CC BY
178
Вестник Челябинского государственного университета. 2017. № 5 (401). Экономические науки. Вып. 57. С. 42—47.
уДК 332.14 ББК у261.783
инициативное бюджетирование как фактор развития местных сообществ
Е. А. Колесник
Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия
Изложены основные принципы партиципаторного (партиципаторного) бюджетирования, известного в зарубежной практике как технология распределения бюджетных средств при участии населения. В российских условиях данная технология получила название инициативного бюджетирования, подразумевающего начальный этап бюджетирования партисипаторного и обладающего рядом особенностей, перечисленных в статье. Инициативное бюджетирование рассмотрено не только как способ оптимизации бюджетных расходов, но и как механизм формирования и развития активного местного сообщества. Предложен перечень необходимых условий для внедрения практик инициативного бюджетирования в городских поселениях. Особо выделена роль органов региональной власти, Всемирного банка и Министерства финансов Российской Федерации как основных участников разработки и реализации программ поддержки местных инициатив на региональном уровне.
Ключевые слова: партисипаторное (партиципаторное) бюджетирование, инициативное бюджетирование, местное сообщество, программа поддержки местных инициатив, Всемирный банк.
Процессы формирования и тем более развития российских местных сообществ в настоящее время далеки от завершения и имеют ряд характерных признаков. К их числу следует отнести пассивный характер самих сообществ, то есть низкую общественную активность их членов, а также ослабление социального взаимодействия между людьми и, как следствие, угасание чувства сообщества как такового [7. С. 12]. Кроме того, на местное сообщество оказывает существенное влияние размер и административный статус населенного пункта, в границах которого оно формируется территориально. По мнению Т. Сачук, городское сообщество крупного города можно охарактеризовать как «относительно разобщенное, равнодушное, рациональное, черствое и др., городское сообщество малого города более открытое, радушное, заботливое, гибкое и др.» [9. С. 66].
Построение демократического общества в Российской Федерации невозможно без активного вовлечения населения в процессы территориального и местного развития. Поэтому поиск эффективных мер содействия развитию местных сообществ относится к числу актуальных российских проблем, требующих решения. Одним из способов решения обозначенной проблемы является внедрение технологии партисипаторного бюджетирования.
Как отмечает ряд отечественных авторов, пар-тисипаторное бюджетирование в широком смысле означает участие граждан в распределении бюд-
жетных средств муниципалитета [1—3; 8; 11; 14]. По сути, это процесс распределения части бюджетных средств при участии комиссии, состоящей из граждан и представителей муниципалитета.
В основе технологий партисипаторного бюджетирования лежат следующие принципы:
• концентрация практической работы на самом нижнем территориальном уровне — от сельских поселений до городских микрорайонов;
• непосредственное вовлечение населения в выявление проблем и их решение;
• акцент на развитии социальной инфраструктуры;
• развитие потенциала местных сообществ и органов местного самоуправления за счет обучающих и информационных мероприятий.
Партисипаторное бюджетирование было впервые введено в 1989 г. в бразильском городе Пор-ту-Алегри. Сегодня эта успешная практика применяется более чем в 20 странах в Западной и Восточной Европе, США, Латинской Америке и с недавних пор в Китае [1. С. 118]. В России практика партисипаторного бюджетирования только начинает распространяться, и внедряющие ее консультанты используют термин «инициативное бюджетирование» (ИБ), подразумевая под этим первый этап бюджетирования партисипаторного, а также подчеркивая самостоятельным термином наличие ряда особенностей применения данной технологии в российских условиях.
По мнению руководителя Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института Минфина России В. В. Вагина, к числу таких особенностей относятся [4. С. 25—26]:
1. Значительное число разнообразных практик: от Программы поддержки местных инициатив (ППМИ), реализуемой в соответствии с Соглашением между Министерством финансов РФ и Всемирным банком, до партийных проектов «Единой России» — «Народный бюджет» и «Народная инициатива».
