CC BY
282
PARTICIPA TION IN SPECIALIST INVESTIGATIVE ACTIONS IN INVESTIGA TING
MURDER FOR HIRE.
A.A. Svetlichny
This article is dedicated to attracting specialist in investigative during investigation of the murders for hire, theoretical approaches are analyzed with respect to the objectives and criteria for bringing specialist to participate in the investigation , and also addresses the types of assistance provided by professionals in conducting investigations, addresses some problems of criminal law legislation regulating specialist.
Keywords: specialist, investigator, murder for hire, investigations, professional judgment.
Svetlichny A.A., Postgraduate alexandrsvetl@rambler.ru, 8 (4872) 35-39-97, (Russia, Tula, Tula State University)
УДК 343
ОСОБЕННОСТИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО РАССЛЕДОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
А.А. Спиридонов
В статье рассматриваются проблемы и специфика нормативного правового регулирования института парламентских расследований в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации.
Ключевые слова: парламентские расследования, нормативное правовое регулирование, нормативные правовые акты, субъекты Российской Федерации.
Подходя к анализу института парламентских расследований и его содержания в современный период, необходимо остановиться на особенностях нормативного правового регулирования указанного института. В частности, несмотря на массовый характер проведения парламентских расследований в постсоветский период в юридической литературе обращалось внимание на отсутствие легитимности этого института и соответственно на необходимость принятия о нем специализированного закона [1]. И это неудивительно, поскольку в принятой в декабре 1993 года Конституции РФ упоминание о следственных комиссиях парламента исчезло совсем, а норм, посвященных парламентскому расследованию, не появилось и вовсе. Более того, отсутствие комплексного специализированного нормативного правового акта, как нам представляется, являлось одной из главных причин неэффективности проведения расследований комиссиями палат Федерального Собрания РФ,
поскольку практически все они не отличались процессуальной организованностью и не имели каких-либо реальных последствий.
Более того, следует отметить опережающее законодательное регулирование данного института на региональном [2] и даже местном [3] уровнях. По мнению государствоведов этот факт является одной из причин появления этого института и на федеральном законодательном уровне. В этой связи нельзя согласиться с точкой зрения А.В. Макоева и А.В. Хамукова о неразвитости контрольной функции региональных парламентов по отношению к исполнительной власти. По мнению авторов, указанный факт является «основным показателем места и роли законодательного органа в системе государственных органов субъекта РФ» [4].
Между тем, анализ актов субъектов РФ свидетельствует об обратной ситуации в развитии института парламентского контроля вообще и парламентских расследований в частности, и позволяет выделить два уровня нормативного правового регулирования указанного института: первый уровень это - конституции (уставы) субъектов РФ и второй уровень - это акты текущего действия (законы субъектов РФ).
Регулирование института парламентских расследований на уровне конституции, можно встретить, в основном в республиках РФ. В качестве примера, можно указать следующие конституции субъектов РФ: а)
Конституцию Республики Башкортостан, в ст. 87 которой закрепляется право Государственного собрания проводить расследование; б) Конституцию Республики Дагестан, согласно которой (ст. 78) Народное собрание республики вправе в необходимых случаях создать следственную комиссию по вопросам своего ведения; в) Конституцию Республики Саха (Якутия), в ст. 58 которой предусматривается право Госсобрания создавать контрольные комитеты [5]; г) Конституцию Республики Татарстан, в ч. 2 ст. 89 которой также закрепляется право создания контрольных комитетов. В 2005 году в указанной Конституции было установлено, что Государственный Совет при необходимости проводит парламентские расследования, создает ревизионные и иные комиссии.
Регулирование института по второй схеме (на уровне актов текущего действия) осуществляется в основном в областях Российской Федерации, в их числе можно назвать Калининградскую, Ростовскую, Московскую, Иркутскую и другие области.
При этом необходимо обратить внимание на дифференцированный характер законодательного регулирования указанного института в субъектах РФ. Так, в конституциях, как было показано выше, закрепляется только право законодательного органа на осуществление парламентских расследований. В актах текущего законодательства (законы субъектов РФ) закрепляются основные элементы содержания парламентского расследования (субъект, объект, юридическое содержание, основания возникновения). При этом особо стоит отметить, что не во всех субъектах Федерации приняты специальные законы о парламентских (депутатских) расследованиях. В субъектах, в которых отсутствует специализированный нормативный правовой акт, правовую основу
парламентских расследований составляют соответствующий закон о статусе депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти, а также регламенты законодательных органов субъектов РФ и постановления законодательных органов субъектах РФ о проведении депутатского расследования. Так, в соответствии с Законом от 12 ноября 1996 г. N 50-З "О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области", Законодательное Собрание Нижегородской области по выявленным случаям неправомерных действий должностных лиц и других нарушениях законодательства по вопросам, относящимся к его ведению, имеет право принять постановление о проведении депутатского расследования с образованием соответствующей комиссии [6].
