CC BY
132
УДК 328.185
СТАРОСТЕНКО А.М. Проблемы и основания
реализации политики противодействия коррупции в современной России
В статье описываются наиболее значимые теоретические подходы к пониманию коррупции как системного явления, характеризуется динамика развития научной мысли, методология анализа, основные формы проявления коррупции в обществе. На основе анализа типичных особенностей коррупции, автором предложены и обоснованы основные направления ее преодоления в современной России.
Ключевые слова: коррупция, коррупционное поведение, коррупционные отношения, институциональная коррупции, антикоррупционная политика, меры противодействия коррупции.
Коррупция - наиболее деструктивное явление системного характера современного российского общества, активно распространяемая и усиленно адаптируемая ко всем сферам жизнедеятельности государства и общества.
История коррупции насчитывает столетия. Еще Платон, Аристотель, Фукидид, Т. Гоббс, Н. Макиавелли высказывались по поводу причин и социальных последствий коррупции. М. Вебер определил коррупцию как функциональное и приемлемое при конкретных условиях явление. Российские ученые в конце XIX века проявили устойчивый интерес к поиску национальных корней коррупции. А. Градовский, В. Евреинов, К. Кавелин, В. Ключевский, Н. Коркунов, Б. Чичерин, В. Ширяев подвергли анализу структуру, историю российского государственного управления и доказали, что без понимания становления и развития государства невозможно полноценное осмысление коррупции как актуального явления. В первой четверти XX века М. Александров, Е.И. Аполам, Н. Бенедиктов, П.А. Берлин, Н. Рубакин разработали методологию и технику социологического анализа и выявили предпосыл-
ки злоупотребления должностными полномочиями в дефектной организации труда и низкой материальной обеспеченности чиновничества.
Изменения российской социальной и правовой реальности в конце XX века привели к тому, что коррупция оказалась в центре внимания отечественных исследователей, и прежде всего К.А. Волкова, РФ. Гараева, А.И. Долговой, А.П. Козлова, Н.Ф. Кузнецовой, Н.И. Мельника, A.C. Мих-лина, Н.В. Селихова, Л.П. Турмакиной, которые, с одной стороны, выявили основные виды и механизмы функционирования коррупции с точки зрения правовых институтов и общественной опасности коррупционных преступлений; необходимости применения криминологического подхода к анализу отдельных наиболее опасных для государства таких аспектов данного феномена, как взятка, коммерческий подкуп, вымогательство чиновников и т.п.; с другой стороны, предложили ряд мер в целях совершенствования антикоррупционного законодательства, выявления коррупции как уголовного преступления и привлечения к ответственности виновных лиц.
За это время проведено множество научных исследований, посвященных проблеме коррупции, опубликованы монографии и многочисленные статьи. Прошли конференции, симпозиумы, семинары, «круглые столы», результатом которых стали рекомендации по противодействию ее проявлениям. К примеру, В.В. Кривошеев пришел к выводу о том, что коррупцию сегодня необходимо рассматривать в качестве фактора криминализации российского общества в целом; П.Э. Жигоцкий связал коррупцию с организованной преступностью и подчеркнул, что она является одним из важнейших признаков этого феномена; C.B. Скурихи-на, проанализировав коррупцию с позиции теории общих систем, обнаружила, что коррупционная система не только проникла в жизнедеятельность государства, но и представляет собой систему, существующую наряду с другими системами общества -политической, правовой, экономической, судебной, криминальной и т.д.
Значительные масштабы коррупции, ее всплеск в последние десятилетия в России обусловили необходимость исследовать данный феномен, его трансформацию в контексте социально-политической и экономической модернизации. С точки зрения Г.А. Сатарова, это своего рода «зазор» между трансплантированными рыночными и демократическими институтами и старыми неформальными практиками социального взаимодействия. Ю.В. Голик и В.И. Кара-сев, развивая междисциплинарный подход к анализу коррупции, определили ее как форму социальной девиации.
