CC BY
10
УДК 364.65
Скрипкина В. А. студент магистратуры 3 курса, направление подготовки - государственное и
муниципальное управление кафедра менеджмента и административного управления
РГСУ
научный руководитель: Байнова М.С., к.социол.н.
доцент Россия, г. Москва
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ОТДЫХОМ И ОЗДОРОВЛЕНИЕМ ДЕТЕЙ В ТРУДНОЙ ЖИЗНЕННОЙ СИТУАЦИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
(НА ПРИМЕРЕ ДЕПАРТАМЕНТА КУЛЬТУРЫ ГОРОДА
МОСКВЫ)
Аннотация. В публикации на примере города Москвы рассмотрена проблематика государственного регулирования отдыха и оздоровления детей в трудной жизненной ситуации. Констатируется, что в последние годы система организации отдыха и оздоровления детей в трудной жизненной ситуации в городе Москве претерпела крайне существенные преобразования, произведенные с акцентом на удовлетворение данной потребности непосредственно у детей в трудной жизненной ситуации и с учетом возможности максимальной дебюрократизации и цифровизации в данной сфере. Отмечается наличие сохраняющихся проблем, включая несовершенство законодательства, отсутствие системы комплексного мониторинга и учета детей в ТЖС, индивидуального подхода к оценке потребности в отдыхе, формализма и бюрократизма в управлении; предлагаются практические решения.
Ключевые слова: социальный отдых детей, государственное управление, оплата путевок, дети-сироты, дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, город Москва, Департамент культуры Москвы.
SkripkinaV.A. undergraduate
3-year, specialization - state and municipal administration department of management and administrative management
Russian State Social University scientific adviser: Bainova M.S., can. of sociological sciences
associate professor Russia, Moscow
PROBLEMS OF STATE REGULATION AND MANAGEMENT OF REST AND HEALTH OF CHILDREN IN A DIFFICULT LIFE SITUATION AND
WAYS OF THEIR SOLUTION (ON THE EXAMPLE OF THE DEPARTMENT OF CULTURE OF THE CITY OF MOSCOW)
Annotation: In the publication on the example of the city of Moscow, the problems of state regulation of recreation and rehabilitation of children in difficult life situations are considered. It is stated that in recent years the system of organizing recreation and rehabilitation of children in difficult life situations in the city of Moscow has undergone extremely significant transformations made with the emphasis on meeting this need directly in children in difficult life situations and taking into account the possibility of maximum de-bureaucratization and digitalization in this area. The presence of persistent problems, including the imperfection of the legislation, the lack of a system for integrated monitoring and registration of children in the TGS, an individual approach to assessing the need for rest, formalism and bureaucracy in management, is noted; practical solutions are offered.
Key words: social recreation for children, public administration, payment of permits, orphans, children in difficult situations, Moscow city, Moscow Department of Culture.
Вопрос организации отдыха и оздоровления детей (далее также -социального отдыха детей), прежде всего, из числа т.н. льготных категорий, во все времена имеет особую чувствительность, является остросоциальным. Одной из основных причин повышенного внимания к социальному отдыху детей выступает объективная невозможность обеспечить ежегодный бесплатный отдых из средств бюджета всем нуждающимся категориям. По этой причине кардинальные изменения в изучаемой сфере, безусловно, привлекают широкое общественное внимание и требуют детальное обсуждение [1].
Одна из задач новаций в обеспечении организации отдыха и оздоровления детей в городе Москве - стремление снизить бюрократизм в данной сфере и повысить доступность услуг тем детям (тем семьям), которые в наибольшей степени в этом нуждаются. Не секрет, что по опросам населения города по вопросам социальной защиты, проблема доступа представителей льготных категорий к финансируемому за счет городского бюджета детскому отдыху и оздоровлению традиционно находилась на первых местах[2, с.50]. Характерно, что в регионах страны, по мере снижения бюджетной обеспеченности, растет уровень коррупции в сфере распределения путевок - коррупционный характер данной сферы известен еще с советского периода, и за неполных три десятилетия реформирования системы государственного управления в постсоветский период говорить о кардинальных сдвигах в системе распределения «детских» путевок, к сожалению, не приходится.
