CC BY
82
8.2. О НАЗНАЧЕНИИ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ КОЛЛЕГИИ СУДЕЙ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Жмурко Ирина Михайловна, соискатель кафедры конституционного и муниципального права Место учебы: Тюменский государственный университет, Институт государства и права, г. Тюмень
m. irina.72@yandex. ru Аннотация: В статье анализируется правовое регулирование вопросов назначения представителей общественности в составы квалификационных коллегий судей субъектов РФ (далее по тексту - ККС). Критерии отбора и порядок назначения представителей общественности в составы ККС субъектов РФ в настоящее время разнятся, в результате этого в регионах сложились разные подходы к правовому регулированию института представителей общественности. Автором подчеркивается необходимость совершенствования действующего законодательства, внесены соответствующие предложения. Ключевые слова: органы судейского сообщества; представители общественности; законодательная власть; квалификационные коллегии судей субъектов РФ.
ON THE APPOINTMENT OF MEMBERS OF THE PUBLIC IN THE QUALIFICATION BOARD OF JUDGES: PROBLEMS OF LEGAL REGULATION
Zhmurko Irina M., Competitor of the Department of Constitutional and Municipal Law
Study place: the Institute of Law, Economics and Management, Tyumen State University
Annotation: This article analyzes the legal regulation of the appointment of the public in the compositions of qualifying boards of judges of subjects of the Russian Federation (hereinafter - CCS). Selection criteria and procedure for appointing members of the public in the compositions of the RF subjects KKS currently differ, resulting in the regions have developed different approaches to the legal regulation of the public institution. The author emphasizes the need to improve existing legislation, made the relevant proposals.
Keywords: bodies of the judicial community; members of the public; legislature; Qualification Collegium of Judges of the RF subjects.
В настоящее время ведется интенсивная работа по совершенствованию законодательства в сфере судебной системы. И как одному из важных органов судейского сообщества - квалификационной коллегии судей, в отечественной литературе [11,12] отводится особое внимание, в том числе и ее составу, в который с 2002 года введены представители общественности.
Конституционный Суд РФ в Определении от 5 ноября 2003 года № 412-О [9] отметил, что «включение в состав квалификационных коллегий судей представителей общественности - лиц, не наделенных государственно-властными полномочиями, не выполняющих функции представителей органов государственной власти, в том числе законодательных, является одной из гарантий такой самостоятельности». Таким образом, исходя из позиции Конституционного Суда РФ следует, что участие представителей общественности в деятельности ККС является дополнительной гарантией самостоятельности в решении задач, поставленных перед ККС как органом судейского сообщества.
Внесение изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» [13], Федеральный закон «О статусе судей в Российской Федерации» [4], Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» [14] привело к определенным формам взаимодействия между законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и ККС субъектов РФ - участие в формировании квалификационной коллегии судей).
В результате частичного реформирования судебной системы России законодательные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с пунктом 6 статьи 11 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» были наделены правом в установленном законами и иными нормативно-правовыми актами субъекта РФ порядке назначать семь представителей общественности в состав ККС субъектов РФ.
В свою очередь, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации наделен правом назначать десять членов представителей общественности в Высшую квалификационную коллегию судей РФ (далее по тексту - ВККС РФ) (пункт 2 статьи 11). Порядок назначения представленных кандидатур в члены ВККС РФ -представителей общественности и рассмотрение вопроса о досрочном прекращении полномочий указанных лиц, определен статьями 199.1 - 199.5 в главе 27.1 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ, утвержденного Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 года № 33-СФ [10].
Однако ни федеральным законом, ни указанным регламентом не предусмотрены единый порядок и крите-
Бизнес в законе.
Экономико-юридический журнал
2'2016
рии отбора указанных лиц, что приводит к проблемам функционирования ККС и нарушению их независимости при осуществлении их непосредственной деятельности, о чем было отмечено председателем ВККС РФ на Всероссийском съезде судей РФ в 2005 году [6].
В комментариях к Федеральному закону «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» Б.Д. Завидов [3] сделал вывод о достаточно сложной технологии формирования ВКК и ККС различных уровней и довольно существенной роли представителей общественности в указанных коллегиях. Именно с этих позиций следует конкретизировать и повысить требования к отбору ответственных представителей общественности в состав ККС всех уровней.