Наиболее обстоятельно рассмотрел коррупцию C.B. Бондаренко, выявил ее причины и предпосылки функционирования, провел классификацию коррупционных проявлений в российском обществе и предложил несколько моделей использования информационных технологий в антикоррупционной деятельности общества и государства. В рамках экономического подхода к коррупции, разработанного Сью-зан Роуз-Аккерманом, большинство обществоведов России стали анализировать ее как разновидность экономического поведения, при котором достигается цель -максимизация полезности и извлечение
непроизводительного дохода за счет манипуляции ресурсами, находящимися в распоряжении должностных лиц в соответствии с их полномочиями. Исходя из этого, поведение взяткодателя и взяткополучателя интерпретируется как «рациональный подход выгод и потерь». Следуя данной логике, можно утверждать, что антикоррупционные государственные программы должны, с одной стороны, создавать ситуации снижения выгоды и увеличения риска потерь от участия в коррупционной сделке; с другой стороны, с помощью совершенствования нормативно-правовой базы уменьшать давление социальных сетей и габитуализацию коррупционных практик.
Ползучий сетевой характер распространения коррупции делает российское общество малоконкурентоспособным. Согласно исследованиям Transparency international -организации, специально созданной для отслеживания международной коррупции и оценки прозрачности национальных экономик, Россия входит в четверку наиболее взят-коемких стран мира наряду с Китаем, Индией и Бразилией1, что, безусловно, подчеркивает актуальную остроту проблемы преодоления коррупции, прежде всего со стороны государства. Количественный показатель «индекс восприятия коррупции» государственным аппаратом РФ составляет всего 3,0 балла, к примеру, в Финляндии он равен 9,7 балла, в Новой Зеландии - 9,6, в Дании и Исландии - 9,5 балла. Отсюда правомерен вывод о национальной специфике коррупции2.
Исследования (в 1999, 2002, 2005, 2006 годах) Всемирного Банка и Freedom House, которые занимаются комплексным анализом стран мира в экономической, политической и социальной областях, показали, что правительство России передает все большую полноту власти государственным структурам и все меньше оставляет возможностей для общественного контроля за деятельностью власти3. Согласно данным Фонда ИНДЕМ (Региональный общественный фонд «Информатика для демократии») и ЦЕССИ (Институт сравнительных социальных исследований), уровень коррупции в России неуклонно растет, но при всем этом она не под-
нимается выше шестого места среди приоритетных задач правительства4.
От всеобщего обсуждения результатов анализа и проблем коррупции с неизменной констатацией причиняемого ею вреда и многого того, что еще ее сопровождает, российское общество, ксожалению, за это время, по существу, ни на шаг не продвинулось по пути реальной борьбы с ее проявлениями. Более того, ученые, аналитики, эксперты, население в целом единодушно отмечают, что, не испытывая должного противодействия, коррупция стремительно набирает силу и все более превращается в самостоятельный и весьма значимый социально-политический фактор, разрушительно влияющий на дальнейшее развитие Российской Федерации.
Очень важно наблюдение относительно корней национальной специфики отношения к взяточничеству, поскольку «рыночный активизм» трансформировал восприятие коррупции. Так, М. Восленский, анализируя истоки коррупции, утверждает, что взятка, свойственная властным отношениям в восточных деспотиях, «была перенесена на покоренную татарами Русь и прочно укоренилась»5. Применительно к современному периоду развития Российской Федерации
Общетипологичские характе
отношение населения к взятке неоднозначно: более терпимо к ней молодое поколение, не достигшее тридцати лет (50%); перешедшие 50-летний рубеж в основном (свыше 70%) категорически против нее6.
Это наблюдение свидетельствует, с одной стороны, о наличии противоречий в российском обществе по отношению к оценке проявлений коррупции; с другой стороны, тяготении в решении вопросов на личном уровне, к образованию симбиотических персональных связей, в основе которых лежат отношения клиентелы. Г.А. Сатаров, различая типы коррупционного поведения «западного» и «восточного» чиновничества, отмечает: «Восточный тип, как орнамент на персидских коврах, то незаметен, то сложен, то замысловат. Коррупционные отношения вплетаются в ткань других, фактически легитимных (в веберовском смысле: принятых в обществе как нормативных) социальных отношений, и здесь нередко размыта грань между коррупционными отношениями и отношениями дарения»7. Идею дихотомии восточных и западных общетипологическихха-рактеристик поддерживает Б.С. Ерасов, занимающийся проблемами культурной компаративистики Восток-Запад, которую мы представили в виде таблицы 18.
