Научная статья на тему 'Проблема автономности муниципальных образований в современной России'

Проблема автономности муниципальных образований в современной России Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
400
38
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ / АВТОНОМНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ / ПОЛНОМОЧИЯ / БЮДЖЕТНО-МАТЕРИАЛЬНАЯ БАЗА

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Майкова Э. Ю., Симонова Е. В.

В статье исследуется проблема автономности современных российских муниципальных образований. Выявляются факторы, лимитирующие реализацию принципа автономности местного самоуправления. Представлены данные экспертного опроса, проведенного авторами в Тверском регионе (2015 г.).

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Проблема автономности муниципальных образований в современной России»

Социологические науки

127

5. Сентомер И., Херцберг К., Реке А., Аллегретти Д. Кросс-национальные модели гражданского участия: кейс партиципаторного бюджетирования / И. Сентомер, К. Херцберг, А. Реке, Д. Аллегретти // Инициативное бюджетирование в Российской Федерации. Материалы Всероссийской конференции по инициативному бюджетированию. Выпуск 1. - М.: НИФИ, 2015. -С. 5-37.

ПРОБЛЕМА АВТОНОМНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

© Майкова Э.Ю.*, Симонова Е.В.*

Тверской государственный технический университет, г. Тверь

В статье исследуется проблема автономности современных российских муниципальных образований. Выявляются факторы, лимитирующие реализацию принципа автономности местного самоуправления. Представлены данные экспертного опроса, проведенного авторами в Тверском регионе (2015 г.).

Ключевые слова местное самоуправление, автономность муниципальных образований, полномочия, бюджетно-материальная база.

Одним из важнейших вопросов политического развития современной России является создание эффективной системы демократического местного самоуправления (МСУ). В качестве основной задачи государственных и общественных структур, осуществляющих работу в этом направлении, выступает обеспечение выборности, подотчетности и транспарентности деятельности органов МСУ, максимальное вовлечение рядовых граждан в процесс принятия и реализации политических решений на местном уровне, формирование муниципальной автономии, без которой существование федеративного государства становится весьма проблематичным.

Развитие современной российской системы местного самоуправления инициируется, прежде всего, органами государственной власти. Начиная с 1993 г. принцип местного самоуправления провозглашен в качестве основополагающих основ конституционного строя Российской Федерации. Конституция РФ определяет самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) дополняет конституционные положения. Местное самоуправление, согласно ФЗ № 131, -

* Проректор по учебно-воспитательной работе, заведующий кафедрой Социологии и социальных технологий, кандидат исторических наук, доцент.

* Доцент кафедры Социологии и социальных технологий, кандидат социологических наук, доцент.

128 НАУЧНЫЕ ИТОГИ 2015 ГОДА: ДОСТИЖЕНИЯ, ПРОЕКТЫ, ГИПОТЕЗЫ

это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций [6].

Анализируя положения ФЗ № 131, Д.А. Бардаков отмечает, что такая его формулировка как «... самостоятельное и под свою ответственность решение населением ... вопросов местного значения.» имеет особое значение для понимания местного самоуправления. Самостоятельность и ответственность предстают в качестве важнейших элементов правового статуса главного субъекта муниципальных отношений - сообщества жителей муниципального образования, на каждом из которых лежит часть ответственности при решении вопросов местного значения. При этом, ФЗ № 131 допускает возможность опосредования этой ответственности муниципальными органами, формируемыми для осуществления управленческих функций [1].

Основная идеология Федерального закона № 131-ФЗ заключается в том, чтобы создать условия для самостоятельного функционирования населенных пунктов как системы жизнеобеспечения определенной местности с ограниченным участием государства и передать населению все полномочия по организации своей деятельности на конкретной территории. Местное самоуправление получает практически полную автономию, закрепленную юридически.

