CC BY
73
ДОЛЖНОСТНЫЕ ПОЗИЦИИ ГЛАВЫ И ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПРОБЛЕМА СОВМЕЩЕНИЯ
© Майкова Э.Ю.* *, Симонова Е.В.*
Тверской государственный технический университет, г. Тверь
В статье исследуется проблема совмещения должностных позиций главы и главы администрации муниципального образования, выявляются достоинства и недостатки модели, предполагающей концентрацию высшей исполнительной власти муниципалитета в одних руках. Представлены данные эмпирических социологических исследований, проведенных авторами среди жителей Тверского региона и представителей муниципальных управленческих структур.
Ключевые слова органы местного самоуправления, глава местного самоуправления, глава администрации муниципального образования, выборы, конкурсные процедуры.
Формирование в России современной системы местного самоуправления (МСУ) представляет собой довольно длительный процесс, охвативший ряд последних десятилетий. На ход этого процесса оказали влияние некоторые собственные самоуправленческие традиции, а также опыт западноевропейских стран, концентрированно представленный в Европейской хартии местного самоуправления, принятой в 1985 году [1]. В ходе российских реформ было разработано новое законодательство в сфере организации, функционирования, компетенции и ответственности органов самоуправления на местном уровне, сформированы территориальная структура местного самоуправления и система муниципальных органов власти, осуществлена организация демократических выборов в органы местного самоуправления.
Согласно определению, юридически закрепленному в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле-
* Проректор по учебно-воспитательной работе, заведующий кафедрой Социологии и социальных технологий, кандидат исторических наук, доцент.
* Доцент кафедры Социологии и социальных технологий, кандидат социологических наук, доцент.
Система органов власти в государственном и муниципальном управлении
107
ния в Российской Федерации», местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций [7].
При этом, население может осуществлять местное самоуправление как непосредственно, так и опосредованно. Основные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления определены законодательно. К ним относятся: участие в местных референдумах, муниципальных выборах, сходах, собраниях, публичных слушаниях, конференциях, опросах, выступление с правотворческой инициативой, обращения в органы местного самоуправления, голосование по отзыву депутатов, по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и т.д. [7].
Однако, по мнению исследователей, регулярная, повседневная деятельность по решению вопросов местного значения требует формирования специальной системы органов (муниципальной власти), наделенных компетенциями, необходимыми для исполнения функций по осуществлению управления на местах. Именно через эти органы местное население опосредованно реализует свое право на самоуправление [3, с. 129]. Следует отметить, что особую роль в системе МСУ играет глава муниципального образования, наличие которого в структуре муниципальных органов, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, является обязательным.
Глава муниципального образования является выборным должностным лицом. При этом, в России используются различные модели избрания главы муниципалитета и наделения его определенным объемом полномочий. Во-первых, высшее должностное лицо МСУ может избираться населением в ходе проведения прямых выборов. В данном случае глава МСУ может осуществлять полномочия главы местной администрации, либо председателя представительного органа муниципального образования, в состав которого он входит с правом решающего голоса. В некоторых типах муниципальных образований
108 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В XXI ВЕКЕ
(сельские поселения, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения) он может руководить одновременно и представительным, и исполнительным органом МСУ [2, с. 26; 5, с. 31-32; 6, с. 38].
Во-вторых, глава муниципального образования может избираться представительным органом МСУ из своего состава (либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования). Эта модель предполагает, что глава является председателем представительного органа МСУ [2, с. 26; 5, с. 31-32; 6, с. 38]. Хотя, согласно новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ, он может возглавлять и местную администрацию. В данном случае его полномочия как депутата представительного органа муниципального образования прекращаются [7]. В случае, если глава муниципалитета выполняет полномочия председателя представительного органа МСУ, должность главы администрации муниципального образования замещается по конкурсу через его назначение (модель сити-менеджеров).
