Институт парламентских расследований в России: общее и особенное в практике федерального собрания Российской Федерации и региональных парламентов Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРАВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

УДК 342.537.7(47) Е.М. ЯКИМОВА

ББК 67.400.621.3(2 Рос) кандидат юридических наук, старший преподаватель

Байкальского государственного университета экономики и права,

г. Иркутск e-mail: [email protected]

ИНСТИТУТ ПАРЛАМЕНТСКИХ РАССЛЕДОВАНИЙ В РОССИИ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ В ПРАКТИКЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ

Посвящена правовой регламентации института парламентских расследований в Российской Федерации. Сделана попытка выявить общие закономерности, а также особенности функционирования института парламентских расследований на федеральном и региональном уровнях организации публичной власти в Российской Федерации.

Ключевые слова: парламент, парламентское расследование.

E.M. YAKIMOVA

PhD in Law, Senior Instructor, Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk e-mail: [email protected]

INSTITUTION OF PARLIAMENTARY INVESTIGATIONS IN RUSSIA: COMMON AND SPECIFIC FEATURES IN PRACTICE OF FEDERAL ASSEMBLY OF RUSSIAN FEDERATION AND REGIONAL PARLIAMENTS

The article deals with legal regulation of the institution of parliamentary investigations in the Russian Federation. The author makes an attempt to find some common principles, as well as some specific features of the institution of parliamentary investigation functioning at federal and regional levels of public authority in the Russian Federation.

Keywords: parliament, parliamentary investigation.

Конституция Российской Федерации, закрепив федеративную форму государственного устройства, создала предпосылки для формирования двух уровней нормативно-правовой системы Российской Федерации. Разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов осуществляется прежде всего Конституцией России. Принципиально важным в рамках настоящего исследования является положение ст. 73 Конституции России, согласно которому «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Фе-

дерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» [3].

Вместе с тем федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что «деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на

© Е.М. Якимова, 2011

Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации» [2].

Итак, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут, в частности, самостоятельно определять формы парламентского контроля, в том числе порядок проведения парламентских расследований. При этом законодательство субъектов не должно вторгаться в сферу предметов ведения Российской Федерации.

Можно выделить два основных способа предоставления законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ полномочий на проведение парламентских расследований. Рассматриваемое право парламента закреплено либо в законах субъектов РФ, либо предусмотрено в регламентах региональных парламентов. Интересным представляется тот факт, что, как и на федеральном уровне, право региональных парламентов на проведение парламентского расследования не нашло, за редким исключением, отражения в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

В России в настоящее время регламентация института парламентских расследований на федеральном и региональном уровнях осуществляется параллельно. Так, порядок проведения парламентских расследований Федеральным собранием закреплен в федеральном законе «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», соответствующие региональные законы регламентируют порядок проведения парламентских расследований региональными парламентами. Федеральный закон по типу закона «Об общих принципах...» в отношении парламентских расследований в частности и парламентского контроля в целом отсутствует, что дает региональному законодателю возможность проявить определенную самостоятельность в регламентации процедуры проведения парламентских расследований.

Федеральный закон «О парламентском контроле в Российской Федерации» мог бы стать как раз таким законом «Об общих принципах.», о чем свидетельствует ана-

лиз соответствующего законопроекта. На наш взгляд, целесообразно все же дать региональным парламентам возможность самостоятельно определять как содержание, так и процедуру проведения парламентских расследований с учетом уже существующих ограничений, установленных Конституцией РФ и действующим федеральным законодательством. Федеральный закон «О парламентском контроле в Российской Федерации» должен, как представляется, лишь упорядочить систему парламентского контроля, осуществляемого Федеральным собранием Российской Федерации.

Дать обобщенное определение парламентских расследований, проводимых как Федеральным собранием Российской Федерации, так и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, да еще и с учетом зарубежного опыта, возможно с достаточно большим количеством допущений.

На наш взгляд, парламентское расследование можно определить как форму парламентского контроля над органами исполнительной власти (иногда и над органами местного самоуправления), осуществляемого созданными в установленном порядке специальными временными комиссиями законодательного органа государственной власти, которые чаще всего исследуют факты нарушения прав и свобод граждан, эффективность деятельности должностных лиц по устранению причин и последствий природных и техногенных катастроф.

Путем использования уточнений, таких, в частности, как «иногда над органами местного самоуправления», «чаще всего», предпринята попытка обобщить все имеющиеся в нормативно-правовых актах как российского, так и зарубежного законодательства подходы к определению предмета парламентских расследований.

