CC BY
98
122 НАУЧНЫЕ ИТОГИ 2015 ГОДА: ДОСТИЖЕНИЯ, ПРОЕКТЫ, ГИПОТЕЗЫ
3. Виноградова Т., Сунгуров А. Гражданская активность и общественное участие [Электронный ресурс] / Т. Виноградова, А. Сунгуров. - Режим доступа: http://hro-uz.narod.ru/civpar1.html.
4. Избиркомом Тверской области обобщена информация об организации местного самоуправления в Тверской области [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vedtver.ru/news/31069.
5. Мерсиянова И.В., Корнеева И.Е. Благотворительность и участие россиян в практиках гражданского общества: региональное измерение / И.В. Мерсиянова, И.Е. Корнеева. - М.: НИУ ВШЭ, 2013. - Сер. «Мониторинг гражданского общества». - Вып. VIII. - 204 с.
6. Мерсиянова И.В., Корнеева И.Е. Вовлеченность населения в неформальные практики гражданского общества и деятельность НКО: региональное измерение / И.В. Мерсиянова, И.Е. Корнеева. - М.: НИУ ВШЭ, 2011. -Сер. «Мониторинг гражданского общества». - Вып. VI. - 196 с.
МЕХАНИЗМЫ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ МЕСТНЫХ СООБЩЕСТВ
© Майкова Э.Ю.*, Симонова Е.В.*
Тверской государственный технический университет, г. Тверь
В статье исследуются вопросы использования механизмов инициативного бюджетирования в российских практиках местного самоуправления. Особое внимание уделено изучению различных аспектов реализации Программы поддержки местных инициатив, которая рассматривается как инструмент вовлечения рядовых граждан в деятельность по решению проблем местных сообществ. Представлены данные экспертного опроса, проведенного авторами в Тверском регионе (2015 г.).
Ключевые слова местное самоуправление, гражданское участие, инициативное бюджетирование.
Одним из важнейших направлений развития современного российского общества является формирование системы демократического местного самоуправления (МСУ). Становление данного социально-политического института инициируется, прежде всего, государственной властью, которая через систему законотворчества регулирует формирование основных моделей МСУ
* Проректор по учебно-воспитательной работе, заведующий кафедрой Социологии и социальных технологий, кандидат исторических наук, доцент.
* Доцент кафедры Социологии и социальных технологий, кандидат социологических наук, доцент.
Социологические науки
123
в России. Согласно законодательству, местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. Подобная трактовка природы МСУ предполагает ключевое значение деятельности рядовых граждан в решении местных вопросов.
Однако, на современном этапе в развитии российской системы МСУ существует множество проблем. Среди них особое место занимают: недостаточность бюджетно-материальной базы муниципальных образований, не позволяющей обеспечить качественное осуществление полномочий органами МСУ, а также низкая гражданская активность населения [3]. Система МСУ, с точки зрения ученых, не имеющая финансовой самостоятельности и инициативной поддержки местного населения, оказывается малоэффективной. Решение указанных проблем возможно с опорой на использование опыта зарубежных стран, который показывает, что одним из самых успешных инструментов вовлечения граждан в деятельность МСУ и финансового обеспечения решения насущных проблем местного сообщества является партиципаторное бюджетирование [5, с. 5].
Исследователи отмечают, что в настоящее время не существует единого, признаваемого всеми определения партиципаторного бюджетирования. В общем смысле данный термин означает вовлечение рядовых «неизбранных» граждан в распределение общественных финансовых средств [5, с. 5-6]. В научной литературе выделяется пять основных критериев, позволяющих отличить партисипаторные процедуры от других бюджетных практик: 1) обсуждение бюджетного процесса, так как ресурсы ограничены; 2) реализация проекта на уровне города (или района) с выборными органами власти и определенной возможностью распоряжаться ресурсами; 3) повторяемость процесса; 4) наличие определенных форм публичного обсуждения в рамках встреч или форумов граждан; 5) присутствие некоторой ответственности за принимаемые решения (должна быть «обратная связь» от организаторов о реализации предложенных гражданами инициатив) [5, с. 7].
Практика партиципаторного бюджетирования впервые появилась в 1989 году в бразильском городе Порту-Алегри как форма непосредственной демократии, предполагающая участие граждан в бюджетном процессе [1, с. 42]. К настоящему времени различные варианты подобной практики получили распространение во многих странах мира, в том числе и в России. Версия партиципаторного бюджетирования, реализованная в России, обозначается термином «инициативное бюджетирование», которое подразумевает совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе, практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении объектов расходования части бюджетных средств, а также последующем контроле за реализацией проектов [1, с. 42-43].