В свою очередь, представители общественности в ККС субъекта РФ назначаются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, определяемом законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Следует также отметить, что Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [15], определяющий правовую основу деятельности органов государственной власти субъектов РФ, не содержит норм, касающихся участия данных органов в формировании ККС субъектов РФ.
Установление законодателем субъекта РФ назначения представителей общественности в ККС субъекта РФ в зависимости от усмотрения должностного лица органа, не наделенного такими полномочиями, прямо противоречит приведенным нормам федерального законодательства.
Изменения и дополнения в федеральные конституционные законы и федеральные законы были направлены на разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по вопросам кадров судебных органов. А что подразумевается под кадрами судебных органов? Могут ли к ним относится органы судейского сообщества, которые имеют самостоятельное место в системе правовой государственности и определенную систему. Полагаем, что квалификационная коллегия судей как орган судейского сообщества под понятие «кадры судебных органов» не подпадает. Действующее законодательство не содержит правовые нормы, закрепляющие полномочия законодательных (представительных) органов в формировании ККС субъектов РФ, за исключением пункта 6 статьи 11 Федерального закона № 30-ФЗ, предусматривающего участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в назначении представителей общественности в состав ККС субъекта РФ. При этом порядок такого участия должен быть опреде-
лен законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.
Как отметил Конституционный Суд РФ [8], возможность установления определенных форм участия законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ в формировании судейского корпуса является правом (но не обязанностью) федерального законодателя. Данное право, исходя из положений Конституции Российской Федерации, было реализовано им путем принятия Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» и других федеральных законов.
Однако из сказанного, следует, что речь идет о формировании судейского корпуса, а не формировании ВККС РФ и ККС субъектов РФ. Правовых норм, закрепляющих четкие полномочия у законодательных (представительных) органов государственной власти РФ и субъектов РФ в отношении назначения представителей общественности в составы ККС не сформулировано. Данный пробел в действующем законодательстве нарушает самостоятельность и независимость органов судейского сообщества, как отдельного элемента в системе «сдержек и противовесов». И поскольку одну треть состава ККС составляют представители общественности, целью которых является осуществление общественного контроля, следовательно, возникает обязанность законодательных (представительных) органов субъектов РФ осуществлять качественный отбор и своевременное назначение указанных лиц в состав ККС.
В современный период правовое регулирование вопросов назначения представителей общественности не отличается четкостью и полнотой. Не сформированы общие подходы к основным элементам института представителей общественности, действующие в отношении ККС всех уровней. Как известно, субъекты РФ различаются по многим параметрам, в том числе по численности работающих в них судей, поэтому и механизмы формирования ККС различны. Общим механизмом их формирования являются определенные нормы представительства.
При этом субъектам РФ предоставлено право самостоятельно устанавливать формы взаимодействия, сроки и порядок избрания представителей общественности на основании собственного самостоятельного правового регулирования. В результате этого в регионах сложились разные подходы к правовому регулированию института представителей общественности (требования к кандидатам, сроки назначения, порядок назначения, основания прекращения полномочий и т.п.).
Указанные взаимодействия между законодательными (представительными) органами государственной власти и ККС субъектов РФ не являлись предметом специаль-
ных научных исследований. Правовой статус представителей общественности в квалификационных коллегиях судей законодателем также не урегулирован.
Доктринально правовой статус представителей общественности обусловлен правовой природой ККС как органов судейского сообщества. Специфика деятельности ККС предполагает полную независимость судей в принятии решений от влияния иных органов государственной власти. В связи с этим представителей общественности как членов ККС судей субъектов Российской Федерации нельзя рассматривать в качестве представителей законодательной или исполнительной власти субъектов Федерации, представителей общественных организаций или иных объединений. Участие представителей общественности в работе ККС состоит, прежде всего, в том, что они нацелены на обеспечение основ конституционного строя, связанных с принципами организации судебной власти.
С такой точкой зрения не все согласны, например, Н.А. Ванямов [2] полагает, что введение представителей общественности в состав ККС превратит последних в карательный орган, и роль общественных представителей будет заключаться лишь в осуществлении надзора за судебной властью.