В качестве примера можно также привести Закон «О статусе депутата Законодательного Собрания Ростовской области», который в ст. 17 главы II устанавливает, основные элементы содержания парламентского расследования: а) субъектами парламентских расследований являются комиссии, образуемые депутатами Законодательного Собрания Ростовской области; б) правовое содержание рассматриваемого правоотношения заключается в корреспондирующих правах и обязанностях сторон. В частности, в возможности для правомочных на депутатское расследование депутатов получения сведений и документов, необходимых для объективного изучения расследуемого вопроса. Все государственные органы и должностные лица, обязаны содействовать в проведении депутатского расследования, беспрепятственно предоставляя все необходимую информацию; в) основания возникновения парламентского расследования - события, которые стали известны депутатам областной думы; Инициатива возбуждения парламентского расследования принадлежит группе депутатов численностью не менее 5 человек и постоянным комитетам Законодательного Собрания.
Необходимо обратить внимание, что во многих субъектах РФ к числу нормативных правовых актов, входящих в общую конструкцию нормативного правового регулирования парламентского расследования в субъекте РФ можно отнести также нормы законов субъектов РФ об уполномоченном по правам человека соответствующего субъекта РФ [7].
Представляется, что в дальнейшем эти нормы могли бы послужить правовой базой для создания специального закона о парламентском
(депутатском) расследовании в соответствующих субъектах РФ.
Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ позволяет также сделать вывод о том, что в некоторых из них депутатские расследования являются более широкими по своему содержанию и предмету чем,
парламентский контроль над деятельностью органов исполнительной власти в целом. В качестве примера можно привести Закон Калининградской области "О депутатских расследованиях в Калининградской области" (в ред. Закона от 19
июня 2003 г. N 277), в котором прямо устанавливается, что депутатские
расследования являются одной из форм контроля Калининградской областной Думы за соблюдением законодательства Калининградской области.
Аналогичный закон принят в Московской области и некоторых других субъектах РФ. В частности, Закон Московской области от 4 ноября 2004 г. N 136/2004-ОЗ "О депутатском расследовании" устанавливает, что предметом депутатского расследования являются соблюдение и исполнение должностными лицами законов Московской области, обоснованность принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления Московской области, государственными и муниципальными органами (организациями), осуществляющими деятельность на территории Московской области и (или) их должностными лицами.
Представляется, что именно такое широкое содержание предмета депутатских расследований, проводимых законодательными органами субъектов РФ и местными представительными органами, является той причиной, по которой данный институт получил опережающее нормативное правовое регулирование. Анализ вышеназванных нормативных правовых актов показал, что региональные и местные представительные органы власти используют данный институт не только в качестве инструмента контроля над деятельностью исполнительной властью, но и для решения хозяйственно -финансовых вопросов, которые являются необходимым и основным условием развития территорий.
В сложившейся ситуации требовалось скорейшее принятие специального нормативного правового акта, четко определяющего процедуру осуществления, порядок формирования «комиссии по расследованию», права и обязанности участников и последствия проведенного расследования. «Правовое закрепление контрольных полномочий региональных и местных представительных органов публичной власти, которые могут осуществляться путем депутатских расследований, - пишет Г.Д. Садовникова, - свидетельствует о том, что необходимость в расширении форм контроля органов народного представительства назрела, и данный институт нуждается в законодательном закреплении и на федеральном уровне» [8, С.12-14].
Необходимо отметить, что история принятия закона о парламентском расследовании отмечена крутыми поворотами и уходит своими корнями в 1994 год. При этом надо сказать, что в Государственной Думе неоднократно предпринимались попытки по его принятию. Так, еще во время функционирования Государственной Думы первого созыва этот вопрос пытались решить депутаты фракции "Выбор России", однако законопроект «не прошел». В Государственной Думе второго созыва был разработан и в первом чтении принят законопроект о соответствующей поправке в Конституцию РФ, а также был подготовлен проект специального закона, регламентирующий процедуру парламентских расследований. Однако и эти законопроекты не получили дальнейшего развития. В Государственной Думе Федерального Собрания РФ третьего созыва законопроект «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации» был принят в первом чтении в октябре 2003 года, между тем и этот законопроект был снят с рассмотрения по причине несоответствия Конституции РФ [9; 10].
