CC BY
99
Социологические науки
139
ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
© Майкова Э.Ю.* *, Симонова Е.В.*
Тверской государственный технический университет, г. Тверь
В статье исследуются проблемы функционирования и развития современной российской системы местного самоуправления. Представлены данные эмпирических социологических исследований, проведенных авторами в Тверском регионе.
Ключевые слова местное самоуправление, правовые коллизии, гражданское участие, информированность населения, бюджетно-материальная база, кадровое обеспечение, автономность муниципальных образований.
Местное самоуправление (МСУ) является одним из важнейших институтов современного общества, функционирование которого может рассматриваться в качестве индикатора развития гражданского общества и механизма демократического управления. Исследовательский интерес к институту местного самоуправления обусловлен, прежде всего, процессами, связанными с трансформацией российского общества в конце XX - начале XXI веков и принятием законов, отражающих институционализацию МСУ
В целом, проблематика местного самоуправления пользуется значительным вниманием среди исследователей, которые изучают особенности российской системы МСУ, анализируют процессы ее институционализации и функционирования, выявляют основные тенденции в развитии и реформировании местного самоуправления [3; 4; 7; 8; 12]. В научной литературе последнего десятилетия неоднократно отмечалось, что европейская модель, служащая ориентиром для инициаторов проводимых в нашей стране реформ, в российских условиях столкнулась с целым рядом трудноразрешимых противоречий и в какой-то мере модифицировалась с учетом российской специфики [8, с. 70; 9, с. 76].
Современными исследователями выделяется целый ряд особенностей и проблем в развитии российской системы местного самоуправления.
Во-первых, в России под влиянием различных факторов сформировано относительное разнообразие реальных моделей организации МСУ, которые в большинстве регионов значительно отличаются от предложенной в законе. В зависимости от условий жизнедеятельности и собственных предпочтений
* Проректор по учебно-воспитательной работе, заведующий кафедрой Социологии и социальных технологий, кандидат исторических наук, доцент.
* Доцент кафедры Социологии и социальных технологий, кандидат социологических наук, доцент.
140
НОВОЕ СЛОВО В НАУКЕ И ПРАКТИКЕ
муниципальные образования формируют модели организации МСУ включая в них элементы, являющиеся адаптациями к местной исторической, социально-экономической и культурной специфике [8, с. 70-71; 11, с. 10].
Во-вторых, нормативно-правовая база построения и функционирования системы МСУ характеризуется крайним несовершенством. Противоречия в развитии правовых основ МСУ исследователи связывают с тем, что в России реформирование системы местного самоуправления инициировалось государственной властью, которая предпринимала попытки легализовать принципиально разные модели МСУ, часто не имеющие ничего общего с историческими традициями и фактическим состоянием дел на местах. Юридическим следствием этого и стали правовые коллизии в сфере муниципальной власти: 1) коллизии в правотворчестве (противоречия правовых норм, принимаемых на разных уровнях муниципального права и направленных на регулирование сходных общественных отношений); 2) коллизии в правоприменении между элементами правовой системы, касающиеся деятельности местного самоуправления [2, с. 123-124; 5, с. 73].
В-третьих, для местных территориальных сообществ, как правило, характерен низкий уровень консолидации и самоорганизации. Местные сообщества представляют собой скорее просто население территории, а не сообщество граждан и не осознают себя в качестве субъектов управления. Исследователями отмечается в связи с этим крайне низкая активность населения, граничащая с безразличием [5, с. 72; 10, с. 13].
В-четвертых, для населения российских муниципальных образований характерна низкая степень информированности о МСУ, о его законодательной базе, о функциях и компетенции органов муниципальной власти, о правах граждан на осуществление МСУ, о возможностях участия в решении местных вопросов. Слабая информированность населения о системе МСУ, о социально-экономическом положении муниципального образования, о задачах, которые ставит муниципальная власть, снижает степень доверия граждан муниципальной власти, лишая ее, таким образом, необходимой поддержки населения, приводит к росту социально-политической пассивности жителей муниципалитета [5, с. 72-73].
В-пятых, в условиях общей пассивности основной массы населения муниципальных образований прямые формы МСУ (значительный перечень которых предлагается в ФЗ № 131) [13] оказываются слабо развитыми, и доминирующее значение в местном самоуправлении начинают приобретать исполнительные (административные) структуры [10, с. 13].
В-шестых, недостаточность бюджетно-материальной базы муниципальных образований не позволяет обеспечить полное и качественное осуществление полномочий органами МСУ По мнению исследователей, система местного самоуправления, не имеющая собственной финансово-экономической основы (например, в виде специальных налогов), оказывается крайне малоэффективной [5, с. 72-73; 8, с. 71].