При отсутствии общих положений в отношении назначения представителей общественности в состав ККС, субъектам Федерации предоставлено право устанавливать порядок избрания указанных лиц. В результате этого в регионах сложились разные подходы к правовому регулированию института представителей общественности: определения круга лиц, наделенных правом выдвигать кандидатуры представителей общественности; порядка и сроков их назначения; оснований и порядка досрочного освобождения от полномочий представителей общественности.
Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» закрепляет императивные нормы, согласно которым формирование ККС, как на федеральном, так и на региональном уровнях происходит по нормам представительства, исходя из: 10 членов коллегии - это представители общественности в ВККС РФ; 7 членов коллегии - представители общественности в ККС субъектов РФ; 4 члена коллегии -представители общественности в КСС Ленинградской области. При этом понятие «представитель общественности» федеральным законодателем не определено, а лишь установлены требования к представителям общественности, исходя из возрастного ценза, уровня образования, занимаемой должности.
В Чувашской Республике в качестве представителя общественности в состав ККС назначен инженер-программист информационного центра Министерства внутренних дел по Чувашской Республике, в Оренбургской и Кировской областях: первый заместитель руководителя Регионального исполнительного коми-
тета Оренбургского Регионального отделения политической партии «Единая Россия» и вице-президент Общественной организации «Ассоциация участников Президентской программы Кировской области». В Тульской области таковыми являются индивидуальные предприниматели.
Как показывает практика, назначения представителей общественности в ККС субъектов РФ в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ различны. Например, кандидатуры представителей общественности в ККС субъектов РФ представляются высшим должностным лицом в Республиках: Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Коми, Татарстан.
В некоторых республиках и областях круг лиц, обладающих правом на выдвижение кандидатур в качестве представителей общественности в члены ККС субъектов РФ, более расширен. Кандидатуры в представители общественности могут предлагаться, кроме высшего должностного лица субъекта РФ, депутатами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, представителями научного сообщества, трудовыми коллективами (Москва, Мордовия, Тюмень, Хакасия). Право предложить кандидатуру представителя общественности для дальнейшего назначения членами коллегий судей предоставлено председателям высших судов, совету судей области, например, в следующих областях: Курская, Мурманская, Магаданская, Еврейская Автономная область и других.
В Законах Архангельской и Воронежской областей предусмотрено право Совета судей субъекта выражать свое мнение при назначении кандидатур представителей общественности в составы ККС. В Ямало-Ненецком автономном и Ненецком автономном округах, Костромской области предусмотрена форма взаимодействия с ККС субъекта РФ через институт извещения последних о назначенных представителях общественности в их состав.
Анализ законов субъектов РФ о порядке назначения представителей общественности в состав ККС позволяет выделить несколько моделей такого назначения.
Первая модель предполагает, что назначение представителей общественности происходит законодательным органом субъекта РФ по представлению высшим должностным лицом (президента республики, главы органа исполнительной власти, губернатором области). Данная модель используется большинством субъектов Федерации, законодательство которых предусматривает порядок назначения и избрания представителей общественности в ККС высшими должностными лицами (президента, главы республики, губернатора). Подобная модель используется в таких субъектах, как: Республики Адыгея, Башкортостан, Татарстан, Удмуртская, Кабардино-Балкарская, Брянская область, Владимировская область, Тюменская область. При данной модели, позиция
Бизнес в законе.
Экономико-юридический журнал
2'2016
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации имеет определяющее значение при назначении представителей общественности в состав ККС и является далеко не идеальной с точки зрения реализации конституционного принципа разделения властей (т.е. сохранения баланса властей).
Вторая модель назначения представителей общественности в состав ККС предполагает, что представители общественности назначаются законодательными и представительными органами власти по представлению не только высшего должностного лица субъекта РФ, но и органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами. Данная модель исключает односторонний характер подбора представителей общественности в ККС и имеет место в ряде субъектов РФ, а именно: Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Карелия, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Тыва, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Забайкальский край, Красноярский край, Пермский край, Ставропольский край, Хабаровский край, Амурская область, Волгоградская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калужская область, Калининградская область, Костромская область, Курганская область, Липецкая область, Новгородская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Смоленская область, Тверская область, Ненецкий Автономный округ.