Различные типы муниципальных образований имеют право самостоятельно решать значительный перечень вопросов местного значения: осуществление местной бюджетной и налоговой политики; распоряжение муниципальной собственностью; создание условий для развития малого и среднего предпринимательства; дорожная деятельность в отношении местных автомобильных дорог; деятельность по благоустройству территории муниципального образования; организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения; обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, проживающих в муниципальном образовании; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда; организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования; обеспечение жителей муниципалитета услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организация библиотечного обслуживания населения, досуга граждан и обеспечение жителей услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества; обеспечение условий для развития физической культуры и спорта; участие в профилактике терроризма и экстремизма, в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечение мер пожарной безопасности в границах муниципального образования; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и др. [6].

Социологические науки

129

При этом, например, городские поселения должны самостоятельно решать 39 вопросов местного значения, сельские поселения - 13, а муниципальные районы - 40. Кроме того, муниципальные образования имеют право самостоятельно решать ряд вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Среди них: создание местных музеев; совершение нотариальных действий в случае отсутствия нотариуса в муниципальном образовании; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий; формирование муниципальной пожарной охраны; создание условий для развития туризма; осуществление мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территории муниципального образования и др. [6].

Для того, чтобы муниципальные образования могли решать вопросы местного значения, за сформированными в них органами МСУ законодательно закреплен широкий круг полномочий:

1) принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных нормативно-правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образования;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;

5) регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры;

6) организационное и материально -техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума;

7) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования;

8) учреждение печатного средства массовой информации;

9) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами и др. [6].

Согласно ФЗ № 131, те или иные полномочия могут перераспределяться между различными уровнями муниципальной и государственной власти. Однако, недопустимым считается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов МСУ в таких сферах как управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного

130 НАУЧНЫЕ ИТОГИ 2015 ГОДА: ДОСТИЖЕНИЯ, ПРОЕКТЫ, ГИПОТЕЗЫ

порядка, установление структуры органов МСУ изменение границ территории муниципального образования. Полностью самостоятельно без вмешательства государственных властных структур муниципальные образования разрабатывают свои уставы, формируют систему муниципальной символики, создают собственные СМИ и осуществляют международные и внешнеэкономические связи [6].

Таким образом, в современной России законодательно провозглашен и закреплен вариант местного самоуправления, отделенного от государственных структур власти, характеризующийся наличием значительной автономии. Однако, по мнению исследователей, данная модель МСУ не имела глубоких исторических корней и мало соответствовала режиму государственной власти, утвердившемуся к середине 90-х гг. XX века [3]. В силу этого в развитии современной российской системы местного самоуправления существует целый ряд особенностей и проблем, которые препятствуют ее эффективному функционированию, «размывают» провозглашенные и регламентированные законодательно рамки автономности муниципальных образований.

Во-первых, исследователи отмечают нечеткость правового положения структур МСУ в российской политической системе. С одной стороны, местное самоуправление выступает в качестве самостоятельного социальнополитического института, определенного конституционно и отделенного от государственной системы власти. С другой стороны, оно находится в полной зависимости от государства, регулируется его законами и многочисленными нормативно-правовыми актами. Оно не вписано в вертикаль власти юридически, но в финансово-экономическом отношении именно в этой вертикали и находится [3].

Во-вторых, недостаточность бюджетно-материальной базы муниципальных образований не позволяет обеспечить полное и качественное осуществление полномочий органами МСУ. Исследователи фиксируют явное несоответствие объективно необходимых, юридически утверждаемых полномочий и ответственности органов МСУ и их финансовых возможностей. Местные бюджеты обычно оказываются неспособными финансово обеспечивать исполнение всех возложенных на муниципальные органы власти полномочий. Система местного самоуправления, с точки зрения ученых, не имеющая финансовой самостоятельности, оказывается крайне малоэффективной, нуждающейся в поддержке государственных структур, а, значит, и утрачивающей провозглашенную автономность [3; 5, с. 71].