Таблица 1
стики на ментальном уровне
Специфические характеристики Запад Восток
Политические - гравданский, демократический -патриархальный, авторитарный, деспотический
Социальные - дихотомия механическая/органическая солидарность (Э. Дюркгейм); первичные/вторичные группы (Ч. Кули); аскрип-тивные/достижительные ориентации (Р. Линтон); аскриптивная/ функциональная солидарность (I Парсонс) и т.д. - адекватные Западу
Политические - гравданский, демократический -патриархальный, авторитарный, деспотический
Культурные - материализм, секуляризованный реализм, прагматизм, объективизм, плюрализм, рациональность, разум (Логос), динамизм, развитие, движение, прогресс, искусственность, покорение природы, право, научность, свобода, равенство, воля, индивццуализм,антропоцентризм - субъективизм, интуитивность, инертность, стабильность, застой, косность, естественность, адаптация к природе, сакральное знание, порядок, подчинение
В идеале государство должно действовать в интересах всех слоев и групп общества и выступать нейтральным механизмом управления социальными и экономическими процессами, позволяющими участникам общественных отношений, вне зависимости от социального положения,
иметь равные права и обязанности, обеспеченные обязательностью их соблюдения. Иначе коррупционные процессы, по мнению аналитиков, вполне могут создать реальную угрозу национальной безопасности любого государства. Вероятно, учитывая именно это, Генеральная Ассамб-
лея ООН в 2003 г. пришла к заключению о том, что коррупция бессмысленна и невозможна при качественной постановке внутреннего административного и внешнего общественного контроля.
По заключению Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), представленному в сентябре 2008 г., три четверти россиян (74%) отмечают «высокую» или «очень высокую» степень распространения коррупции в обществе («очень высокую» - 30%, «высокую» -44%); 19% респондентов посчитали ее «средней»; ни один из опрошенных не сказал, что коррупции у нас нет. К наиболее коррумпированным сферам и институтам общества проанкетируемые отнесли ГИБДД (33%), органы власти на местах (28%), милицию (26%), медицину (16%), образование (15%). Материальное вознаграждение
Расценка у
(в том числе подарки) за ту работу, которую люди различных профессий должны делать бесплатно, респонденты (53 %) относят к столь же опасному явлению, что и коррупция в органах государственной власти. Два года назад к такому мнению склонялись две трети наших соотечественников (61 %)9. Говоря обобщенно, можно утверждать, что коррупция в Российской Федерации достигает критической черты,поэтому неблаговидные последствия ее воспринимаются гражданами как социальная проблема. Очевидно, общество созрело до того момента, когда граждане начинают искать ответ на вопрос о причинах роста коррупции, пытаясь «достучаться» до органов государственной власти и местного самоуправления, настоятельно информируют правительство о недопустимости сложившегося положения (см. табл. 2)10.
Таблица 2
коррупцию
Отрасль За что Размер взятки
Политика За место в партийном списке 2-5 млн. долл.
"Материальная помощь" депутату за вынесение законопроекта на рассмотрение 250 тыс. долл.
Взятка за пост в федеральных исполнительных органах власти 10 млн. долл.
Цена должности в среднем звене исполнительных органов власти 100 тыс. долл.
Банковская сфера За рассмотрение документов Центробанком 500 тыс. долл.
За перевод бюджетных средств 5 % от суммы перевода
Гражданские арбитражные суды За выигрыш процесса 10 % от защищенной суммы
Таможня За снижение пошлины 30-50 % от суммы, на которую снижена пошлина
Государственные монополии За получение госзаказа 20 % от суммы проекта
За участие в нацпроектах 30-40 % от суммы проекта
Крупный бизнес За получение госзаказа 30 % от суммы проекта
Занять должность руководителя департамента добывающей госкомпании 12,5 млн. долл.