В этой связи, новый механизм организации социального отдыха детей в Москве заслуживает внимание и положительной оценки как насыщенный
инструментами обеспечения справедливости, равного доступа, снижения бюрократизма и возвышения законности, а также уличения качества оказания услуг за счет цифровизации и профессионализации управления, хотя, безусловно, требует апробации на практике, в целях выявления недочетов и проблем в представленном механизме.
Методология. Теоретико-методологической базой публикации выступили положения отечественных и зарубежных исследователей по вопросам общей теории управления, государственного и муниципального управления, управления в сфере обеспечения отдыха и оздоровления детей.
Методами исследования выступили: анализ, синтез, индукция, дедукция, системно-структурный, формально-логический, конкретно-исторический, метод сравнений и метод анкетирования - в последнем приняли участие родители и иные законные представители 46 детей в тяжелой жизненной ситуации - потенциальных получателей соответствующей государственной поддержки.
Основная часть.
Отдых и оздоровление детей - совокупность мероприятий, обеспечивающих развитие творческого потенциала детей, охрану и укрепление их здоровья, профилактику заболеваний у детей, занятие их физической культурой, спортом и туризмом, формирование у детей навыков здорового образа жизни, соблюдение ими режима питания и жизнедеятельности в благоприятной окружающей среде при выполнении санитарно-гигиенических и санитарно-эпидемиологических требований (ст. 1 Федерального закона от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации») [3].
В советский период, система отдыха и оздоровления детей была широко диверсифицирована. По всему Союзу были организованы более 50 тыс. учреждений, предназначенных для данной цели, а их доступность была, поистине, всеобщей [4, с.25-29].
В условиях сложных трансформаций социально-экономических систем, жестких бюджетных ограничений, тотальной приватизации государственного имущества и иных связанных проблем, колоссальное достояние советских времен было, фактически, утрачено, а доступ к финансируемому государству отдыху и оздоровлению может быть обеспечен только истинно нуждающимся детям, которыми на государственном уровне справедливо, на наш взгляд, были определены дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации (ТЖС).
Как отмечается в социологических исследованиях, «трудная жизненная ситуация - это ситуация, объективно нарушающая социальные связи человека с его окружением и условия нормальной жизнедеятельности и субъективно воспринимаемая им как «сложная», вследствие чего он может нуждаться в поддержке и помощи социальных служб для решения своей проблемы» [5, с.164]. В Федеральном законе Российской Федерации «Об основных гарантиях прав ребенка Российской Федерации» от 24 июля 1998
года № 124-Ф3, ст. 1 сформулированы типичные трудные жизненные ситуации для ребенка, при которых государство берет на себя обязательства оказать ему необходимую помощь.
Управление вопросами отдыха и оздоровления детей в трудной жизненной ситуации в городе федерального значения - Москве -осуществляется силами Департамента культуры столицы и в настоящее время регулируется нормами постановления Правительства Москвы от 22.02.2017 №56-ПП «Об организации отдыха и оздоровления детей, находящихся в трудной жизненной ситуации» [6] (далее - Постановление №56).
В Постановлении №56 определены следующие компетентные субъекты в сфере социального отдыха детей:
- размер квоты на отдых и оздоровление детей определяет Заместитель Мэра города в Правительстве Москвы, осуществляющий координацию деятельности в сфере культуры;
- ДКМ осуществляет информирование об организации отдыха и оздоровления детей на своем сайте;
- организатором социального отдыха детей, как и прежде, выступает ГАУК «Мосгортур», Учреждение же рассматривает заявления о представлении услуг отдыха и оздоровления. Учреждением разрабатываются Правила отдыха и оздоровления детей, форма соглашения об исполнении обязанностей по сопровождению ДКМ.
В целом, Учреждение, де-факто, становится ключевым органом управления социальным отдыхом детей, оплачиваемым из средств бюджета Москвы, что отражает вектор к передаче ряда управленческих функций специализированным организациям и учреждениям в целях дебюрократизации и повышения качества оказания услуг.
