспечение водой для питья 7,2 18,8 32,4 50,0 72,0
Обеспечение продуктами питания 24,0 62,0 115,0 168,0 240,0
Оказание первой помощи при тяжелых отравлениях АХОВ 0,7 1,8 2,7 4,4 7,0
Кроме того, своевременная доставка ресурсов позволяет снизить возможные последствия и уменьшить время локализации чрезвычайной ситуации.
В современной России на систему РСЧС возложена задача по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций. Данная работа активно ведется и имеет свой вектор развития. Факторами, влияющими на количество и масштабы ЧС, возникающими на территории субъектов Российской Федерации, являются:
— низкий уровень культуры безопасности населения;
— природно- географические особенности территорий (ландшафт, наличие водоемов, их структура и т.д.);
— техносферные особенности территории (высокая концентрация населения в городах рядом с потенциально опасными объектами и критически важными объектами, высокий уровень износа технических систем);
— особенности ЧС характерные для данной территории (риск возникновения, сезонность, причины возникновения);
— готовность территории к возможным ЧС (наличие и покрытие территории системами мониторинга обстановки, оповещение населения)
— готовность сил ликвидации ЧС субъекта РФ (в каждом субъекте РФ свои силы и средства с разным уровнем готовности).
Соответственно, при планировании мер по снижению ущерба от возникающих ЧС и уменьшения вероятности их возникновения, необходимо принимать те или иные решения с учетом данных факторов. На основании проведенного исследования [1] выявлена тенденция уменьшения числа техногенных и природных чрезвычайных ситуаций с увеличением масштаба ЧС и увеличением количества пострадавших и погибших.
Для управления рисками чрезвычайных ситуаций применяется следующие меры:
— меры, направленные на отказ от риска, — эвакуация, остановка производств (используется как крайняя мера в экстренных случаях);
— меры, направленные на снижение риска, — управленческие, конструктивные, инженерные и др. (нормирование риска, принцип приемлемого риска);
— меры, направленные на передачу риска, — страхование (решает проблему возмещения ущерба, но не позволяет минимизировать последствия при уже возникшей ЧС);
— меры, направленные на принятие риска, — создание резервов материальных и финансовых средств (используется и для преду-
преждения ЧС и для снижения последствий уже возникших ЧС).
Подробнее остановимся на системе резервов субъектов Российской Федерации.
Анализ нормативной базы выявил следующее противоречие. Резервы материальных ресурсов субъектов РФ создаются во исполнение статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ «О защите населения и территорий» [2].Постановление Правительства № 1340 «О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» устанавливает порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [3].
Согласно пункту 4 Постановления Правительства № 1340, «резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются, исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Номенклатура и объемы резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за созданием, хранением, использованием и восполнением указанных резервов устанавливаются создавшим их органом».
В этом же постановлении на систему МЧС возложены задачи по осуществлению методического руководства над созданием, хранением, использованием и восполнением резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Для этого разработаны и утверждены Министерством «Методические рекомендации по созданию и использованию резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций органов местного самоуправления» [4]. Стоит отметить, что четкой методики по определению номенклатуры и объемов резерва материальных ресурсов в документе не содержится. «Номенклатура и объем резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за их созданием, хранением, использованием и восполнением устанавливаются
создающим их органом местного самоуправления. Конкретная номенклатура и объемы резервов материальных ресурсов для ликвидации ЧС определяются, исходя из прогнозируемых видов, масштабов и характера ЧС, анализа прошедших за ряд лет ЧС, их повторяемости, предполагаемого объема работ по их ликвидации, величины потенциального ущерба, максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации ЧС; продолжительности периода жизнеобеспечения пострадавшего населения; природных, экономических и иных особенностей территории; величины ассигнований, выделенных на создание соответствующего вида резервов».
В методических рекомендациях также содержатся основополагающие принципы создания и использования резервов материальных ресурсов. Но методики, которая бы позволяла рассчитать объемы планируемых накоплений, нет. Таким образом, возникает неопределенность в возможных способах расчета и управления резервом. Это позволяет субъекту создавать резерв, который выгоден в первую очередь с экономической точки зрения для бюджета муниципалитета. Кроме того, в рекомендациях отсутствуют критерии, которые бы позволили решить вопрос выбора между закупкой и закладкой на хранения материальных ресурсов за счет средств собственного бюджета либо заключения договоров с организациями на экстренную поставку из текущих запасов. Данное мероприятие практически перекладывает ответственность за материальное обеспечение на организации.
