CC BY
84УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10052
ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
_ _ _____ __V V _ _
ИНСТИТУТА ГЛАВЫ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Карина Мустангировна ИСАЕВА, доцент Карина Магомедовна АСИЛДЕРОВА,
кафедры конституционного и международного права магистрант кафедры конституционного
Дагестанского государственного университета, и международного права
кандидат юридических наук Дагестанского государственного
E-mail: [email protected] университета
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. В статье авторы проводят анализ конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, исследуя особенности его назначения в разных субъектах государства.
Авторы проводят анализ действующей нормативно-правовой базы, останавливаются на задачах, которые стоят на данный момент перед законодателем для оптимального регулирования рассматриваемого института.
Целью статьи является изучение положений о назначении института главы субъекта для разработки предложений по совершенствованию его реализации.
Научная новизна статьи состоит в том, что на основе проведенного анализа авторы сформулировали предложения, которые в дальнейшем могут быть использованы при законодательном регулировании.
При написании статьи были использованы следующие научные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, логический, анализа и синтеза, метод правового моделирования.
Ключевые слова: высшее должностное лицо субъекта, глава субъекта, высший исполнительный орган субъекта, основной закон (конституция) субъекта, конституционное право.
Annotation. In the article, the authors analyze the constitutional and legal status of the highest official of the constituent entity of the Russian Federation, exploring the features of his appointment in different subjects of the state.
The authors analyze the current regulatory framework, as well as stop on the tasks currently facing the legislator for optimal regulation of the institution under consideration.
The purpose of the article is to study the provisions on the appointment of the institution of the head of the subject to develop proposals for improving its implementation.
The scientific novelty of the article lies in the fact that, on the basis of the analysis performed, the authors formulated proposals that can later be used in legislative regulation.
When writing the article, the following scientific methods were used: formal legal, comparative legal, logical, analysis and synthesis, method of legal modeling.
Keywords: the highest official of the subject, the head of the subject, the highest executive body of the subject, the main law (constitution) of the subject, constitutional law.
На современном этапе развития политических процессов в России объективно сложилась ситуация, послужившая причиной признания института главы субъекта одной из самых противоречивыгх фигур в структуре механизма государственной власти.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
Анализируя базовый Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 03.08.2018 г.), мы можем увидеть двойственность
правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, с учетом того, что его должность предусмотрена конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
В отдельных регионах Российской Федерации должности высшего должностного лица и главы высшего органа исполнительной власти представлены в виде одного лица.
Так, ст. 46 Основного закона Республики Карелия закрепляет тот факт, что «глава субъекта осуществляет исполнительную власть в регионе и возглавляет формируемое им Правительство»; Конституция Республики Алтай устанавливает положение «глава Республики Алтай одновременно является Председателем Правительства Республики Алтай» и др.
В сравнении с вышеуказанными положениями основных законов республик Конституция Республики Коми положения о том, что глава субъекта возглавляет исполнительную власть региона не закрепляет, только то, что высшее должностное лицо Республики Коми осуществляет исполнительную власть совместно с Правительством Республики и иными органами исполнительной власти.
Глава Чеченской Республики «вправе возглавить высший исполнительный орган государственной власти Чеченской Республики — Правительство Чеченской Республики», т.е., по сути, Основной закон данного субъекта ясно дает нам понять, что помимо должности главы субъекта это же лицо может осуществлять полномочия председателя Правительства.
В Республике Дагестан (далее — РД) высшее должностное лицо также возглавляет исполнительную власть. Одновременно ч. 1 ст. 89 Конституции РД закрепляет, что «Председатель Правительства Республики Дагестан возглавляет Правительство Республики Дагестан», высший орган исполнительной власти субъекта.
Однако следует отметить также то, что в системе и структуре исполнительной власти в соответствии с Указом главы Республики Дагестан1 помимо Правительства исполнительную власть формируют также Администрация главы и Правительства Республики Дагестан, а также министерства Республики Дагестан.
Анализ основных законов отдельных республик в составе России показывает идентичность построения исполнительной власти субъекта и Федерации, наличие главы субъекта и председателя правительства. На наш взгляд, такое положение дел недопустимо, поскольку любой субъект Российской Федерации является его частью и, соответственно, не может обладать всеми признаками государства как целостного элемента.
Э.А. Орлова, например, считает необходимым ввести единую модель организации исследуемого явления, в которой высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и руководитель высшего исполнительного органа государственной власти того же субъекта сочетаются в одной должности2.