Малый бизнес За осуществление сделки 30 % от суммы сделки
Налоговые органы За списание недоимки От 1 тыс. долл. до 0% от суммы недоимки
Взяточничество как средство обогащения и как бремя на уровне выживания потворствует распространению коррупции. Более того, по мнению Ю.Я. Ольсевича, формирует, с одной стороны, почтение к государственной власти; с другой - неуважение к закону11. Отношение россиян к государству никогда не было инструментальным, они всегда проявляли готов-
ность к самоотказу и аскетизму ради коллективного целого (единой и высокой цели государства) и лояльность в отношении иерархизированного им пространства власти. Лояльность к власти проявляется как в терпимости, так и в уважении к ней. Коррупция же является одним из важных факторов отчуждения общества от власти, от ее политики. Фактически это про-
тивостояние двух миров: одного - пораженного властно-собственническими отношениями, другого - наличием «двух России» - «страны бедняков, включая маргиналов» и «страны богатых и очень богатых (включая «олигархов»), а также «высокообеспеченных»12. Складывающаяся ситуация чревата появлением новых форм коррупции и укоренением старых ее проявлений на уровне нормы. К примеру, все больше идет слияние политической, законодательной и исполнительной власти, следствием чего становятся преступные связи, связанные с бюрократизацией административных институтов власти, расхищением материальных средств, переводом денег на вымышленные счета, созданием оффшорных зон для валютной деятельности и т.д.13.
Проблема состоит в том, что подкуп государственных лиц и политических деятелей осуществляет глобально организованная преступность, результатом социальной деятельности которой выступает «преступная приватизация целого государства». Коррупционные практики вышли за пределы государственных границ, Есть основание полагать, что мировое сообщество может в ближайшее время столкнуться с новой нравственной парадигмой, подрывающей сами основы уголовного права и уголовной ответственности. Следует иметь в виду, что коррупция мало зависит от традиционных для общества нравственных условностей и норм.
Сегодня россияне особое внимание уделяют институциональной коррупции, которая связана с деятельностью политических институтов и политических процессов, имеющих место в обществе на пересечении интересов общественного и сугубо личностного (например, в ситуации, когда политики используют свой привилегированный доступ к административным ресурсам, незаконно присваивая выгоды, льготы и др. преференции). Оба типа коррупции представляют собой разновидность трансактивной коррупции.
Правительство России озабочено глобализацией и расширением преступных действий коррупции, охват ею политики государства. По инициативе Д.А. Медведева
создан президентский совет по противодействию коррупции. В принятом Законе «О противодействии коррупции» квалифицированы формы коррупции, объявлены меры борьбы с ней, в том числе и со злоупотреблением служебным положением в целях получения выгоды и вопреки законным интересам общества и государства. Внесены поправки в Федеральный конституционный закон «О правительстве» и примерно к 25 законам и правовым актам, приводящие их в соответствие с базовым антикоррупционным законом России.
Коррупция - это социально-политический феномен, имеющий прямое отношение к любой общественно значимой деятельности, но как системное явление она связана с особым субъектом - бюрократией. Бюрократия как образец рациональной организации управления охватывает не только сферу хозяйствования и социально-политического управления, но и стиль мышления людей, их образ жизнедеятельности в целом. Бюрократизм - это болезнь государственных служащих, возникающая при замыкании политических процессов развития и совершенствования на себе. В отличие от бюрократии, он разрастается в систему бюрократической политики, «основанной на совокупности формальных и неформальных связей чиновничества с деятельностью государства. Это всесильный, замкнутый, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества»14.
Большинство россиян признают необходимость и важность бюрократии в функционировании и развитии государства. Проведенное исследование обнаружило в общественном сознании существование некоторой константы общественного мнения: представители всех слоев и групп населения, независимо от возраста и уровня материальной обеспеченности, от места проживания, сторонники различных партий и идеологий дают негативную оценку российской бюрократии, считают ее деятельность крайне неэффективной (57,1%)15.
Стратегическая «бессубъектность» акторов политических процессов обусловливает консолидацию бюрократии в самостоятель-
ный политический класс со всей совокупностью условий социальной жизни на основе господствующего в ней юридического элемента и той связи, которая существует между бюрократией и системой государственной власти в обществе. Этими двумя признаками, с нашей точки зрения, бюрократия как самостоятельный политический слой отличается существенно от всех других социальных групп, именно благодаря этому играет в обществе значительную роль и имеет довольно высокий статус. В отличие от Запада, где развитие бюрократии происходило параллельно идее правового государства и где имелось законодательство, определявшее природу и границы власти суверена, права и обязанности граждан, что априори регламентировало деятельность бюрократии абстрактными и всеобщими нормами, в России становление этого социально-политического слоя осуществлялось в контексте создания государства-собственника. Поэтому сформировался тип патримонального чиновничества и пат-римональной бюрократии (М. Вебер).