2. Распределение бюджетных средств на основе инициативы граждан, являющейся причиной, а не следствием применения практики инициативного бюджетирования.
3. Конкурсный отбор микропроектов, получающих субсидии из регионального бюджета на их реализацию.
4. Встроенность в бюджетный процесс на региональном и местном уровнях, что обусловливает жесткую привязку этапов ИБ к календарному графику бюджетного процесса (в течение одного года).
5. Участие граждан в реализации проектов на всех его стадиях: от обсуждения инициативы до оценки качества выполненных по факту работ.
6. Привлечение софинансирования со стороны граждан и бизнеса. Помимо средств региональных и местных бюджетов ИБ в отличие от партисипаторного бюджетирования предполагает реальное вовлечение в бюджетный процесс населения, что не только повышает его бюджетную грамотность, но и делает процесс прозрачным, открытым, а сам проект более дешевым.
7. Наличие профессиональных проектных центров, осуществляющих необходимую методическую, консультативную и практическую помощь на всех этапах ИБ.
А. С. Чулков предлагает дополнить этот перечень особенностей ИБ в РФ следующими критериями для идентификации данного понятия [11. С. 11]:
— обязательность целеполагания в бюджетном процессе, поскольку при ИБ процесс участия всегда основан на том, как использовать ограниченный бюджет для достижения определенных целей;
— необходимость реализации на уровне городского округа (или муниципального района) с возможностью самостоятельно распоряжаться ресурсами;
— ежегодная повторяемость процесса, так как единичная встреча или даже референдум по
финансовым вопросам не являются примерами ИБ;
— необходимость использования формы публичного обсуждения для разрешения возникающих вопросов;
— необходимость введения ответственности обеих сторон за принимаемые решения, поскольку граждане часто не имеют обратной связи по поводу их инициатив.
Безусловно, ИБ наряду с другими формами привлечения средств для решения местных проблем представляет интерес для муниципалитетов, которым не приходится рассчитывать на увеличение доходов местных бюджетов в ближайшие годы. Но не менее важным эффектом от внедрения инициативного бюджетирования является укрепление и развитие самого местного сообщества, без активного участия и поддержки которого, инициативное бюджетирование невозможно. Кроме того, как отмечает Т. Сачук, «большая интенсивность общения создает возможность реализовать себя, например участвуя в коллективных делах по созданию локальных общественных благ» [9. С. 66]. Действительно, жители муниципального образования, вовлеченные в процесс разработки и реализации микропроектов на основе технологии ИБ, не только приобретают новые знания и навыки в области групповой работы, но и получают возможность реализовать собственные инициативы по улучшению качества окружающей их социальной инфраструктуры. Не случайно типология наиболее распространенных проектов ИБ, выявленная руководителем Проекта Всемирного банка по развитию ИБ в РФ И. Шульги за 2007—2015 гг., включает такие, как: ремонт дорог и тротуаров, водоснабжение, ремонт объектов культуры, благоустройство, детские площадки и места отдыха, спортивные объекты, места захоронения и др. [12. С. 8]. Хотя наряду с социальными проектами это могут быть и инвестиционные или коммерческие проекты, которые способны создавать рабочие места и развивать экономику поселений.
Внедрение технологий ИБ в РФ на конец 2016 г. зафиксировано в 26 ее субъектах, представляющих все федеральные округа [Там же. С. 19]. В их числе: Алтайский край, Республика Башкортостан, Волгоградская, Вологодская области, Еврейская автономная область, Иркутская область, Кабардино-Балкарская Республика, Калужская область, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Кировская область, Республика Коми, Красноярский край, Ленинградская, Московская, Новосибирская, Оренбургская области, Пермский край, город Санкт-Петербург, Республика Саха (Якутия), Свердловская область, Ставропольский
край, Тверская, Ульяновская области, Хабаровский край, Ярославская область. Все перечисленные регионы являются участниками реализации Программы поддержки местных инициатив, реализуемой на основе достигнутой договоренности в апреле 2016 г. между Министерством финансов РФ и Всемирным банком [12. С. 8]. Всемирный банк оказывает регионам платную консультационную помощь, а также помогает в распространении опыта существующих инициатив по внедрению пилотных проектов и практик ИБ.