Однако в 2005 году ситуация снова изменилась. В своем Послании Федеральному Собранию Президент России обратил особое внимание на развитие института парламентских расследований. В этом же году Президент РФ внес проект закона «О парламентском расследовании». Как отметил Председатель Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству: «Введение данного
института стало возможным сейчас потому, что российская государственная машина стала работать устойчиво». Полагаем, что это утверждение являлось вполне обоснованным, поскольку действительно, введение нового демократического института всегда во многом зависит от политической обстановки существующей в этот период в стране и предполагает наличие правовых предпосылок. Кроме того, как уже отмечалось, законопроект 2003 года на самом деле противоречил Конституции РФ, а также административному, уголовному и уголовно-процессуальному законодательству.
Вступивший в силу 27 декабря 2005 года Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» не поставил точку в дискуссии по вопросу о легитимности института парламентских расследований в России. В частности, среди ученых и практиков до сих пор нет единства в вопросе о соответствии данного института Конституции РФ.
По разбросу мнений, ученых и практиков можно условно разделить на две основные категории: сторонников (А. Александров, Е.И. Козлова, В.В. Лазарев, С.М. Миронов, В.Н. Плигин, К.В. Сурков, О.Е. Булаков, Г.Д. Садовникова и др.) и противников (В. Илюхин, Н. Павлов, В. Черепков, С. Попов, Е.Д. Цивилева) Закона о парламентском расследовании.
Рассмотрим основные аргументы сторонников и противников Закона.
Аргумент противников Закона о парламентском расследовании. Конституция Российской Федерации, устанавливая исчерпывающий перечень полномочий палат Федерального Собрания, не содержит положений, предоставляющих палатам российского парламента возможность непосредственно осуществлять контрольные полномочия, включая право на проведение каких-либо расследований палатами Федерального Собрания РФ. Как справедливо отмечается, в Конституции РФ предусматривается только один вид парламентского контроля - бюджетный контроль, ни о каком другом контроле в ней не говорится. Таким образом, как считают противники закона, расширяя полномочия палат Федерального Собрания закон, вступает в противоречие со статьями 102 и 103 Конституции Российской Федерации [11, С.7; 12, С.227-228; 13].
По мнению этой группы авторов, данный аргумент является самым веским, в связи с чем необходима поправка в Конституцию РФ, дополняющая полномочия парламента контрольной функцией [14]. По мнению бывшего заместителя Генерального прокурора РФ В. Колесникова, при необходимости Закон даже может быть признан неконституционным. Кроме того, как заметил
первый заместитель председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ А. Торшин, данный закон является заведомо неэффективным в связи с недостаточным уровнем зрелости гражданского общества в России. Последнее, на наш взгляд, представляется не вполне обоснованным аргументом, поскольку не имеет отношение к конституционности существования указанного института.
Аргументы сторонников Закона о парламентском расследовании:
По мнению сторонников закона, Закон о парламентском расследовании не является противоречащим Конституции РФ. В этой связи, в литературе указывается на возможность расширительного толкования ст. 101 Конституции РФ. В обоснование своей позиции ее сторонники ссылаются на специфику российской конституционно-правовой формы урегулирования процессуальных отношений, возникающих в связи с парламентским расследованием. В доказательство легитимности также приводится зарубежный опыт, в частности, на основе анализа конституций зарубежных стран выделяется от 5 до 7 тенденций [15] конституционного регулирования парламентских расследований и процессуальных отношений, возникающих в связи с парламентским расследованием, о которых мы говорили в главе первой настоящего исследования.
Как уже отмечалось, еще до принятия специального закона в российском нормативном правовом регулировании института парламентских расследований наиболее отчетливо просматривается специализированная тенденция регулирования указанного института, когда конституционные нормы лишь создают предпосылки для осуществления данного вида парламентской деятельности. Основное же регулирование института парламентских расследований приходится на долю нормативных правовых актов: текущего законодательства страны и (или) подзаконных и других нормативных правовых актов.
В настоящее время анализ федеральных нормативных правовых актов России позволяет выделить два блока норм: 1) нормы, регулирующие
процессуальные отношения, возникающие в связи с парламентским расследованием; 2)нормы, (появившиеся 27 декабря 2005 года) закрепляющие и регулирующие непосредственно само парламентское расследование (процесс осуществления, права и обязанности сторон и др.).