В настоящее время на уровне законодательства города Москвы, конкретизирован перечень получателей детей и четко определен основной критерий предоставления социального отдыха. Легализована практика, в соответствии с которой фактически социальный отдых получали именно дети-сироты и из числа ТЖС - впрочем, другие категории, как правило, и не получали услугу. При этом, формально, перечень потенциальных получателей услуги стал более гибким, что позволяет претендовать на получение социального отдыха детям, которые ранее формально не подходили под критерии из закрытых перечней.
В настоящее время в городе Москве реализуются следующие виды организации отдыха и оздоровления детей, с дифференциацией по категориям получателей услуг (то есть, определенные виды соответствуют определенным категориям детей в ТЖС и приравненным к ним льготным категориям):
- для детей в ТЖС, включая детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой, попечительством: (1) выездной отдых двух разновидностей: (а) в организации отдыха и
оздоровления семейного типа, осуществляемый в сопровождении взрослого лица (родителя, прочего законного представителя, равно как доверенного лица); (б) в детские оздоровительные организации (далее - ДОО), осуществляемый индивидуально, без сопровождения; (2) самостоятельная организация отдыха и оздоровления, силами родителей, прочих законных представителей);
- для детей-сирот и воспитанников, помещенных в стационарные учреждения, предусмотрен выездной (индивидуальный) отдых в организациях отдыха и оздоровления;
- для прочих детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей, предусмотрен выездной социальный отдых в лагерях для молодежи.
В настоящее время в столице реализуется новый прялок организации отдыха и оздоровления детей, в соответствии с которым устанавливается следующая очередность рассмотрения заявок на предоставление бесплатных путевок: в первую очередь, рассматриваются заявки детей, которым не предоставлялись путевки в последние три года; затем - заявки на отдых детей, которым не предоставлялись путевки в любые два из последних трех лет, затем - тем, кому уже предоставлялись бесплатные путевки два года подряд или в любые два года из последних трех лет. Тем самым, предполагается достичь выравнивания уровня обеспеченности бесплатными путевками, и достигать целевые показатели управления не в количественном выражении (при этом, путевками постоянно могут обеспечиваться те же самые дети), а в качественном, то есть усилить компоненты равенства и справедливости в организации отдыха и оздоровления детей.
С 2018 года предусмотрен двухэтапный порядок бронирования бесплатных путевок - вначале, путем приема заявок, затем - посредством выбора заявителем конкретной организации для отдыха и оздоровления ребенка. Традиционно ранний старт заявочной кампании позволяет наиболее адресно удовлетворить потребности в организации безопасного и комфортного детского отдыха, своевременно спланировать отдых и оздоровление детей.
На практике реализуется особая форма компенсации расходов на самостоятельную организации отдыха и оздоровления детей, а именно -сертификаты; такие сертификаты на получение выплаты выдаются в случаях, если заявителя не устроили предложения, сделанные ГАУК «Мосгортур». Выбор конкретных организаций отдыха или сертификата на получение выплаты на самостоятельную организацию отдыха и оздоровления возможен только при условии своевременного участия в I этапе заявочной кампании. Сертификаты не предоставляются в случаях, если были выявлены нарушения сопровождающим лицом правил социального отдыха ребенка в текущем календарном году, а также имеются сведения о том, что отдых не был осуществлен без наличия на то уважительных причин.
Особенностью обновленной системы социального отдыха детей выступает активное внедрение практики распределения путевок через систему «Электронного правительства». Так, заявки направляются через портал mos.ru, хотя по-прежнему сохранена возможность подачи заявлений при личном обращении в ГАУК «Мосгортур» - однако, в действующей редакции Постановления №56 сотрудник Учреждения лишь помогает ввести данные в АИС «Детский отдых», а заявление подписывается в бумажной форме.
В целом, новая система государственного управления призвана устранить существующие недочеты и пробелы в организации отдыха и оздоровления в городе Москве, хотя, по данным проведенного нами опроса получателей услуг, имеются проблемы и противоречия.