Третья модель предполагает избрание представителей общественности в качестве членов ККС законодательным органом власти по представлениям высшего должностного лица субъекта РФ, общественными объединениями, научно-педагогическими коллективами юридических факультетов, должностными лицами высших судов и органами судейского сообщества (например, Советом судей области). Такая модель практикуется в Республике Бурятия, Камчатском крае, в Еврейской Автономной, Курской, Магаданской, Мурманской областях.
Следует отметить Курскую область как единственную, в которой предложения о назначении кандидатов в представители общественности вносятся только органами судебной власти. Рассматриваемая модель не исключает возможности того, что будут назначены лица, выдвинутые из корпоративной солидарности. Это, конечно, приводит к нарушению баланса властей в вопросах назначения представителей общественности в ККС.
К четвертой модели можно отнести те субъекты РФ, в которых кандидатуры для назначения представителями общественности в состав ККС выдвигаются общественными объединениями, юридическими научными организациями, органами местного самоуправления, либо в порядке самовыдвижения (Республика Калмыкия, Республика Крым и г. Севастополь, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Марий Эл, Чувашская Респуб-
лика, Астраханская область, Белгородская область, Вологодская область, Московская область, Нижегородская область, Новосибирская область, Псковская область, Сахалинская область, Тамбовская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ и Ямало-Ненецкий Автономный округ). Представляется, что недостатком данного порядка избрания кандидатов в представители общественности является отсутствие какого-либо регулирования как в отношении числа возможных кандидатов от общественных объединений, учебных заведений, так и в отношении порядка самовыдвижения.
Таким образом, анализ законов субъектов РФ показал, что часть регионов не предусматривает участие органов судейского сообщества в назначении представителей общественности, другая часть такое согласование вводит. Указанное соотношение правомочий исполнительной и законодательной ветвей государственной власти в вопросе о назначении представителей общественности в состав ККС субъекта РФ не соответствует в полной мере общим принципам организации и деятельности органов судейского сообщества.
С учетом имеющихся различий в порядке назначения и формирования представителей общественности в состав ККС, предопределяется обязанность федерального законодателя по урегулированию статуса данных лиц. Определить содержание понятия «представители общественности» возможно, в числе прочего, через цели и задачи, поставленные перед представителями общественности в деятельности ККС, а также через присущие им признаки.
Анализ положений федерального законодательства позволяет выявить следующие признаки представителей общественности:
- осуществление общественного контроля и обеспечение основ конституционного строя;
- наличие членства в судейском сообществе;
- отсутствие государственно-властных полномочий и функций представительных (законодательных) органов государственной власти;
- формирование законодательным (представительным) органом субъекта РФ на конкурсной основе, по квотному принципу назначения.
Представляется, что устранение вышеназванных пробелов возможно путем внесения изменений и дополнений в действующее законодательство:
- в Федеральном законе «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в статье 11 закрепить определение «представители общественности» исходя из признаков и четких требований к кандидатам в представители общественности в состав ВККС и состав ККС субъектов РФ, исходя из уровня образования и опыта работы практикующего специалиста в области юриспруденции;
- в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепить формы
взаимодействия законодательных (представительных) органов субъектов РФ с органами судейского сообщества в субъектах РФ (совет судей либо конференция судей) в вопросах формирования состава ККС субъектов РФ;
- определить круг субъектов, которые вправе выдвигать кандидата в представителя общественности в состав ККС, также необходимо включить в него общественные объединения (организации) с правом прямого выдвижения кандидатуры представителя общественности, что будет способствовать демократизации данного процесса и станет наглядным доказательством реального взаимодействия гражданского общества и власти;
- предусмотреть дополнительные формы взаимодействия органов законодательной власти и органов судейского сообщества в вопросах назначения представителей общественности в состав ККС субъектов РФ (например, участие председателя ККС субъекта РФ в комиссиях Комитета по законодательству и государственному строительству законодательного (представительного) органа субъекта РФ).
Список литературы:
1. Айтов П. Б. Право законодательной инициативы конституционного суда российской федерации и верховного суда российской федерации // «Пробелы в российском законодательстве» — Выпуск №5 2015 г.: стр.32-35
2. Ванямов Н.А. Совершенствовать работу квалификационных коллегий судей// Российская юстиция. 2001. № 2.