В российском законодательстве используются различные термины, определяющие процедуру проведения парламентом контрольных мероприятий по проверке деятельности органов исполнительной власти: «парламентское расследование», «депутатское расследование» и «депутатская проверка», что порождает вопрос об их соотношении.

Прежде всего, стоит соотнести понятия «проверка» и «контроль» (так как пар-

Е.М. ЯКИМОВА

ламентские расследования представляют собой форму парламентского контроля и, следовательно, частное проявление контрольной деятельности).

Если подходить к данному вопросу с точки зрения филологии, то понятия «контроль» и «проверка» являются синонимичными, так как контроль — это «проверка, а также наблюдение с целью проверки», проверить означает «убедиться в правильности чего-нибудь, обследовать с целью надзора, контроля» [1, с. 210]. Таким образом, данные понятия определяются друг через друга, что свидетельствует об их синонимичной природе.

Анализ российского законодательства, действующего в сфере регулирования контрольной деятельности парламентов различных уровней, также свидетельствует о том, что в целом термины «проверка» и «расследование» следует соотносить как понятия синонимичные. Поскольку изучение национального и регионального законодательства в исследуемой сфере позволяет говорить о единой правовой концепции данного института, представляется необходимым унифицировать терминологию, используемую в указанном законодательстве. Так, на наш взгляд, целесообразно употреблять термин «парламентское расследование» применительно к расследованиям, проводимым как Федеральным собранием, так и региональными парламентами.

Анализ федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» и соответствующих региональных законов позволяет говорить не только об общих чертах указанных законов, но и об особенностях данного института, различных решениях отдельных аспектов его функционирования.

Так, сама юридическая природа проведения парламентских расследований идентична, в целом сходны правовое положение субъектов парламентских расследований, порядок их проведения.

Разграничение предмета парламентских расследований, проводимых российским парламентом и региональными законодательными органами субъектов Российской Федерации, осуществляется прежде всего по объектам парламентских расследований и территориальному принципу.

Предмет парламентских расследований, несмотря на всю подобность, имеет принципиальные различия, которые проистекают из разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, Федеральное собрание Российской Федерации может проводить парламентское расследование деятельности любых органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, региональные парламенты ограничены территорией конкретного субъекта, соответственно и органами исполнительной власти, и органами местного самоуправления данного субъекта. Вместе с тем Федеральное собрание РФ может провести, если посчитает необходимым, парламентское расследование и тех событий, которые стали предметом парламентского расследования регионального парламента. Никаких ограничений действующее законодательство по данному поводу не содержит.

Различия в правовом регулировании обнаруживаются и в сроках проведения расследований. Так, срок проведения парламентского расследования Федеральным собранием РФ не может превышать один год со дня создания комиссии без возможности продления указанного срока.

Вопрос о предельном сроке проведения парламентских расследований не нашел в соответствующих региональных законах единообразного решения.

В частности, депутаты Калининградской областной думы, Законодательного собрания Иркутской области, Костромской областной думы, Воронежской областной думы, Государственной думы Томской области посчитали, что срок работы комиссии не должен превышать три месяца, Брянской областной думы — шесть месяцев, Думы Корякского автономного округа, Парламента Кабардино-Балкарской Республики — один год, в то время как члены Московской областной думы закрепили возможность определять срок проведения каждого расследования в момент выдвижения инициативы о проведении расследования.

Важной особенностью законов Калининградской, Московской, Томской областей является наличие положений, закрепляющих право законодательного органа госу-

дарственной власти субъекта Российской Федерации продлить срок проведения депутатских расследований. Действительно, при наличии объективных причин продление временных рамок проведения данного вида процессуальной деятельности можно признать вполне оправданным. Думается, что практика указанных законов должна быть перенята и федеральным, и региональным

законодательством о парламентских расследованиях.

В завершение отметим, что особенности правового регулирования парламентских расследований, проводимых Федеральным собранием Российской Федерации и региональными парламентами, существуют в рамках единой концепции института парламентских расследований в Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Малый толковый словарь русского языка. М., 1990.

2. Российская газета. 1999. 19 окт.

3. Российская газета. 1993. 25 дек.

Bibliography (transliterated)

1. Lopatin V.V., Lopatina L.E. Malyi tolkovyi slovar' russkogo yazyka. M., 1990.

2. Rossiiskaya gazeta. 1999. 19 okt.

3. Rossiiskaya gazeta. 1993. 25 dek.