Несмотря на многочисленные реформы, призванные обеспечить целевой характер помощи детям в ТЖС в виде организации отдыха и оздоровления, целевой характер данной меры обеспечивается не во всех случаях, и реально нуждающиеся дети и семьи поддержку получают не всегда.
Среди основных проблем и предлагаемых нами решений, следующие.
Собственно, региональное законодательство остается не в полной мере понятным, а представленные процедуры - запутанными, тем более с учетом низкой компьютерной грамотности родителей, иных законных представителей, детей из семей в ТЖС, отсутствия доступа к компьютерным технологиям и проч. Несвоевременные и некорректные заявки и прочие проблемы, по сути, организационного плана, действительно снижают потенциал эффективного перераспределения государственной помощи среди нуждающихся.
Остается не полностью решенной проблема достоверности предоставляемых данных, по всей видимости, ее решение потребует сложных систем накопления и хранения информации, предпочтительно, функционирующих по принципу блокчейна.
Более четкое понимание и отбор детей для отдыха и оздоровления далеко не всегда требуют всеобщего «машинного формализма». При принятии решений, а также при сопровождении заявок, особенно в непростых, противоречивых ситуациях, имеет место недостаточность индивидуального подхода к оценке потребности в отдыхе, формализм и бюрократизм в управлении; сохраняются также и высокие риски коррупции, хотя на уровне государственного управления в Москве их удается существенно нивелировать. Как думается, грамотный отбор компетентных чиновников, проведение разъяснительной и обучающей работы как с ними, так и с заявителями, и мониторинг эффективности оказания услуг (тот ли ребенок, в полной ли степени, в соответствии ли с потребностями получил услугу, и была ли она в действительности получена) поспособствуют дальнейшему прогрессу в изучаемой сфере.
Заключение.
Как показало исследование, несмотря на многочисленные реформы, призванные обеспечить целевой характер помощи детям в ТЖС в виде организации отдыха и оздоровления, целевой характер данной меры обеспечивается не во всех случаях, и реально нуждающиеся дети и семьи поддержку получают не всегда. Выявленная проблематика связана с проблемами в сфере государственного управления - отсутствием системы комплексного мониторинга и учета детей в ТЖС, индивидуального подхода к оценке потребности в отдыхе, формализмом и бюрократизмом в управлении и сохраняющейся коррупционной нагрузкой. Соответствующие решения должны быть воплощены в жизнь, вместе с дальнейшим совершенствованием законодательства, которое должно быть ориентировано одновременно на адекватное и простое понимание, и на обеспечение действительно справедливого и равного доступа к отдыху и оздоровлению детей в ТЖС.
Использованные источники:
1. Вифлеемский А. Б. Совершенствование государственного регулирования организации отдыха и оздоровления детей // Педагогическое образование в России. - 2017. - № 5. - С. 22-28.
2. Полякова М.В., Смогунов В.Г. Об организации государственного надзора за отдыхом и оздоровлением детей//Здоровье. Медицинская экология. - Наука. - 2014. - № 4 (58). - С. 50-53.
3. Федеральный закон РФ от 24.07.1998 № 124-ФЗ(ред. от 16.10.2019) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. - 1998. - №31. - Ст. 3802.
4. Ганьшина Г. В., Шляпина Е. Д. Детские оздоровительные лагеря в России: от истоков к современности //Образование и наука в современных условиях: материалы междунар. науч.-практ. конф.(Москва, 19 нояб. 2015 г.)/редкол ОВ Грибкова.-Чебоксары: ЦНС «Интерактив плюс. - 2016. - №. 11-6. - С. 25-29.
5. Агеева А. Н. Основные направления социально-педагогической помощи подросткам, находящимся в трудной жизненной ситуации //Современное состояние и перспективы развития. - 2015. - С. 164.
6. Постановление Правительства Москвы от 22.02.2017 № 56-ПП(ред. от 18.10.2018) «Об организации отдыха и оздоровления детей, находящихся в трудной жизненной ситуации»// Вестник Мэра и Правительства Москвы. -28.02.2017. - №12.
