Глава муниципального образования: сущность деятельности и порядок рекрутирования на должность Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: СУЩНОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ПОРЯДОК РЕКРУТИРОВАНИЯ НА ДОЛЖНОСТЬ

© Майкова Э.Ю.* *, Симонова Е.В.*

Тверской государственный технический университет, г. Тверь

В статье исследуется роль главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления, анализируется порядок замещения данной должностной позиции. Представлены данные эмпирических социологических исследований, проведенных авторами среди жителей Тверского региона.

Ключевые слова органы местного самоуправления, глава муниципального образования, выборы, конкурсные процедуры.

На протяжении ряда последних десятилетий были осуществлены реформы, направленные на создание демократических систем власти на местном уровне, сформировалась современная система местного самоуправления (МСУ). При этом, реформирование системы МСУ происходило, с одной стороны, под влиянием некоторых собственных самоуправленческих традиций. С другой стороны, в ходе проведения изменений местных структур власти активно использовался опыт западноевропейских стран, концентрированно представленный в Европейской хартии местного самоуправлении (1985) [1]. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти [7]. При этом, граждане могут осуществлять местное самоуправление как непосредственно, так и опосредованно через формирование специальной системы органов («муниципальной власти») [3]. Следует отметить, что особую роль в системе органов муниципальной власти играет глава муниципального образования, который квалифицируется как высшее должностное лицо муниципалитета.

Будучи выборным должностным лицом местного самоуправления, глава муниципального образования избирается населением в ходе проведения прямых выборов, либо представительным органом МСУ из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования [7].

* Проректор по учебно-воспитательной работе, заведующий кафедрой Социологии и социальных технологий, кандидат исторических наук, доцент.

* Доцент кафедры Социологии и социальных технологий, кандидат социологических наук, доцент.

172 СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ И ГУМАНИТАРНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Вопрос о реальной роли главы муниципального образования в системе деятельности органов МСУ в современной науке является дискуссионным. Так, одна группа исследователей считает, что должность главы муниципального образования является номинальной, и, в большинстве случаев, представляет собой не более, чем титул, присваиваемый избранному населением главе местной администрации или спикеру представительного органа, который не добавляет своему владельцу каких-либо реальных полномочий (А.А. Сергеев и др.) [6]. Другие исследователи, опираясь на анализ Федерального закона № 131-ФЗ, настаивают на первичности статуса главы муниципального образования по отношению к статусу председателя представительного органа или главы местной администрации. Сторонники данной исследовательской позиции отмечают, что роль главы муниципального образования в принятии многих решений, возникающих на местном уровне, чрезвычайно велика, он выполняет важнейшую функцию по защите и представлению интересов граждан муниципального образования (С.В. Гончаров, С.Г. Копысова, И.И. Макаров, Д.Г. Правдин и др.) [4, 6].

Обратившись к содержанию Федерального закона № 131-ФЗ, находим указание на тот круг полномочий, которые глава муниципального образования осуществляет от своего имени. Так, он:

- представляет муниципальное образование в отношениях с гражданами, организациями, органами МСУ других муниципальных образований, органами государственной власти;

- действует от имени муниципального образования без доверенности;

- подписывает и обнародует нормативно-правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

- в пределах своих полномочий издает нормативно-правовые акты, обязательные к применению на территории муниципального образования;

- имеет право требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

- обеспечивает осуществление органами МСУ полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ федеральными законами и законами субъекта РФ;

- имеет право инициировать сход граждан наряду с группой жителей поселения;

- проводит публичные слушания;

- может выступать с инициативой проведения опроса граждан;

- является гарантом соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования [7].

Если глава муниципального образования замещает должность председателя представительного органа или главы местной администрации, то он получает дополнительные полномочия, связанные с данной должностью.

История и перспективы развития местного самоуправления

173

Подобный объем полномочий и зона ответственности главы муниципального образования предъявляют особые требования к способу замещения этой должностной позиции.

Российское законодательство закрепляет альтернативный порядок избрания на должность главы муниципального образования, предусматривающий осуществление как прямых, так и косвенных избирательных процедур [7]. При этом, уставы российских муниципальных образований определяют, как правило, следующие альтернативы для главы, избранного непосредственно населением в ходе прямых выборов: 1) он может возглавлять местную администрацию; 2) может входить в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и являться его председателем; 3) может руководить одновременно и представительным, и исполнительным органом МСУ (допустимо только для сельских поселений, а также внутригородских муниципальных образований городов федерального значения). Если глава муниципального образования избирается представительным органом из числа депутатов, то он, как правило, является его председателем [2, 6]. Хотя, согласно новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ, он может возглавлять и местную администрацию. В данном случае его полномочия как депутата представительного органа муниципального образования прекращаются [7].