В-третьих, глава муниципалитета может быть избран представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Данная норма появилась в феврале 2015 года в результате внесения поправок в российское законодательство о местном самоуправлении [7]. При этом, порядок формирования конкурсной комиссии предполагает назначение половины ее членов представительным органом муниципального образования, а другой половины -высшим должностным лицом субъекта РФ. Подобный порядок формирования конкурсной комиссии регламентируется для муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. В других типах муниципальных образований половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, другая половина - главой муниципального района [7]. В случае избрания главы муниципалитета по конкурсу он возглавляет местную администрацию. Таким образом, в развитии российской системы местного самоуправления фиксируется тенденция к законодательному закреплению моделей, предполагающих совмещение должностных позиций главы и главы администрации муниципального образования и концентрацию высшей исполнительной власти муниципалитета в одних руках.
Система органов власти в государственном и муниципальном управлении
109
Указанная выше тенденция отчетливо проявляется в практике реализации Федерального закона № 131-ФЗ в Тверском регионе. Тверская область состоит из 385 муниципальных образований, из них: 36 муниципальных районов, 7 городских округов, 44 городских поселения и 298 сельских поселений. Вплоть до 2015 года из 385 глав муниципальных образований 353 избирались из состава депутатов представительных органов, 32 - в ходе прямых муниципальных выборов [4]. В 2015 году региональное законодательство о местном самоуправлении было изменено вслед за изменениями федерального законодательства. В частности, были приняты новые нормы, регламентирующие порядок замещения должности главы муниципального образования и формирования властных структур МСУ На уровне региона была законодательно закреплена модель избрания главы муниципалитета представительным органом из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией, наполовину формируемой губернатором. При этом, избранный таким образом глава муниципального образования должен возглавлять местную администрацию.
Подобные реформы региональной системы МСУ получили весьма неоднозначную оценку как населения, так и представителей муниципальных структур. Отношение граждан к модели организации МСУ, предполагающей совмещение должностных позиций главы и главы администрации муниципального образования, изучалось сотрудниками кафедры социологии и социальных технологий Тверского государственного технического университета. В 2015 году исследование проводилось с использованием двух методов: анкетирования населения региона и экспертного интервьюирования. Объем выборочной совокупности в ходе проведения анкетирования составил 739 человек (статистическая погрешность - 4 %). Формирование выборки осуществлялось по квотам (пол, возраст, тип поселения). Экспертный опрос предполагал проведение глубинных интервью. Было опрошено 45 экспертов, в число которых вошли представители общественных организаций, прессы, руководители региональных властных структур, осуществляющих взаимодействие с муниципалитетами (Законодательного собрания Тверской области, Правительства Тверской области), представители структур МСУ г. Твери (Тверской городской думы, Администрации г. Твери), главы муниципальных
110 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В XXI ВЕКЕ
районов, городских округов, городских и сельских поселений северо-восточного, центрального и юго-западного регионов Тверской области, различающихся между собой по уровню своего социально-экономического развития, ресурсной базе, историческим и географическим условиям жизнедеятельности. Обратимся к результатам нашего исследования.
В ходе опросов было выявлено, что, если отказ от прямых выборов глав муниципальных образований оценивается населением Тверской области, в целом, негативно, и далеко неоднозначно представителями экспертного сообщества, то ориентация на совмещение полномочий главы муниципального образования и главы его администрации позитивно воспринимается как гражданами, так и экспертами. Так, согласно данным анкетного опроса, 43,9 % жителей Тверского региона положительно оценивают данную правовую норму. Сторонники совмещения должностных позиций главы муниципалитета и главы администрации отмечают, что наличие двух должностных лиц в муниципальном образовании снижает эффективность работы, чиновники «играют в футбол», перекладывая друг на друга ответственность за решение каких-либо вопросов местного значения. Данная группа респондентов считает, что все важные полномочия по решению местных проблем должны находиться «в одних руках». Это повысит эффективность деятельности главы муниципального образования («будет больше порядка», «не будет разногласий»), уровень его ответственности перед населением («есть с кого будет спрашивать»). Кроме того, уменьшение числа чиновников, с их точки зрения, позволит экономить средства на содержание управленческого аппарата муниципального образования. Следует отметить, что более позитивно относятся к совмещению двух высших должностей в структуре управления муниципальным образованием представители старших возрастных групп. Более высокий уровень образования также является фактором, влияющим на формирование позитивных оценок подобного типа муниципальной практики. Положительные оценки характерны и для сельских жителей.