3. Завидов Б.Д. Комментарий к Федеральному закону «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» № 30-ФЗ (постатейный) / «Юстицинформ», 2004 // ПС «Консультант плюс».
4. Закон РФ от 26.06.1992 № 3132-1 (ред. от 28.11.2015, с изм. от
14.12.2015) «О статусе судей в Российской Федерации» // Российская юстиция. 1995. № 11.
5. Золотарева А.Е. К вопросу о совершенствовании работы суда общей юрисдикции при рассмотрении гражданских дел // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал — Выпуск №3 2015 г.: стр.198-201
6. Кузнецов В.В. Стремление к совершенству // ЭЖ - Юрист. 2005. № 5.
7. Муратова Л.И. Договоры о сотрудничестве конституционных (уставных) судов субъектов российской федерации и их юридическая природа // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал — Выпуск №5 2014 г.: стр.119-121
8. Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.2003 № 428-О «По запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 6 и пунктов 6 и 7 статьи 6.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 3.
9. Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.2003 №412-О «По жалобе гражданина Новикова Анатолия Дмитриевича на нарушение его конституционных прав пунктом 8 ст. 11 ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ». 2004. № 1.
10. Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от
10.02.2016) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. ст. 635.
11. Тарханов И. А. От корпоративности - к высокому уровню социальности: о представителях общественности в квалификационных коллегиях судей. Квалификационные коллегии судей: вчера, сегодня, завтра: Сборник статей. М.: Высшая квалификационная коллегия судей РФ, 2012. С. 103-126;
12. Фомина Е.В. Деятельность представителей общественности в работе квалификационных коллегий судей // Юридический мир. 2013. № 3.
13. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 05.02. 2014) «О судебной системе Российской Федерации» // Российская газета. 1997. № 3.
14. Федеральный закон от 14.03.2002 № 30-ФЗ (ред. от
05.10.2015) «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // Российская газета. 2002. № 48.
15. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от
09.03.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. ст. 5005.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья И.М. Жмурко посвящена проблеме правового регулирования включения представителей общественности в состав важных органов судейского сообщества - квалификационных коллегий судей субъектов РФ. Подчеркивая актуальность данного вопроса, автор статьи ссылается на мнение Конституционного суда РФ, считающего такое участие дополнительной гарантией самостоятельности решения задач, стоящих перед Квалификационной коллегией судей.
В статье рассматривается вопрос о правовом регулировании порядка и критериев отбора представителей общественности в состав квалификационных коллегий судей субъектов РФ на федеральном уровне.
Автор статьи отмечает, что представители общественности в квалификационную коллегию судей на уровне субъектов федерации назначаются в соответствии законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ, которые существенно различаются. В регионах сложились разные подходы к правовому регулированию института представителей общественности.
Назначение представителей общественности в Квалификационную коллегию судей субъекта РФ по усмотрению органов государственной власти субъекта РФ противоречит нормам федерального законодательства. В соответствии с законодательством, государственный орган субъекта РФ может принимать участие в формировании судейского корпуса, но Квалификационная коллегия судей под понятие «кадры судебных органов» не подпадает.
Анализируя практику назначения представителей общественности в Квалификационную коллегию судей в разных регионах, автор статьи выделяет несколько моделей такого назначения и дает им характеристику. Он считает необходимым в федеральном законодательстве определить статус представителей общественности, цели и задачи, которые перед ними ставятся.
Анализ положений федерального законодательства позволил И.М. Жмурко выявить признаки представителей общественности, назначаемых в квалификационные коллегии судей.
Несомненным достоинством статьи является то, что в ней предложены конкретные изменения и дополнения, которые, по мнению автора, помогут устранить имеющиеся в законодательстве пробелы.
Статья может быть интересна как юристам, так и широкому кругу читателей. Материал излагается аргументированно и логически последовательно.
Статья в полной мере соответствует требованиям, предъявляемым к научным работам, и может быть рекомендована к публикации в научных журналах, в том числе в журналах из перечня ВАК.
доцент кафедры гражданского права Института права ФГБОУ ВПО Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина», канд. юрид. наук,
Р.В. Пузиков