Вместе с тем неоднозначность законодательных формулировок выявила проблемы в определении его статуса. Отсутствует единство мнений ученых, рассматривающих высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как главу «региона», дистанцированного и не входящего в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо как представителя «центра», в «регионе» или, наконец, как структурную единицу системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации3.
Далее, исходя из соображений повышения ответственности, и не только политической, считаем необходимым, чтобы высшее должностное лицо, как республик, так и иных субъектов, работало и в должности главы высшего органа исполнительной власти республики — правительства или кабинета министров, а не совмещало эти функции, так как функции указанных структур существенно различаются. У главы субъекта это в основном представительские, координационные и контрольные функции, а у главы правительства — непосредственно управленческие и распорядительные функции в сфере организации работы высшего органа исполнительной власти.
Необходимо обратить внимание на то, что вышеназванные положения не могут и не должны проецироваться на систему организации федеральной власти нашего государства, т.е. на тот уровень, на котором, как мы уверены, реально необходимо разделение полномочий между главой государства и главой правительства РФ4.
Представляется необходимой законодательная конкретизация положения ст. 19 Закона № 184-ФЗ, согласно которому глава субъекта Российской Федерации может быть отрешен от должности «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей». Не понятно, что является основанием утраты доверия: сама утрата доверия или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, либо это два самостоятельных основания. Правоприменительная практика, в силу различия формулировок, не свидетельствует о правильности того или другого толкования5.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что «принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
правовой ответственности лишь за виновное деяние», а дифференциация этой ответственности «должна осуществляться в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам»6.
Негативная конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должна наступать при установлении его вины в совершении им конституционного деликта7. Однако в основе виновного деяния не обязательно должны лежать действия (бездействие), совершенные непосредственно указанным лицом.
В связи с этим необходимо детально регламентировать институт конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ как в федеральном законодательстве, так и региональном, поскольку в демократическом правовом государстве важную роль в обеспечении единого правового пространства играет институт конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно этот вид ответственности позволяет дать оценку действиям органов государственной власти субъектов Федерации.
1 О структуре органов исполнительной власти Республики Дагестан: Указ главы Республики Дагестан от 13.09.2013 г. № 257 // СПС «Консультант Плюс»
2 Орлова Э.А. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 67.
3 Казаков В.Г. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в условиях реформирования политико-административных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 118.
4 Урусова И.О. Некоторые вопросы совершенствования правовых основ взаимоотношений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и федеральных органов власти // Уч. зап. юрид. факультета. 2015. № 39. С. 117.
5 Грохотов А.Н. Назначение глав субъектов РФ или прямые выборы: поиск оптимальной модели // European social science journal. 2012. № 2. С. 96.
6 По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и законов РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции»: Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1999 г. № 11-П // СПС «Консультант Плюс»
7 Прохоров В.Н. Отрешение главы субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента как мера
конституционно-правовой ответственности // Междунар. науч.-практ. конф. «Научные исследования: методология и практика развития современной юриспруденции, экономики и управления»: Сб. докладов. 2014. С. 58.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации 1993 г. М.: Норма, 2018.
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 03.08.2018 г.) // СПС «Консультант Плюс»
3. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и законов РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции»: Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1999 г. № 11-П // СПС «Консультант Плюс»
4. Конституция Республики Дагестан 2003 г. // СПС «Гарант»
5. О структуре органов исполнительной власти Республики Дагестан: Указ главы Республики Дагестан от 13.09.2013 г. № 257 // СПС «Консультант Плюс»
6. Грохотов А.Н. Назначение глав субъектов РФ или прямые выборы: поиск оптимальной модели // European social science journal. 2012. № 2.
7. Дёрова О.Н. Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Развитие территорий. 2016. № 2 (5).
8. Казаков В.Г. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в условиях реформирования политико-административных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
9. Орлова Э.А. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
10. Прохоров В.Н. Отрешение главы субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента как мера конституционно-правовой ответственности // Междунар. науч.-практ. конф. «Научные исследования: методология и практика развития современной юриспруденции, экономики и управления»: Сб. докладов. 2014.
11. Урусова И.О. Некоторые вопросы совершенствования правовых основ взаимоотношений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и федеральных органов власти // Уч. зап. юрид. факультета. 2015. № 39.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