Для руководителей территориального уровня — глав субъектов Российской Федерации — методических рекомендаций, утвержденных и приемлемых для практического применения, не существует.
Был проведен анализ резервов субъектов РФ с целью определения зависимости объема резервов от количества населения в субъекте и от степеней риска. Для рассмотрения были выбраны резервы материальных средств субъектов Центрального федерального округа как наиболее усредненного по вкладу в общий объем резервов.
Анализ заключался в сравнении резервов материальных ресурсов для ликвидации чрез-
2016,4(31)
вычайных ситуаций субъектов центрального федерального округа. Задача заключалась в выявлении взаимосвязи между количеством населения субъекта, степени риска и размерами резерва. Кроме того, необходимо было провести анализ реального наличия средств в резерве в % от запланировавших).
Для анализа зависимости объема резерва от количества населения в субъектах был выбран комплексный показатель К, выражающий отношение числсннохх) выражения объема резерва, млн руб. к количеству населения, чел. В случае, если размер резерва рассчитывается с учетом количества населения в субъекте, коэффициент К в различных субъектах будет схожим.
Для выявления взаимосвязи размера резер-
ва с риском возникновения '1С. были построены диаграммы риска в субъектах, а также диаграммы коэффициентов К, отражающие количество ресурсов резерва в финансовом эквиваленте на одно1Х) человека. В случае если резервы материальных ресурсов создаются в субъектах исходя из степени риска и количества населения, то диаграмма должна отразить данный факт.
Было выявлено, что размер резерва слабо коррелирует как с количеством населения в субъектах (в ряде субъектов объемы резервов отличаются значительно, а количество населения во всех субъектах ЦФО за исключением Московской области отличаются незначительно), так и со степенями риска.
Рисунок 1 Сравнение комплексного показателя К с уровнями риска в субъектах ЦФО
Анализ также показал незначительный рост резервов на протяжении последних четырех лет по всему центральному региону. Однако, в ряде субъектов (Белгородская, Костромская, Липецкая, Ярославская области) была отмечена отрицательная динамика.
Были также рассмотрены объемы заложенных в резерв средств с целью проанализировать т.н. неснижаемый остаток резерва — объем ресурсов, не использовавшихся в течение года. Для выполнения анализа были собраны данные с 2012 по 2016 года поквартально. Обобщенные данные собирались из бюллетеней о создании, наличии, использовании и восполнении резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (5). Данный источник отражает основные сведения о резервах материальных средств, подаваемые органами местного самоуправления, а также начальниками главных управлений субъектов РФ по формам 1/РЕЗ ЧС и 2/РЕЗ ЧС.
Анализ также показал, что резерв субъекта ежегодно расходуется не более, чем на 15-20%. При этом, ежегодно в одном-двух субъектах наблюдается снижение резерва более, чем на 40%. Стоит отметить тенденцию субъектов не восполнять резерв на 100% от запланированного объема, а поддерживать его на уровне 80-90%. Неснижаемый остаток ресурсов в субъектах составляет более 40%.
Результаты анализа позволяют сделать вывод о том, что достаточно крупные ЧС, в которых резерв материальных средств расходуется в значительном объеме, происходят реже, чем раз в 4 года. При этом, в случаях крупных ЧС, требующих значительного использования ресурсов из резерва субъектов, отмечается недостаток ресурсов (например, продуктов питания), при одновременном наличии в резерве значительного количества других ресурсов, которые не могут быть задействованы в ликвидации произошедшей ЧС. Такие ресурсы несут дополнительную нагрузку на бюджет субъекта, поскольку имеет ограниченные сроки хранения, по окончании которых ресурс необходимо освежать — выпускать материальные ценности из резерва в связи с истечением установленного срока хранения материальных ценностей, тары, упаковки, при одновременной поставке и закладке в него равного количества аналогичных
материальных ценностей.
Кроме того, возникает потребность в проведении дополнительных исследований о номенклатуре и объемах ресурсов в резервах субъектов после ликвидации ЧС.
Данные вопросы отражаются в возникающих проблемах с обеспечением ресурсами пострадавшего населения как в первое время после ЧС, так и в течение всего периода ее ликвидации. Например, Департамент гражданской защиты МЧС России при анализе резервов для ликвидации ЧС субъектов РФ постоянно отмечает следующие недостатки [5]:
— в субъектах Российской Федерации номенклатура и объем материальных резервов зачастую определяются без учета степени риска территорий и происходящих ЧС;
— недостаточно накапливаются материальные ресурсы для первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения; требуется совершенствование нормативной базы;
— не выделяются средства на закупку материальных ресурсов в резервы.