В-третьих, в российских муниципальных образованиях наблюдается дефицит профессиональных кадров органов МСУ, прежде всего, высококвалифицированных. Исследователи отмечают, что, если количественные показатели кадрового обеспечения органов МСУ являются более или менее удовлетворительными, то качественные показатели вызывают серьёзную критику. Муниципальные служащие характеризуются низким уровнем профессионализма, что также создает условия для формирования зависимости

Социологические науки

131

структур МСУ от органов государственной власти в решении многих вопросов, требующих глубоких специальных знаний и навыков [3; 4].

В-четвертых, двухуровневая модель организации местной власти формирует зависимость администрации муниципального образования от бюджетов регионального и федерального уровней, что фактически подрывает ее автономность. Через функциональную необходимость, стереотипы деятельности, финансовую зависимость в большинстве регионов складывается властная вертикаль, и идет процесс превращения МСУ в управление населенными пунктами государством [3; 5, с. 71].

В-пятых, исследователями фиксируется дефицит активности снизу, слабая готовность граждан к участию в местном самоуправлении. Связано это, во многом, с незаинтересованностью властных структур МСУ в активизации рядовых граждан. В настоящее время органы МСУ, полностью зависимые от региональной власти, не испытывают необходимости в опоре на население, не учитывают его позицию, мнение, преобладающие настроения. Значительная часть граждан, для которых такая позиция органов МСУ очевидна, в свою очередь, не спешат брать на себя ответственность за дело, настоятельно требующее их активного, заинтересованного участия, не видя в этом реального смысла. Следствием такого положения дел, во многом, и является дефицит профессиональных кадров в муниципалитетах. Кроме того, сообщество граждан, проживающих на конкретной территории, не трансформируется в субъект самоуправления. В свою очередь, органы МСУ, не опирающиеся на местное население, неизбежно превращаются в представительства государственной власти на местах, что существенно затрудняет их развитие как института, обеспечивающего эффективное самостоятельное решение населением вопросов местного значения [3; 2, с. 92].

Следует отметить, что результаты представленного теоретического анализа подтверждаются данными эмпирического исследования, проведенного авторами статьи. Исследование, направленное на выявление мнений экспертов о проблемах функционирования и перспективах развития региональной системы МСУ, было проведено в 2015 г. (апрель-август) с использованием метода глубинного интервьюирования. Объем выборочной совокупности составил 45 человек. В число экспертов вошли представители общественных организаций, прессы, руководители региональных властных структур, осуществляющих взаимодействие с муниципалитетами, представители структур МСУ г. Твери, главы муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений северо-восточного, центрального и юго-западного регионов Тверской области, различающихся между собой по уровню своего социально-экономического развития, ресурсной базе, историческим и географическим условиям жизнедеятельности.

Эксперты также отмечали проблемы, сдерживающие развитие местного самоуправления и препятствующие реализации законодательно закрепленного принципа автономности муниципальных образований. Они акцентиро-

132 НАУЧНЫЕ ИТОГИ 2015 ГОДА: ДОСТИЖЕНИЯ, ПРОЕКТЫ, ГИПОТЕЗЫ

вали внимание на таких проблемах МСУ как неоправданно большое количество полномочий, возложенное на систему местного самоуправления, которые не обеспечены в финансовом отношении; недостаточность финансовой и бюджетной базы функционирования МСУ; слабая кадровая обеспеченность функционирования органов МСУ; низкая социально-политическая активность населения, которое не способно брать на себя ответственность за свои действия и не может быть опорой в решении проблем местного значения и др. Эксперты констатировали стремление реализовывать в своей деятельности юридически декларируемую автономность муниципальных образований («... мы следим за тем, чтобы решения принимались ... те, которые положены главой - главой, те, которые положены главой администрации - главой администрации, те, которые положены депутатом - депутатским корпусом.»). Однако, в реальности местное самоуправление в силу объективных обстоятельств оказывается зависимым от органов государственной власти, прежде всего, региональных («... позиция местного самоуправления с точки зрения финансов - это позиция ... «просящего».»; «... обычно ситуация выглядит каким образом: есть местное самоуправление . глава, депутаты . видят, что у них есть вот эти полномочия и . нет денег . поэтому здесь участие государства.»).