Исследователи отмечают, что до 2009-2010 годов доминирующей в российской действительности являлась практика избрания главы муниципального образования населением в ходе прямых выборов (примерно в 2/3 муниципальных образований) [2]. С 2010 года все большее распространение получает практика избрания главы муниципалитета представительным органом муниципального образования из своего состава, а также происходит внедрение модели сити-менеджеров, предполагающей назначение главы местной администрации представительным органом по конкурсу.

В феврале 2015 года в российское законодательство о местном самоуправлении были внесены поправки, согласно которым глава муниципалитета в случае его избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, возглавляет местную администрацию. При этом, порядок формирования конкурсной комиссии предполагает назначение половины ее членов представительным органом муниципального образования, а другой половины - высшим должностным лицом субъекта РФ. Подобный порядок формирования конкурсной комиссии регламентируется для муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. В других типах муниципальных образований половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, другая половина - главой муниципального района [7]. Таким образом, законодательно формируются предпосылки и условия для ограничения участия населения в формировании механизмов власти на местном уровне, а также для роста

174 СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ И ГУМАНИТАРНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

влияния органов государственной власти на деятельность структур МСУ а, значит, укрепления управленческой вертикали и централизации власти.

Подобные процессы характерны и для муниципальных образований Тверского региона. Согласно информации, предоставленной региональной избирательной комиссией весной 2014 г., Тверская область состоит из 385 муниципальных образований, из них: 36 муниципальных районов, 7 городских округов, 44 городских поселения и 298 сельских поселений. Вплоть до 2015 года из 385 глав муниципальных образований 353 избирались из состава депутатов представительных органов, 32 - в ходе прямых муниципальных выборов [5]. В 2015 году на основе поправок, внесенных в Федеральный закон № 131-ФЗ, было изменено региональное законодательство. В частности, был регламентирован новый порядок замещения должности главы муниципального образования и формирования властных структур МСУ Начался переход к модели избрания главы муниципалитета представительным органом из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией, наполовину формируемой губернатором. При этом, избранный таким образом глава муниципального образования должен возглавлять местную администрацию.

В связи с указанными изменениями особую актуальность в настоящее время приобретает изучение представлений граждан о способах замещения должности главы местного самоуправления и их отношения к внедрению новых процедур в систему формирования органов МСУ Данная проблема изучалась сотрудниками кафедры социологии и социальных технологий Тверского государственного технического университета в ходе социологического мониторинга представлений населения Тверской области о местном самоуправлении, осуществлявшегося в период с 2009 по 2015 гг. Исследование проводилось с использованием метода анкетирования. Объем выборочной совокупности составил в 2009-2011 гг. (г. Тверь) по 400 человек ежегодно, в 2012 г. - 624 человека, в 2013 г. - 628 человек, в 2014 г. - 633 человека, в 2015 г. - 739 человек (статистическая погрешность - 4 %). Формирование выборки осуществлялось по квотам (пол, возраст, тип поселения, городской район проживания).

Обратимся к результатам проведенных нами исследований. Так, с точки зрения приблизительно трети жителей региона наиболее эффективным способом замещения должности главы муниципального образования являются прямые муниципальные выборы (2015 г. - 32,5 %). Чуть более четверти респондентов выступают за эффективность такого способа как решение общего собрания (схода) жителей, также предполагающего выборность данной должности. При этом, доля респондентов, сделавших подобный выбор, возросла по сравнению с данными предыдущего года (28,8 % в 2015 г. по сравнению с 22,3 % в 2014 г.). Такая позиция характерна, прежде всего, для жителей ПГТ и сельских поселений. Кроме того, в 2015 г. значительно снизился процент тех граждан, которые выступают за избрание главы МСУ депутатами представительного органа (от 30,6 % в 2014 г. до 9,2 % в 2015 г.). За такой способ заме-

История и перспективы развития местного самоуправления

175

щения должности главы муниципального образования как его назначение «сверху» вышестоящими органами государственной власти: Губернатором области, Законодательным Собранием области и т.д. традиционно выступают около 1/7 респондентов (2015 г. - 14,9 %). Подобные представления связаны, вероятно, с преобладанием у части населения традиционных моделей поведения, характерных для подданнического типа политической культуры. В целом же, результаты проводимого нами мониторинга указывают на несоответствие преобладающей в регионе реальной социально-политической практики, предполагающей выборы главы муниципального образования депутатами представительного органа МСУ представлениям и ожиданиям населения, которое заинтересовано в сохранении прямых выборов глав поселений.