Механизм реализации ППМИ предполагает определенную последовательность действий. Средства, выделяемые из регионального бюджета, в обязательном порядке софинансируются из местных источников — из бюджетов поселений, со стороны населения и местного бизнеса. Региональная субсидия на финансирование ППМИ поступает в муниципальные бюджеты. Органы местного самоуправления, в свою очередь, предоставляют небольшие субсидии (гранты) поселениям для реализации микропроектов, которые готовятся совместно жителями и представителями местных органов власти. Стоимость проектов разными регионами определяется по-разному и варьируется от 500 тыс. до 2—4 млн р. [8. С. 124]. Число проектов, которые могут быть реализованы в одном поселении, также серьезно разнится от региона к региону. Средний показатель софинан-сирования проектов населением составляет 10 %. При этом максимальные значения совокупного местного софинансирования, по оценке В. В. Вагина, в некоторых регионах находятся в диапазоне от 31 до 46 % [2. С. 96].
В ходе регионального конкурса микропроектов определяются не только его победители, но и подрядчики для их исполнения. В случае фактической экономии субсидии после проведения закупочных процедур высвободившийся объем субсидии перераспределяется между другими муниципальными образованиями либо направляется на поддержку новых проектов, выбранных в ходе дополнительных конкурсных процедур. Неиспользованная муниципальным образованием субсидия, как правило, возвращается в бюджет региона. Бюджетные средства распределяются региональной комиссией на конкурсной основе исходя из заранее определенных критериев. Набор критериев определяется для каждого из участвующих регионов таким образом, чтобы учитывались местные условия и потребности. Основными служат: участие граждан в выборе проекта, размер местного софинансирования, неденежное участие населения в реализации проекта, количество бла-гополучателей.
Например, в Кировской области проекты, включенные в ППМИ, должны соответствовать следующим критериям [13]:
1) проблема, решаемая в рамках проекта, определяется населением на собрании;
2) субсидии предоставляются из областного бюджета на условии софинансирования бюджетом муниципального образования, а также физическими и юридическими лицами;
3) подготовка заявки на участие в конкурсном отборе осуществляется администрацией муниципального образования совместно с инициативной группой, состав которой утверждается собранием граждан;
4) проект должен быть реализован в течение одного календарного года;
5) муниципальные образования имеют право на получение субсидии при отсутствии финансирования проекта за счет других направлений расходов областного бюджета.
Первым регионом, внедрившим на своей территории технологию ИБ, стал в 2007 г. Ставропольский край, затем Кировская (2010), Тверская и Нижегородская (2013) области и др. [6. С. 46]. Причем если в первые годы реализации во всех регионах-первопроходцах ИБ внедрялось в сельских территориях, то в настоящее время им охвачены и города (Тверская, Кировская, Тульская области и Республика Башкортостан). Это еще одна особенность российской интерпретации партисипаторного бюджетирования, так как во всем мире это преимущественно городской процесс.
Как отмечено выше, причина этой особенности связана с менее выраженными и менее активными именно городскими сообществами в нашей стране. И чем больше город, тем, как правило, сложнее вовлекать в нем его жителей в инициативное бюджетирование. Но, учитывая, что по данным Росстата на 1 января 2016 г., в России насчитывается 2155 городских округов и городских поселений, в которых проживает 74 % жителей страны, она по-прежнему остается «страной городов» [15]. Поэтому вопросы внедрения практик ИБ в российских городах приобретают особую значимость. Для их успешного решения необходимо выполнение ряда условий. Выделим следующие:
1. Осознание региональной властью необходимости и эффективности внедрения технологий ИБ, так как именно от власти должна исходить данная инициатива и закрепляться соответствующим постановлением регионального правительства о разработке ППМИ и налаживании взаимодействия с представителями Всемирного
банка для методического сопровождения программы.