Соучастие бюрократии в организации государственной власти в Российской Федерации, в создании своей статусно-ролевой иерархии со специфической ответственностью, характеризующейся единообразным толкованием административных норм, особой планомерностью деятельности, групповой социально-политической психологией, позволяет иметь собственные интересы, особый тип сознания и поведения, противопоставлять в ходе госу-дарствообразования себя обществу.
Именно вся эта совокупность юридических и нравственно-этических норм способствует, во-первых, развитию и дальнейшему совершенствованию форм политической коррупции в России, сегодня отмечается ее структурность и своеобразие норм самовоспроизводства, соучастие в государственной и муниципальной деятельности по принципу - «Я и никто другой!».
Во-вторых, расхожее мнение, что коррупция - это необходимый и неизбежный элемент процесса реформирования социально-политических отношений в достижении обществом демократии и «цивилизованных рыночных отношений», не имеет
под собой научной основы. Становление демократии, новых государственно-частных властеотношений в России сопряжено прежде всего с перераспределением ресурсов, с изменением функций политических институтов, деятельности политических партий и общественных объединений при серьезных пробелах в законодательстве, касающихся демократических прав и свобод личности, соблюдения гражданской ответственности представителей государственной и политической власти за принимаемые и реализуемые решения.
В-третьих, несовершенство российского законодательства - следствие, с одной стороны, крайне запутанной системы функций институтов государственного управления, которые постоянно демонстрируют сдержки и противоречия даже в исполнении Конституции РФ; с другой стороны, закрепление в общественном сознании идеологии «всеобщего дела», «всеобщего интереса», якобы тождественных по своей сути понятиям «единый», «единственный», «основной», что было продемонстрировано на митинге в Лужниках в ходе выборов Президента России в сочетании слов «любовь», «Россия», «демократия», «Путин». Объективация, формализация, в конце концов, трансформация сущности данных понятий устраняют различие между их категориальным смыслом и тем самым обусловливают восприятие административной деятельности как «некой целостности», особенно в ситуации массового соучастия, когда не воспринимается разница между функциями и интересами, гражданским обществом и государством, публичным сознанием и государственным разумом.
В такие моменты динамизируется процесс бюрократизации всеобщих интересов и социально-политических процессов в формате «всеобщего дела» и «всеобщего интереса», которые трансформируются и берутся за основу «единства», а оно есть не что иное, как «материальный интерес». Поэтому все чиновники одинаково заинтересованы в сохранении сложившегося социально-политического состояния, ибо на сегодня оно является единственным источником не только существования, но и могущественным средством удержания в
руках элиты и государственных и муниципальных служащих экономического преимущества, политической силы и общественной власти. При этом «бюджетное равенство» выступает основным мотивом и «священным долгом» самопрезентации бюрократии, символом социальной поддержки государством малоимущих, фактором результативной работы правительства. Это, безусловно, инициирует коррупционные практики как «эффективные нормальные стратегии» для делового поведения,вчисле которых лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взяточничество и т.д.
Ориентация на собственное материальное положение создает питательную почву для произрастания таких социальных трансформаций, как коррупция бюрократии и криминализация государственных и муниципальных служащих, которые, с одной стороны, выбирают решения в соответствии с критерием максимизации собственного имущественного богатства, обменивая, таким образом, административный ресурс на материальные блага; с другой стороны, превращают государственно-политические отношения в рынок коррупционных услуг, цены на которые представлены в таблице № 2. Рыночно-обменная природа современной российской коррупции тесно увязана с наличием ценообразующих рынков (price-making markets), где цены - следствие торга между продавцом и покупателем. Экономизация и маркетизация социального и политического пространства опреде-ляютуровень мотивации преступного взаимодействия партнеров, девальвацию законности и норм права, интеграцию порочных практик в общественную жизнь России.