124 НАУЧНЫЕ ИТОГИ 2015 ГОДА: ДОСТИЖЕНИЯ, ПРОЕКТЫ, ГИПОТЕЗЫ
Одним из эффективно действующих вариантов инициативного бюджетирования стала Программа поддержки местных инициатив (ППМИ), реализуемая Всемирным банком в 180 странах мира. В России ППМИ реализуется с 2007 года и направлена на поддержку инициативных групп жителей сельских и городских поселений в определении приоритетов расходования части бюджетных средств на местном уровне, отборе конкретных проектов и консультативной помощи в организации партисипаторных процедур совместной деятельности граждан и органов власти [2, с. 39]. В настоящее время программа работает в семи субъектах РФ: в Кировской, Нижегородской, Тверской областях, в Ставропольском и Хабаровской крае, Республиках Башкортостан и Северная Осетия-Алания. Также в разработке находятся еще несколько региональных проектов (например, в Еврейской автономной области).
Исследователями отмечаются универсальные принципы практики ППМИ, характерные для разных стран: опора на местные сообщества низового территориального уровня; создание функционирующего механизма выявления и решения наиболее острых местных проблем; концентрация на проблемах социальной инфраструктуры («объекты критической инфраструктуры»); использование элементов партисипаторного бюджетирования как инструмента решения местных проблем; обучение населения и представителей органов МСУ [2, с. 91].
Однако, российский опыт развертывания ППМИ имеет ряд важных особенностей. Во-первых, российский вариант ППМИ полностью интегрирован в национальную административную, бюджетную и правовую системы и осуществляется на основе нормативно-правовых актов РФ. Во-вторых, в России Всемирный банк осуществляет только техническое сопровождение проекта, предоставляя платные консультационные услуги. В России проекты реализуются исключительно в рамках выделенного регионом бюджета и привлеченного местного софинансирования. В-третьих, для России характерен конкурсный механизм отбора проектов ППМИ [2, с. 91].
Схема финансирования проектов предполагает выделение средств из регионального бюджета, финансовое участие местных администраций, местного бизнеса и обязательный вклад населения. Софинансирование проектов может осуществляться в денежной форме, либо в форме услуг или строительных материалов, которые учитываются в смете заявки. Региональный бюджет выделяет субсидию на финансирование ППМИ, которая передается в муниципальные бюджеты. Финансовые ресурсы из всех иных источников, включая софинансирование, обеспечиваемое местными предприятиями и населением, оформляются как целевые добровольные пожертвования. При желании возможно изыскивать дополнительные источники местного софинансирования. Например, в Тверской области в некоторых поселениях софинансирование предоставляется депутатами из своих фондов на развитие муниципалитетов [2, с. 95]. Стоимость проектов разными регионами определяется по-разному и варьируется от 500 тыс. до 2-4 млн. руб.
Социологические науки
125
Следует отметить, что НИМИ ориентирована на решение особо острых проблем местных поселений и, как правило, ограничивается важнейшими социально-инфраструктурными объектами: ремонт школ, больниц, дорог, домов культуры; организация водоснабжения, освещения; благоустройство территорий и строительство спортивных площадок и др. Подобные ограничения связаны с полномочиями муниципального образования, прописанными в ФЗ № 131. Однако, исследователи констатируют, что по мере развития программы в регионе и постепенного решения базовых задач в поселениях, начинает трансформироваться типология проектов: от мелких инфраструктурных проектов к крупным объектам, к инвестиционным и стратегическим проектам.
Весь цикл реализации НИМИ в конкретном поселении, включающий множество процедур от проведения собраний до открытия объектов, охватывает период, не превышающий одного года. Это считается важным для поддержания мотивации участников и завершения работ в рамках одного строительного сезона.
Ноказательно, что в различных регионах за проект отвечают разные ведомства. Это может быть Департамент социального развития (Кировская область) или Министерство финансов (Тверская область), исходя из понимания проблем самим регионом [2, с. 97-98].
Следует отметить, что в Тверской области НИМИ реализуется с 2013 года. Здесь Нрограмма сразу оказалась встроенной в систему межбюджетных отношений с муниципальными образованиями и не повлекла дополнительных расходов для областного бюджета. Средства были изысканы за счет дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотации на сбалансированность местных бюджетов. Нроцесс был постепенным (в 2013 г. дотация составила 25 %, в 2014 г. - 50 %, в 2015 г. - 65 %). Это полностью оправдало себя за счет большей эффективности практики НИМИ по сравнению с другими механизмами финансовой поддержки поселений, привлечения дополнительных внебюджетных средств [4]. Помимо стандартных причин запуска ННМИ, тверской проект ставит своей целью комплексный эффект: повышение эффективности работы органов МСУ; обучение руководителей технологиям проектного управления и навыкам привлечения дополнительных источников дохода; повышение финансовой грамотности населения и вовлечение граждан в МСУ; создание системы общественного контроля за эффективностью использования бюджетных средств.