2. Формирование необходимой организационной структуры ППМИ, включающей органы управления программой, рабочую группу программы, ответственное министерство (ведомство), выступающее главным распорядителем бюджетных средств, проектный центр, осуществляющий работы по организации и проведению конкурса микропроектов и подготовке консультантов [10. С. 33]. Роль проектного центра может выполнять сторонняя организация, например образовательное учреждение профессионального образования.
3. Разработка и утверждение документов, определяющих порядок проведения конкурса, положение о конкурсной комиссии, порядок ее работы, критерии оценки конкурсных заявок и др.
4. Для вовлечения в процесс ИБ представителей городских сообществ должны быть предусмотрены специальные механизмы, учитывающие их особенности: разрозненность и многообразие интересов, слабую
социальную активность, отсутствие ярких лидеров и организаторов. Такие механизмы могут быть ориентированы на отдельные целевые группы по территориальному признаку — членов ТОСов, ТСЖ и ЖСК или социально-ориентированные группы, например общественные организации.
По мнению представителей Европейского университета в Санкт-Петербурге Льва Шилова и Дарьи Димке, главная задача внедрения ИБ — «внедрение диалога между жителями и органами власти, что в конечном счете способствует формированию местного сообщества» [5. С. 43]. Ведь на всем постсоветском пространстве «люди не представляют, что такое власть и как она работает, не доверяют ей» [Там же. С. 44]. Включением в практику управления территориальным и местным развитием технологии ИБ достигается важнейший социальный эффект — повышение доверия к власти через непосредственное участие в распределении бюджетных средств и повышение мотивации к активному и добровольному сотрудничеству с ней местных сообществ. При этом сами местные сообщества не только приобретают опыт общения с властью, но и активно развиваются.
Список литературы
1. Вагин, В. В. Инициативное бюджетирование: международный контекст российской версии /
B. В. Вагин, Н. В. Гаврилова, Н. А. Шаповалова // Финансовый журн. — 2015. — № 3. —
C. 117—122.
2. Вагин, В. В. Инициативное бюджетирование в России: лучшие практики и направления развития / В. В. Вагин, Н. В. Гаврилова, Н. А. Шаповалова // Финансовый журн. — 2015. — № 4. — С. 94—103.
3. Вагин, В. В. Инициативное бюджетирование в Российской Федерации: основные особенности и результаты / В. В. Вагин// Финансовый журн. — 2015. — № 5. — С. 120—122.
4. Вагин, В. В. Место консультантов и проектных центров в развитии инициативного бюджетирования / В. В. Вагин // Муницип. власть. — 2016. — № 2—3. — С. 25—29.
5. Гетманская, М. Особенности модерирования и организации публичного обсуждения гражданских инициатив в проектах инициативного бюджетирования в городах / М. Гетманская // Муницип. власть. — 2016. — № 2—3. — С. 43—45.
6. Гридин, С. Определение основных параметров, разработка нормативной и методической документации: рекомендации для новых участников на основе практики реализации ППМИ в регионах России / С. Гридин // Муницип. власть. — 2016. — № 2—3. — С. 46—55.
7. Колесник, Е. А. Развитие городских сообществ : учеб. пособие / Е. А. Колесник. — 2-е изд., перераб. и доп. — Челябинск : Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2014. — 155 с.
8. Майкова, Э. Ю. Механизмы инициативного бюджетирования как инструмент решения проблем местных сообществ / Э. Ю. Майкова, Е. В. Симонова // Науч. итоги года: достижения, проекты, гипотезы. — 2015. — № 5. — С. 122—127.