К первой категории актов можно отнести Конституцию Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года N 1 -ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [16]; Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации», (ряд федеральных законов, нормы которых содержат гарантии осуществления парламентариями своих прав, например, Федеральный закон "О государственной охране") и Регламенты палат парламента РФ. Нормы этих нормативных правовых актов косвенно можно отнести к правовым основам механизма парламентского расследования.
1. Конституция РФ в ч. 3 ст. 101 закрепляет общее право Совета Федерации и Государственной Думы образовывать комитеты и комиссии, которое позволяет им создавать следственные комиссии.
2. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года N 1 -ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в ст.32 предусматривает право Уполномоченного обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан.
3. В ч.1 ст. 14 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее по тексту Закон о статусе) предусматривается право члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы вносить запросы, на которые должностные лица обязаны ответить в течение 30 дней. Кроме того, в п. «е» ч. 1 ст. 7 Закона о статусе, содержится норма аналогичного с конституционной нормой содержания, устанавливающая такую форму парламентской деятельности, как парламентские слушания.
4. В более конкретной форме, чем в Конституции РФ, право создания комиссий предусмотрено в Регламентах палат.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что, несмотря на отсутствие в Конституции РФ норм, непосредственно посвященных парламентским расследованиям, ее нормы и нормы текущего законодательства (даже при отсутствии специального закона), содержат потенциальную возможность Совета Федерации и Государственной Думы прибегнуть к этому виду деятельности. Так, нормы, предоставляющие членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы право создавать комиссии, дают им возможность формировать комиссии по расследованию событий, получивших большой общественный резонанс. При помощи парламентских и депутатских запросов члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы могут запрашивать и всесторонне исследовать информацию о фактах, относящихся к предмету парламентского расследования. Причем ряд Федеральных законов содержат гарантии реализации указанного права запроса. Например, Федеральный закон "О государственной охране" содержит норму о том, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе получать сведения о деятельности таких органов.
К федеральным актам, содержащим нормы, регулирующие непосредственно само парламентское расследование (процесс осуществления, права и обязанности сторон и др.) относится базовый, специализированный Федеральный закон № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», вступивший в силу в 2005 году, который детально регламентирует названный институт. При этом стоит обратить внимание, что парламентские расследования стали единственной формой парламентского контроля, которая получила свое правовое закрепление на федеральном законодательном уровне, что свидетельствует о том, что законодатель не просто хотел формально повысить статус указанного
института. На наш взгляд, принятие специального федерального закона о парламентских расследованиях дает основание полагать, что законодатель, прежде всего, исходил из того, что осуществление парламентского расследования и принятые по его итогам решения будут затрагивать права лиц, участвующих в его проведении. Последнее свидетельствует о том, что отношения, возникающие в процессе осуществления парламентского расследования должны регулироваться не внутренними документами палат парламента, а отдельным федеральным законом.
Надо обратить внимание, что с принятием Закона, данный институт получил более подробное отражение в Регламенте Совета Федерации (в Регламенте появилась специальная глава, посвященная порядку участия Совета Федерации в организации и проведении парламентского расследования).
При этом следует отметить, что принятие специального закона о парламентских расследованиях на федеральном уровне внесло свои коррективы и в нормативное правовое регулирование указанного института в субъектах РФ.
В частности, нормативное правовое регулирование указанного института в субъектах РФ стало возможным (условно) делить на две большие группы.
К первой группе можно отнести акты, принятые до вступления в силу Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации". Об этой группе нормативных правовых актов субъектов РФ речь шла выше. Здесь же отметим, что эту группу актов в свою очередь можно разделить на две подгруппы: 1) специальные нормативные правовые акты, регулирующие депутатских расследования. К числу субъектов РФ, в которых были приняты такие акты, можно отнести, например, Калининградскую и Московскую область; и 2) нормативные правовые акты субъектов РФ, в которых содержатся общие нормы, позволяющие законодательным органам субъектов РФ проводить депутатские расследования, либо устанавливающие отдельные элементы содержания депутатских расследований. Это, например, Ростовская, Челябинская и Нижегородская области, Красноярский край.
Ко второй группе можно отнести акты, принятые после вступления в силу закона о парламентском расследовании.
Важно отметить, что для второй группы актов субъектов РФ характерно их практически полное текстуальное совпадение с положениями одноименного федерального закона за исключением положений, связанных с двухпалатной структурой российского парламента (в случае если законодательный орган субъекта РФ является однопалатным).