Данный вывод подтверждается ответами на вопрос, впервые в 2015 г. включенный в исследовательский инструментарий. Респондентам, в частности, предложили оценить новый порядок замещения должности главы муниципального образования, вводимый в региональные практики МСУ с 2015 г. Следует отметить, что около трети респондентов вообще затруднились дать какую-либо оценку новой процедуре замещения должностей, отрицательно оценили данное изменение в формировании системы органов МСУ более трети граждан (2015 г. - 37,2 %), аргументируя свою точку зрения тем, что в рамках демократических политических систем должны существовать прямые выборы, без которых во властных структурах распространяется семейственность, они становятся коррумпированными. Наиболее часто отрицательные оценки вновь вводимой процедуры встречаются среди жителей ПГТ.

Сторонники же нового порядка замещения должности главы муниципального образования (2015 г. - 26,2 %) аргументируют свою позицию тем, что в ходе проведения прямых избирательных процедур населением может быть сделан неоптимальный выбор из-за отсутствия необходимой и достоверной информации о кандидате. В то время как экспертная комиссия гораздо эффективнее осуществит оценку кандидатов на пост главы МСУ и предложит представительному органу наиболее профессионально подготовленные кандидатуры, имеющие опыт управленческой деятельности. Корреляционный анализ результатов исследования показывает, что наиболее положительно оценивают вновь вводимые процедуры жители сельских поселений.

Таким образом, тенденции последних лет демонстрируют все большую централизацию власти, в том числе и на местном уровне, усиление влияния государственных структур на деятельность местного самоуправления и все большее сужение возможностей участия населения в формировании структур власти. С другой стороны, проведенные нами опросы фиксируют наличие у населения стремления к сохранению основных демократических элементов в системе МСУ, в том числе, и процедуры прямых выборов. Подобные установки населения могут заключать в себе тот потенциал, который необходим для дальнейшей эволюции института МСУ в современной России.

176 СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ И ГУМАНИТАРНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Список литературы:

1. European Charter of Local Self-Government ETS # 122 (Strasbourg, Council of Europe, 15.X.1985) [Электронный ресурс] // European Treaty Series. -# 122. - Режим доступа: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Word/ 122.doc.

2. Верижникова Н.М. Актуальные вопросы механизма выборов главы муниципального образования / Н.М. Верижникова // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. - 2012. - № 1. - С. 25-27.

3. Газизова Л.И. К вопросу о разграничении понятий «муниципальная власть» и «местное самоуправление» / Л.И. Газизова // Власть. - 2015. -№ 6. - С. 129-133.

4. Гончаров С.В. Некоторые вопросы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования / С.В. Гончаров // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. - 2012. - № 5. - С. 86-88.

5. Избиркомом Тверской области обобщена информация об организации местного самоуправления в Тверской области [Электронный ресурс] // Тверские ведомости. - 2014. - 3 февраля. - Режим доступа: http://www.vedtver.ru/ news/31069.

6. Правдин Д.Г. Глава муниципального образования в системе органов местного самоуправления / Д.Г. Правдин // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. - 2011. - № 3. - С. 38-41.

7. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - КонсультантПлюс, 1997-2015. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW; n=188375.

СОСТОЯНИЕ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЛЕЧЕБНЫХ

УЧРЕЖДЕНИЙ ГОРОДА УФЫ НА 1914 ГОД

© Полякова Е.П.*

Башкирский государственный педагогический университет им. М. Акмуллы, г. Уфа

Статья посвящена становлению городской системы здравоохранения, состоянию и деятельности лечебных учреждений города Уфы: амбулаторий и больниц на 1914 год. Основные принципы работы городской системы врачевания, как преемницы земской медицины, существуют и по настоящие дни. Так, например, деление на врачебные участки, ведение амбулаторных карт больных, система врачебной помощи

Аспирант.