9. Сачук, Т. Малые города России: новые возможности развития / Т. Сачук // Муницип. власть. — 2016. — № 2—3. — С. 64—67.
10. Хачатрян, Г. Операционное руководство для Программы поддержки местных инициатив: принципы, механизмы, процедуры / Г. Хачатрян // Муницип. власть. — 2016. — № 2—3. — С. 30—37.
11. Чулков, А. С. Опыт и перспективы применения в России инициативного бюджетирования / А. С. Чулков // Финансы и кредит. — 2016. — № 8. — С. 10—21.
12. Шульга, И. Программа поддержки местных инициатив в России: пример лучшей практики инициативного бюджетирования / И. Шульга, А. Сухова // Муницип. власть. — 2016. — № 2—3. — С. 8—19.
13. Информация о Проекте по поддержке местных инициатив в Кировской области [Электронный ресурс] // Портал социальных услуг Кировской области. — URL: http://www.socialkirov.ru/social/root/ ppmi/Info.htm (дата обращения 25.11.2016).
14. Партиципаторное бюджетирование в российских муниципалитетах (2013—2016 гг.) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Европейского университета в г. Санкт-Петербурге. — URL: https:// eu.spb.ru/respublica/projects/contemporary-studies (дата обращения 25.11.2016).
15. Россия в цифрах: краткий статистический сборник [Электронный ресурс] // Росстат. Федеральная служба государственной статистики. — URL: http://www.gks.ru/free_doc/doc_2016/rusfig/rus16.pdf (дата обращения 25.11.2016).
сведения об авторе
Колесник Елена Анатольевна — кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Челябинского государственного университета, Челябинск, Россия. gmu@csu.ru
Bulletin of Chelyabinsk State University.
2017. No. 5 (401). Economic Sciences. Iss. 57. Рp. 42—47.
proactive budgeting as a factor development of local communities
Ye.A. Kolesnik
Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia. gmu@csu.ru
The article describes the basic principles of participatory (participating) budgeting, known in international practice as a technology of distribution of budgetary funds with the participation of the population. In Russian conditions this technology is called budgeting initiative involving the initial stage of participatory budgeting and have a number of features listed in the article. Proactive budgeting is considered not only as a way to optimize budget spending, but also as a mechanism for the formation and development of active local communities. The proposed prerequisites for the implementation practices of budgeting initiative in urban areas. Highlighted the role of regional authorities, the world Bank and the Ministry of Finance of the Russian Federation as the main participants in the development and implementation of Programs to support local initiatives at the regional level.
Keywords: participatory budgeting, budgeting initiative, local community, support program local initiatives, the World Bank.
References
1. Vagin V.V., Gavrilova N.V., Shapovalova N.A. Initsiativnoye byudzhetirovaniye: mezhdunarodnyy kontekst rossiyskoy versii [Proactive budgeting: the international context of the Russian version]. Finansovyy zhurnal [Financial journal], 2015, no. 3, pp. 117—122. (In Russ.).
2. Vagin V.V., Gavrilova N.V., Shapovalova N.A. Initsiativnoye byudzhetirovanie v Rossii: luchshiye praktiki i napravleniya razvitiya [Proactive budgeting in Russia: best practices and directions of development]. Finansovyy zhurnal [Financial journal], 2015, no. 4, pp. 94—103. (In Russ.).
3. Vagin V.V. Initsiativnoye byudzhetirovaniye v Rossiyskoy Federatsii: osnovnye osobennosti i rezul'taty [Proactive budgeting in the Russian Federation: key features and results]. Finansovyy zhurnal [Financial journal], 2015, no. 5, pp. 120—122. (In Russ.).
4. Vagin V.V. Mesto konsul'tantov i proektnykh tsentrov v razvitii initsiativnogo byudzhetirovaniya [The choice of consultants and design centers in the development of proactive budgeting]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal government], 2016, no. 2—3, pp. 25—29. (In Russ.).