Принятые меры противодействия коррупции со стороны органов государственной власти России явно недостаточны для искоренения данного зла в обществе. Новации, вводимые сегодня по инициативе акторов политики (органы государственной власти, бюрократия, элита, политические партии, общественные объединения и т.д.) в деятельность институтов государственности, должны пройти тест, в частности: во-первых, строго отвечать принципу «диктатуры закона» при обосновании и внедрении в практику обществен-
ной жизни любой социально-политической или экономической идеи,априори соответствующей интересам формирующихся в России правового государства и гражданского общества; во-вторых, содействовать исключению из политической практики тотальности партийной составляющей при формировании всех уровней власти в Центре и субъектах Федерации, предполагая, что функциональность правительства обязана основываться на законе и поправках в Конституцию Российской Федерации; в-третьих, целевые установки «отделение власти от собственности» и обеспечение «равноудаленнос-ти власти и бизнеса», иначе говоря, совершенствование антикоррупционных мер, необходимо осуществлять с введением принципа виновности для всех граждан России; в-четвертых, возложить на прокурора РФ и его заместителей ответственность за имеющееся имущество у руководителей государства и субъектов Федерации, видных политиков, элиты, считать данную функцию как основополагающую в обеспечении национальной безопасности России и усилении государственного начала во внутренней и внешней политике; в-пятых, развитие демократии в условиях рецентрализации, усиление института президентства, перспективы повышения экономической и социально-политической устойчивости общества, завершение административной реформы предполагают в своей совокупности ввести парламентский контроль над механизмами повышения гражданской ответственности государственных служащих.
Коррупция как разрушение государственной власти России, подрыв основ легитимного социального порядка, трансформация принципов деятельности политических партий и общественных объединений может иметь серьезные последствия для стратегии ее развития. Исследования данного феномена свидетельствуют о том, что коррупционная практика, с одной стороны, исходит из криминальной среды, действующей по законам организованной преступности; с другой стороны, устанавливает на захваченном ею социально-политическом
пространстве трансформированные социально-экономические связи, порождает точки «роста» коррумпированных политических отношений. Поэтому детальное изучение коррупции, раскрытие ее последствий и принятие по каждому факту нарушения нравственно-этических норм гражданами создаст атмосферу неприятия ее проявлениям в общественной жизни. Стимул для этого должно задать государство.
1 Системы общегосударственной честности: пособие Трансперенси Интернешнл / Под ред. Джереми Поупа. Издание на русском языке. 1996.
2 См.: Субботин М. Коррупция по-черному // Нефть России. - 2005. - № 1.
3 www.worldbank.org.ru; www.freedomhouse.org
4 www.indem.ru; www. cessi. ru
5 Восленский M. Номенклатура. Государственный класс Советского Союза. - М., 1991. - С. 280.
6 Андреев А.Л. Концепт собственности в современной российской ментальное™ // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. - 2009. - № 4.
7 Сатаров Г.А. Тепло душевных отношений: кое-что о коррупции // Общественные науки и современность. - 2002. - № 6. - С. 23.
8 Алексеев C.B. Коррупция: социологический анализ: Монография / Под ред. д-ра со-циол. наук, профессора C.B. Бондаренко. -Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2008. - С. 40.
9 Добреньков В.И., Исправникова Н.Р. Коррупция: современные подходы к исследованию: Учебное пособие для вузов. - М.: Академический Проект; Альма Матер, 2009. - С. 6, 8, 9.
10 По данным доклада «Природа и структура коррупции в России» Института общественного проектирования, www.inop.ru
" Ольсевич Ю. Хозяйственная система и этнос // Вопросы экономики. - 1999,- № 4. -С. 9-10.
12 По материалам общероссийской дискуссии, проведенной Комитетом Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, отделением экономики РАН, Российским торгово-финансовым союзом и «Российским экономическим журналом» // Российский экономический журнал. - 2000. - № 7. - С. 17-18.
13 Михеев Р.И. Коррупция в современной Японии и меры борьбы // Коррупция и борьба с ней. - М., 2000. - С. 231-234.
14 Смольков В.Г. Бюрократизм // Социоло15 Седова H.H. Эффективность бюрократии в оценках россиян // Социологические исследования. - 2006. - № 3. - С. 15.