Социологические науки
141
В-седьмых, в российских муниципальных образованиях наблюдается дефицит профессиональных кадров органов МСУ прежде всего, высококвалифицированных. Исследователи отмечают, что, если количественные показатели кадрового обеспечения органов МСУ являются более или менее удовлетворительными, то качественные показатели вызывают серьёзную критику. В то время как круг вопросов, которые должны решать созданные в муниципальных образованиях органы МСУ, чрезвычайно широк и разнообразен: от вопросов анализа и планирования социально-экономического развития муниципального образования, управления муниципальной собственностью до координации работы по участию предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территорий, подготовки бюджета, разработки нормативно-правовых актов органов МСУ Без соответствующего кадрового обеспечения решение этих и многих других задач МСУ не представляется возможным [1, с. 5; 6].
В-восьмых, двухуровневая модель организации местной власти формирует зависимость администрации поселения от бюджетов регионального и федерального уровней, что фактически подрывает ее автономность. Через функциональную необходимость, стереотипы деятельности, финансовую зависимость в большинстве регионов складывается властная вертикаль, и идет процесс превращения МСУ в управление населенными пунктами государством [8, с. 71].
Следует отметить, что наличие указанных проблем свидетельствует о незавершенности процесса институционализации местного самоуправления в современной России. Этот процесс требует дальнейшего теоретического анализа и эмпирического изучения.
Изучение проблем функционирования и развития современной российской системы МСУ осуществлялось сотрудниками кафедры социологии и социальных технологий Тверского государственного технического университета в ходе социологического мониторинга представлений населения Тверской области о местном самоуправлении, проводившегося в период с 2009 по 2015 гг. Исследование проводилось с использованием метода анкетирования. Объем выборочной совокупности составил в 2009-2011 гг. (г. Тверь) по 400 человек ежегодно, в 2012 г. - 624 человека, в 2013 г. - 628 человек, в 2014 г. - 633 человека, в 2015 г. - 739 человек (статистическая погрешность -4 %). Формирование выборки осуществлялось по квотам (пол, возраст, тип поселения, городской район проживания).
В 2015 г. (апрель-август) также было проведено исследование, направленное на выявление мнений экспертов о проблемах функционирования и перспективах развития региональной системы МСУ. Исследование проводилось с использованием метода глубинного интервьюирования. Объем выборочной совокупности составил 45 человек. В число экспертов вошли представители общественных организаций, прессы, руководители региональных властных структур, осуществляющих взаимодействие с муниципалитетами, пред-
142
НОВОЕ СЛОВО В НАУКЕ И ПРАКТИКЕ
ставители структур МСУ г. Твери, главы муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений северо-восточного, центрального и юго-западного регионов Тверской области, различающихся между собой по уровню своего социально-экономического развития, ресурсной базе, историческим и географическим условиям жизнедеятельности.
В ходе исследования, в частности, были выявлены представления граждан о проблемах функционирования органов МСУ, снижающих эффективность их деятельности и влияющих на оценку населением работы местной власти и, соответственно, на активность жителей. Так, среди наиболее существенных проблем, затрудняющих работу местного самоуправления, на первый план выходят недостаточность собственной финансовой базы (от 17,1 % в 2012 г. до 20,4 % в 2015 г.), коррумпированность и семейственность служащих органов МСУ (от 22,1 % в 2012 г. до 19,2 % в 2015 г.), отсутствие в законодательстве конкретных рычагов по осуществлению полномочий, возлагаемых на органы местной власти (от 14,9 % в 2012 г. до 10,1 % в 2015 г.), низкая квалификация представителей органов местного самоуправления (от 15 % в 2012 г. до 13,7 % в 2015 г.). Среди проблем местного самоуправления гражданами также выделяются такие как низкая степень автономности муниципального образования и избыточный контроль деятельности МСУ со стороны федеральных и региональных органов власти, большое количество полномочий, переданных органам МСУ, и совершенно неоправданное дублирование функций государственной власти на уровне МСУ, низкие зарплаты служащих МСУ и т.д.
При этом, проблема недостаточности собственной финансовой (ресурсной) базы является более актуальной для сельского населения, а для городских жителей - коррумпированность и семейственность служащих органов МСУ и отсутствие в законодательстве конкретных рычагов по осуществлению возлагаемых на органы МСУ полномочий.