Отрицательное отношение части граждан (24 %) к системе совмещения должностей главы муниципального образования и главы его администрации связано с их представлениями о том, что, во-первых, одно должностное лицо не может эффективно выполнять весь круг возникающих в этом случае
Система органов власти в государственном и муниципальном управлении
111
обязанностей, во-вторых, происходит концентрация в одних руках слишком большого объема власти, что может привести к коррумпированности и иным негативным последствиям. Наиболее отрицательно к системе совмещения муниципальных должностей относятся жители ПГТ.
Представители экспертного сообщества дали позитивную оценку системе муниципального управления, основанной на совмещении должностей главы муниципалитета и главы его администрации, и высказались за ликвидацию так называемой «двуглавой» модели МСУ Совмещение двух высших должностей муниципальной власти рассматривается экспертами как наиболее эффективное в настоящее время. Во-первых, в условиях недостаточного финансирования муниципальных образований осуществление стратегического и тактического управления одним должностным лицом будет способствовать более эффективному решению вопросов местного значения («... важнее где-то пренебречь какими-то элементами демократизма, дискуссионно-сти . лучше эффективная власть . правильнее, где . ответственный один человек, у которого все могут спросить.»). Во-вторых, эффективность функционирования муниципальных властных структур повышается в результате ликвидации конфликта между главой муниципального образования и главой его администрации, заложенного в самой природе «двуглавой» модели МСУ («... хотим мы или не хотим, все равно там искры летят, потому, что народ обращается и к одному, и ко второму, и оба обещают, и . противоречивые решения принимаются.»). В-третьих, становится более эффективным взаимодействие власти и населения, так как наличие одного руководителя (принцип единоначалия) является более понятным для простых граждан. В-четвертых, происходит снижение затрат на управленческие расходы.
Таким образом, результаты нашего исследования демонстрируют усиление тенденции централизации власти, в том числе и на местном уровне, усиления влияния государственных структур на деятельность местного самоуправления. Концентрация высшей исполнительной власти муниципалитета в одних руках воспринимается значительной частью населения и экспертного сообщества как наиболее эффективный в настоящее время путь решения местных проблем. В целом же, результаты проведенных нами исследований свидетельствуют о продолжающемся поиске наиболее опти-
112 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В XXI ВЕКЕ
мальной модели функционирования МСУ а также наиболее эффективных способов формирования органов МСУ и распределения должностных полномочий.
Список литературы:
1. European Charter of Local Self-Government ETS # 122 (Strasbourg, Council of Europe, 15.X.1985) [Электронный ресурс] // European Treaty Series. - # 122. - Режим доступа: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/ Word/122.doc.
2. Верижникова Н.М. Актуальные вопросы механизма выборов главы муниципального образования / Н.М. Верижникова // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. - 2012. - № 1. - С. 25-27.
3. Газизова Л.И. К вопросу о разграничении понятий «муниципальная власть» и «местное самоуправление» / Л.И. Газизова // Власть. - 2015. -№ 6. - С. 129-133.
4. Избиркомом Тверской области обобщена информация об организации местного самоуправления в Тверской области [Электронный ресурс] // Тверские ведомости. - 2014. - 3 февраля. - Режим доступа: http://www.ved-tver.ru/news/31069.
5. Москалев А.В., Бусыгин Л.И. Некоторые аспекты выборности глав муниципальных образований и роли населения в местном самоуправлении / А.В. Москалев, Л.И. Бусыгин // Вестник Пермского университета. Юридические науки. - 2011. - Выпуск 3 (13). - С. 30-36.
6. Правдин Д.Г. Глава муниципального образования в системе органов местного самоуправления / Д.Г. Правдин // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. - 2011. - № 3. - С. 38-41.
7. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. - 1997-2015. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n= 188375.