Снижает степень автономности муниципальных образований, с точки зрения экспертов, и новый порядок замещения должности главы муниципалитета, вводимый в региональные практики МСУ с 2015 г. Согласно новой процедуре, главы МСУ избираются не напрямую населением, а местным представительным органом из числа кандидатов, предлагаемых конкурсной комиссией, наполовину формируемой региональной властью. Эксперты констатируют, что на деятельность системы МСУ будет осуществляться влияние со стороны губернатора («. напрямую назначает губернатор конкурсную комиссию, понятно, что подбор кандидатур будет зависеть от того, . кого видит губернатор.») и считают, что внедряемые на региональном уровне процедуры замещения должностей глав МСУ способствуют усилению тенденции централизации власти и формированию зависимости системы МСУ от государственных властных структур.

Таким образом, исследование показывает, что юридически закрепленная автономность муниципальных образований в современной России не реализуется в реальной муниципальной практике. Местное самоуправление находится в «зависимом» положении от государственных структур и госбюджетов разных уровней и не раскрывает своих потенциальных возможностей в реализации интересов населения и местных территорий. Для решения этой проблемы необходимо использование комплексного подхода к реформированию системы МСУ, требующего развития и дальнейшего совершенствования различных элементов местного самоуправления (от поправок в законодательство до активизации участия местного населения в решении проблем муниципалитета).

Социологические науки

133

Список литературы:

1. Бардаков Д.А. Современное доктринальное и легальное понимание местного самоуправления [Электронный ресурс] / Д.А. Бардаков // Философия права. - 2008. - № 2. - С. 107-111. - Режим доступа: http://elibrary.ru/ item.asp?id=15260331.

2. Возьмитель А.А., Куконков П.И. Социальные факторы становления системы местного самоуправления в России / А.А. Возьмитель, П.И. Куконков // Власть. - 2014. - № 9. - С. 88-93.

3. Долгов В.М., Долгова Г.Н. Политические проблемы местного самоуправления в современной России / В.М. Долгов, Г.Н. Долгова // Власть. -2012. - № 8. - С. 54-58.

4. Материалы по теме «Кадровое обеспечение местного самоуправления» [Электронный ресурс] // Всероссийский совет местного самоуправления. Официальный сайт. - Режим доступа: http://www.vsmsinfo.ru/proekty-i-programmy/kadrovoe-obespechenie-mestnogo-samoupravleniya.

5. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад [Электронный ресурс]. - М.: Экон-Ин-форм, 2009. - Режим доступа: www.insor-russia.ru/files/final_report_MSU.pdf.

6. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 03.11.20l5) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=183529;fld=134;from=188375-86; rnd=184768.3262167382054031;;ts=01847686008089620154351.

ФОРМИРОВАНИЕ

СЕМЕЙНЫХ ЦЕННОСТЕЙ МОЛОДЕЖИ © Плотникова К.И.* *, Кизилова С.А.*

Магнитогорский государственный технический университет им. Г.И. Носова, г. Магнитогорск

В статье освещается необходимость формирования семейных ценностей молодежи. Рассматривается содержание готовности к семейной жизни, с более подробным рассмотрением специфики этико-психологической направленности личности. Обозначены структурные компоненты готовности молодежи к семейной жизни.

Ключевые слова молодежь, семейные ценности, готовность к семейной жизни.

* Магистрант направления «Социальная работа с разными группами населения» МГТУ им. Г.И. Носова. Руководитель: Ращикулина Е.Н., д.п.н., профессор.

* Преподаватель общественных дисциплин Магнитогорского строительно-монтажного техникума, преподаватель высшей категории.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.