5. Getmanskaya M. Osobennosti moderirovaniya i organizatsii publichnogo obsuzhdeniya grazhdanskikh initsiativ v proektakh initsiativnogo byudzhetirovaniya v gorodakh [Features of the moderation and organization of the public discussion of civil initiatives in the projects of the initiative budgeting in the cities]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal government], 2016, no. 2—3, pp. 43—45. (In Russ.).
6. Gridin S. Opredeleniye osnovnykh parametrov, razrabotka normativnoy i metodicheskoy dokumentatsii: rekomendatsii dlya novykh uchastnikov na osnove praktiki realizatsii PPMI v regionakh Rossii [Determination of basic parameters, development of normative and methodical documentation: recommendations for new members on the basis of the practice of implementation of the Program to support local initiatives in the regions of Russia]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal government], 2016, no. 2—3, pp. 46—55. (In Russ.).
7. Kolesnik E.A. Razvitiye gorodskikh soobshchestv [The development of urban communities]. Chelyabinsk, 2014. 155 p. (In Russ.).
8. Maykova E.Yu., Simonova E.V. Mekhanizmy initsiativnogo byudzhetirovaniya kak instrument resheniya problem mestnykh soobshchestv [The initiative mechanisms of budgeting as a tool of solving problems of local communities]. Nauchnye itogi goda: dostizheniya, proekty, gipotezy [The scientific results of the year: achievements, projects, hypothesis], 2015, no. 5, pp. 122—127. (In Russ.).
9. Sachuk T. Malye goroda Rossii: novye vozmozhnosti razvitiya [Small cities: new opportunities for development]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal government], 2016, no. 2—3, pp. 64—67. (In Russ.).
10. Khachatryan G. Operatsionnoye rukovodstvo dlya Programmy podderzhki mestnykh initsiativ: printsipy, mekhanizmy, protsedury [Operating manual for the Program to support local initiatives: principles, mechanisms, procedures]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal government], 2016, no. 2—3, pp. 30—37. (In Russ.).
11. Chulkov A.S. Opyt i perspektivy primeneniya v Rossii initsiativnogo byudzhetirovaniya [Experience and perspectives of implementation in Russia of the initiative budgeting]. Finansy i kredit [Finance and credit], 2016, no. 8, pp. 10—21. (In Russ.).
12. Shul'ga I., Sukhova A. Programma podderzhki mestnykh initsiativ v Rossii: primer luchshey praktiki initsiativnogo byudzhetirovaniya [Program of support for local initiatives in Russia: example of a best practice proactive budgeting]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal government], 2016, no. 2—3, pp. 8—19. (In Russ.).
13. Informatsiya o Proekte po podderzhke mestnykh initsiativ v Kirovskoy oblasti [Information about the Project to support local initiatives in the Kirov region]. Portal sotsial'nykh uslug Kirovskoy oblasti [The portal of social services of the Kirov region]. Available at: http://www.socialkirov.ru/social/root/ppmi/Info, accessed 25.11.2016. (In Russ.).
14. Partitsipatornoye byudzhetirovaniye v rossiyskikh munitsipalitetakh (2013—2016 gg.) [Participatory budgeting in the Russian municipalities (2013—2016)]. Ofitsial'nyy sayt Evropeyskogo universiteta v g. Sankt-Peterburge [Official website of the European University in St. Petersburg]. Available at: https://eu.spb. ru/respublica/projects/contemporary-studies, accessed 25.11.2016. (In Russ.).
15. Rossiya v tsifrakh: kratkiy statisticheskiy sbornik [Russia in figures: short statistical book]. Rosstat. Federal'naya sluzhba gosudarstvennoy statistiki [Rosstat. Federal state statistics service]. Available at: http:// www.gks.ru/free_doc/doc_2016/rusfig/rus16, accessed 25.11.2016. (In Russ.).