Таким образом, с учетом анализа объемов наличия средств от запланированных объемов материального резерва субъектов ЦФО, можно сделать вывод, что материальные средства в резерв закладываются выборочно, без учета их ранжирования по применимости в прогнозируемых ЧС.
В современное время глобальных экономических кризисов для ликвидации объективного противоречия, сложившегося между необходимостью субъектов, с одной стороны, снизить нагрузку на свой бюджет, а с другой стороны, создать резерв материальных ресурсов, который был бы наиболее результативен для ликвидации ЧС, требуется определить оптимальное соотношение между экономической и оперативной эффективностью резерва с учетом различных рисков. [6] Кроме того, необходимо решить оптимизационную задачу по выбору рационального с точки зрения оперативной эффективности способа размещения резерва — непосредственной закупки и закладки материальных средств на хранения, либо заключение договоров с организациями.
Для выявления особенностей и оценки номенклатуры и объемов резервов были построены последовательности создания резерва материальных ресурсов субъекта (рисунок 2) и
_20164(31)
разработки научно-методического аппарата для обоснования номенклатуры и количества ресурсов в материальном резерве субъекта РФ (рисунок 3).
Определить оптимальные способы создания резерва
7
Определить необходимую номенклатуру и объем резерва
Определить варианты вероятных обстановок
Определить вероятные ЧС
Определить возможные внешние и внутренние угрозы
Рисунок 2 Последовательность создания резерва материальных ресурсов субъекта РФ
Математическая модель определения способазакпадки ресурсов для создания резерва материальных средств субъекта
Математическая модель доставки ресурсов из федерального резерва
♦ -
Математическая модель накопления ресурсов в субъекте Математическая модель потребностей в ресурсах в зонеЧС
7
Математическая модель расчета обстановки зоны ЧС
Математическая модель возникновения ЧС
I
Постановка научной задачи, сбор исходных данных, выбор критериев и ограничений.
Рисунок 3 Последовательность разработки научно-методического аппарата для обоснования номенклатуры и количества ресурсов в материальном резерве субъекта РФ
Таким образом, на результаты оценки номенклатуры и объемов материальных ресурсов в субъекте РФ влияют следующие факторы:
— риски возникновения, типы и масштабы ЧС, возникающих как на территории субъекта, так и на приграничных с ним территориях;
социально-экономические территорий;
особенности
— методы определения вероятностей возникновения ЧС и их воздействия на населения на объекты, находящиеся на территории субъекта;
— методы определения номенклатуры и объемов резерва материальных ресурсов субъекта.
Для создания методики по определению материального резерва необходимо воспользоваться инструментами системного анализа и построить следующие модели:
— концептуальная модель — модель, описывающая связи между элементами системы и потоки, следующие по этим связям между элементами системы;
— функциональная модель — модель, описывающая действия системы для достижения интегративного свойства;
— параметрическая модель — модель, описывающая влияние различных параметров элементов системы друг на друга.
Использование данных моделей позволит решить задачу по выбору рационального способа создания резерва субъектов, включающего в себя выбор оптимальной номенклатуры и объемов резерва, формы закладки ресурсов в резерв и выбор места их хранения с целью снижения расходов субъектов на содержание резерва при сохранении заданного уровня эффективности резерва. Результаты решения данных задач должны лечь в основу методических рекомендаций по созданию резерва материальных средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций субъекта.
Литература
1. Блохин A.A. Ляшенко С.М. Анализ тенденций происхождения и развития природных чрезвычайных ситуаций на территории Российской Федерации. /«Современные технологии обеспечения гражданской обороны и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» Воронеж, Воронежский институт ГПСМЧС. 2016г. Т. 1,С.85-88.
2. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 №68-ФЗ (редакция 2016 г.).
3. Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. №1340 «О Порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
4. Методические рекомендации по созданию и использованию резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций органов местного самоуправления URL: http¡//central, mchs .ru/document/117939 (дата обращения 02.11.2016).
5. Бюллетень о создании, наличии, использовании и восполнении резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций URL: http://www. mchs .gov.ru/folder/219408 (дата обращения 09.08.2016).
6. Шеломенцев В.П. Правовой статус и экологический режим Арктики, [текст]: статья// Аграрное и земельное право, — 2015. №3(123) - С. 94-98.
Рецензент: доктор военных наук, профессор Мазаник А.И.