Корреляционный анализ результатов исследования выявил различия во взглядах жителей региона на проблемы функционирования органов местной власти в зависимости от степени доверия структурам местного самоуправления. Так, те граждане, которые доверяют органам МСУ, в качестве основных причин, затрудняющих работу МСУ, называют: отсутствие в законодательстве конкретных рычагов по осуществлению возлагаемых на органы МСУ полномочий (2014 г. - 26,9 %), избыточный контроль деятельности местного самоуправления со стороны федеральных и региональных органов власти (2014 г. - 15,2 %). А респонденты, выражающие недоверие органам МСУ, среди основных проблем деятельности местной власти называют коррумпированность и семейственность служащих органов МСУ (2014 г. - 13,4 %).
Проблемы в функционировании и развитии местного самоуправления отмечали и опрошенные нами эксперты. Они акцентировали внимание на таких проблемах МСУ как несовершенство законодательной базы местного самоуправления; неоправданно большое количество полномочий, возло-
Социологические науки
143
женное на систему местного самоуправления, которые не обеспечены в финансовом отношении; недостаточность финансовой и бюджетной базы функционирования МСУ; противоречия во взаимодействии с государственными властными структурами; слабая кадровая обеспеченность функционирования органов МСУ; низкая социально-политическая активность населения, которое не способно брать на себя ответственность за свои действия и не может быть опорой в решении проблем местного значения и др.
Таким образом, анализ теоретических исследований и результатов социологических опросов, проведенных в Тверском регионе, позволяет выделить наличие в функционировании и развитии современной российской системы местного самоуправления ряда существенных проблем, решение которых должно осуществляться комплексно. Представляется необходимым постепенное совершенствование законодательства о местном самоуправлении и устранение существующих в нем коллизий, поиск и расширение источников финансирования деятельности структур местного самоуправления и активизация населения муниципальных образований, от участия которого в решении местных проблем, во многом, зависит будущее российской системы местного самоуправления.
Список литературы:
1. Адукова А.Н., Захаров Р.В., Коленченко И.А. Кадровая база органов местного самоуправления на селе: состояние и пути развития [Электронный ресурс] // Вестник НГИЭИ. - 2013. - № 11 (30). - С. 3-10. - Режим доступа: http://cyberleninka.ru/article/n/kadrovaya-baza-organov-mestnogo-samoupravle-niya-na-sele-sostoyanie-i-puti-razvitiya.
2. Газизова Л.И. Правовые коллизии муниципальной власти: юридическое следствие политических практик / Л.И. Газизова // Власть. - 2014. -№ 5. - С. 123-129.
3. Зазулина М.Р., Самсонов В.В. Коллизии реформирования местного самоуправления на селе (опыт экспертного опроса) / М.Р. Зазулина, В.В. Самсонова // Социологические исследования. - 2010. - № 2. - С. 38-44.
4. Зинченко Г.П. Сельская власть 20 лет спустя / Г.П. Зинченко // Социологические исследования. - 2013. - № 7. - С. 104-109.
5. Ляхов В.П. Территориальное общественное самоуправление в регионах России в условиях реформирования системы местного самоуправления: достижения и риски имитации / В.П. Ляхов // Власть. - 2015. - № 2. - С. 71-76.
6. Материалы по теме «Кадровое обеспечение местного самоуправления» [Электронный ресурс] // Всероссийский совет местного самоуправления. Официальный сайт. - Режим доступа: http://www.vsmsinfo.ru/proekty-i-programmy/kadrovoe-obespechenie-mestnogo-samoupravleniya.
7. Мерсиянова И.В. Проблемы формирования социальной базы местного самоуправления в России / И.В. Мерсиянова // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2008. - № 1. - С. 52-66.
144
НОВОЕ СЛОВО В НАУКЕ И ПРАКТИКЕ
8. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад [Электронный ресурс]. - М.: Экон-Информ, 2009. - Режим доступа: http://www.insor-russia.ru/files/final_report_ MSU.pdf.
9. Нувахов Т.А. Проблемы реформирования местного самоуправления в России с экспертной точки зрения / Т.А. Нувахов // Власть. - 2010. - № 5. -С. 73-76.
10. Попова В.В. Муниципальный социум как субъект местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. социол. наук: 22.00.08. - М.: ОП АТиСО, 2008. - 34 с.
11. Самодин С.В. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в России / С.В. Самодин // Власть. - 2007. - № 7. -С. 9-11.
12. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет? / Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветкова // Социологические исследования. - 2006. - № 8. - С. 78-87.
13. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // КэнсультантПлюс. 1997-2015. - Режим доступа: http://base.consultantru/cons/cgi/onlme.cgi?req=doc;base=LAW;n=188375.