Однако в субъектах РФ, где законодательный орган субъекта РФ имеет двухпалатную структуру, аналогия с соответствующим федеральным законодательством близка к полной [17].
Таким образом, характеризуя особенности нормативного правового регулирования института парламентских расследований, можно сделать общий вывод, что в отличие от советского и постсоветского законодательства, современные нормативные правовые акты более полно регулируют названный
институт.
Список литературы:
1. Мальцан А.Л. Современный парламентаризм кризис и обновление идеи // Конституционное и муниципальное право, 2005, №9.
2. Демидов М.В. Конституционные основы парламентского контроля в республиках - субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2007, №4.
3. Положение "О депутатских расследованиях в муниципальном образовании "Пионерский городской округ", утвержденное решением городского Совета города Пионерского от 3 марта 2005 г. N 61// ИПС Консультант плюс.
4. Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // "Государственная власть и местное самоуправление", 2005, N 5
5. Детальное регулирование депутатских расследований в Республике Саха (Якутия) содержится не в законе, а в постановлении законодательного органа, утвердившего соответствующее положение о депутатском расследовании. - См.: Постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2005 г. ГС N 1097-111 // СПС Консультант Плюс.
6. Закон от 12 ноября 1996 г. N 50-З "О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области" (в ред. от 12 февраля 2008 г.) // СПС "Консультант Плюс: Регион". Кроме того, норма о депутатском расследовании содержится в ст. 40.2 Регламента Законодательного Собрания Нижегородской области, принятого Постановлением Законодательного Собрания от 28 февраля 2006 г. N 1866-Ш (в ред. от 27 марта 2008 г. N 950-^) // СПС "Консультант Плюс: Регион".
7. Конституционный закон Чеченской Республики от 8 февраля 2006 г. N 1-РКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике" // СПС "Консультант Плюс: Регион".
8. Садовникова Г.Д. Парламентские расследования и развитие института парламентского контроля в РФ // Государственная власть и местное самоуправление - 2006. - №2. - С.12-14.
9. Заключение правового управления аппарата Государственной Думы РФ от 5 сентября 2002 г. N 2.2-1/6073; Заключение Комитета Государственной Думы РФ по государственному строительству и конституционному законодательству от 15 сентября 2003 г. N 3.3-14/887; Отзыв Правительства РФ от 4 сентября 2002 г. N 5149п-П3 // Система ИНТРАНЕТ Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
10. Бурдуков П. Последние события в Государственной Думе // Российская Федерация сегодня. 2003. N3.
11 . Миронов О.О. Конституция не может быть неизменной // Государство и право. 1998. N 4.
12. Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 161, 173, 227 - 228.
13. Овсепян Ж.И. Пробелы и дефекты как категории конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. №15.
14. Томчин Г. О парламентском расследовании // <http ://www.tomchm.m/sotiety/anaHtic/1590.html>.
15. См.: Сурков К. Парламентские расследования // Система ИНТРАНЕТ Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
16. Завидов Б.Д. К вопросу об изменении ст. 32 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» // Подготовлен для системы Консультант Плюс 2006.; Редакционный материал. Обжалование неправомерных действий органов исполнительной власти в Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. №1.
17. Закон Чеченской Республики от 20 мая 2007 г. N 25-РЗ "О парламентском расследовании Парламента Чеченской Республики" // СПС "КонсультантПлюс: Регион".
Спиридонов Андрей Алексеевич, канд. юрид. наук, доцент кафедры правовых дисциплин ГОУ ВПО «Тульский государственный педагогический университет им. Л.Н. Толстого», тел. +7 (4872) 35-55-85, Andrey.Spiridonov@tularegion.ru (Россия, Тула, ТГПУ им.Л.Н. Тостого)
THE PECULIARITY OF NORMA TIVE REGULA TION OF PARLIAMENTARY INVESTIGA TION IN THE RUSSIAN FEDERA TION A.A. Spiridonov
The paper deals with the problems and specific characters of institute of parliamentary investigation in the Russian Federation and the subjects of the Russian Federation.
Key words: parliamentary investigation, normative regulation, normative act, the subjects of the Russian Federation.
Spiridonov A.A., the candidate of jurid. science, associate professor of legal disciplines of «Tula state pedagogical university named Leo Tolstoy», +7 (4872) 35-55-85,
Andrey.Spiridonov@tularegion.ru (Russia, Tula, TSPU named Leo Tolstoy)