Нозитивные эффекты реализации ННМИ в Тверской области были отмечены экспертами в ходе проведения эмпирического исследования с апреля по август 2015 г. с использованием метода глубинного интервьюирования (45 человек). В частности, данная Программа позволяет решать вопросы, входящие в компетенцию органов МСУ («... только одна программа, по которой мы можем работать, не оглядываясь на нашу кредиторскую задолжен-
126 НАУЧНЫЕ ИТОГИ 2015 ГОДА: ДОСТИЖЕНИЯ, ПРОЕКТЫ, ГИПОТЕЗЫ
ность ... это очень хорошая программа ... мы можем ... какие-то работы выполнить ... в первый год ... ремонт Дома культуры, во второй ... ремонт холодного водоснабжения.»). ППМИ способствует более полному и эффективному использованию ресурсов территории, в том числе и ресурсов самого населения («... это какие-то профессиональные качества ... какая-то деятельность . по решению проблем района, поселения . не плохая . эта система ППМИ.»). В процессе реализации Программы происходит рост доверия граждан к местной власти, возрастает их уверенность в свои возможности оказывать влияние на решение проблем («.люди как-то поверили, что что-то можно сделать ... сейчас собираются деньги, активно идут.»). ППМИ активизирует местное население, вовлекает граждан в решение вопросов местного значения, снижает иждивенческие настроения («.просто люди начинают понимать, что, для того, чтобы отремонтировать Дом культуры, есть два пути: правильный - это собраться и поучаствовать, а неправильный - написать письмо и ждать, когда кто-нибудь придет и все сделает.»).
Позитивные результаты реализации ППМИ требуют дальнейшего использования механизмов инициативного бюджетирования в практиках МСУ при решении местных проблем. На региональном и муниципальном уровне необходимо создать институциональные, правовые и организационные основы применения инструментов инициативного бюджетирования - вовлечение граждан в процесс отбора, реализации, финансирования, общественного контроля проектов, организация площадок для обмена опытом и сетевого общения участников проектов инициативного бюджетирования и организация комплекса образовательных семинаров и конференций.
Список литературы:
1. Вагин В.В., Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А. Практики инициативного бюджетирования в деятельности муниципальных органов власти / В.В. Вагин, Н.В. Гаврилова, Н.А. Шаповалова // Власть. - 2015. - № 12. - С. 42-47.
2. Вагин В.В., Шаповалова Н.А., Гаврилова Н.В. Анализ и систематизация лучшей российской и зарубежной практики вовлечения граждан в бюджетные инициативы / В.В. Вагин, Н.А. Шаповалова, Н.В. Гаврилов // Инициативное бюджетирование в Российской Федерации. Материалы Всероссийской конференции по инициативному бюджетированию. Выпуск 1. - М.: НИФИ, 2015. - С. 38-153.
3. Долгов В.М., Долгова Г.Н. Политические проблемы местного самоуправления в современной России / В.М. Долгов, Г.Н. Долгова // Власть. -2012. - № 8. - С. 54-58.
4. Егоров И.И. ППМИ в Тверской области: цели, эффекты и перспективы развития [Электронный ресурс] / И.И. Егоров // Бюджет. Финансово-экономический журнал. - 2015. - № 4 (149). - Режим доступа: http://bujet.ru/ar-ticle/274474.php.
Социологические науки
127
5. Сентомер И., Херцберг К., Реке А., Аллегретти Д. Кросс-национальные модели гражданского участия: кейс партиципаторного бюджетирования / И. Сентомер, К. Херцберг, А. Реке, Д. Аллегретти // Инициативное бюджетирование в Российской Федерации. Материалы Всероссийской конференции по инициативному бюджетированию. Выпуск 1. - М.: НИФИ, 2015. -С. 5-37.
ПРОБЛЕМА АВТОНОМНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
© Майкова Э.Ю.* *, Симонова Е.В.*
Тверской государственный технический университет, г. Тверь
В статье исследуется проблема автономности современных российских муниципальных образований. Выявляются факторы, лимитирующие реализацию принципа автономности местного самоуправления. Представлены данные экспертного опроса, проведенного авторами в Тверском регионе (2015 г.).
Ключевые слова местное самоуправление, автономность муниципальных образований, полномочия, бюджетно-материальная база.
Одним из важнейших вопросов политического развития современной России является создание эффективной системы демократического местного самоуправления (МСУ). В качестве основной задачи государственных и общественных структур, осуществляющих работу в этом направлении, выступает обеспечение выборности, подотчетности и транспарентности деятельности органов МСУ, максимальное вовлечение рядовых граждан в процесс принятия и реализации политических решений на местном уровне, формирование муниципальной автономии, без которой существование федеративного государства становится весьма проблематичным.
Развитие современной российской системы местного самоуправления инициируется, прежде всего, органами государственной власти. Начиная с 1993 г. принцип местного самоуправления провозглашен в качестве основополагающих основ конституционного строя Российской Федерации. Конституция РФ определяет самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) дополняет конституционные положения. Местное самоуправление, согласно ФЗ № 131, -
* Проректор по учебно-воспитательной работе, заведующий кафедрой Социологии и социальных технологий, кандидат исторических наук, доцент.
* Доцент кафедры Социологии и социальных технологий, кандидат социологических наук, доцент.
