CC BY
49
10.4. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ЧИНОВ ПОЛИЦИИ В ПОРЕФОРМЕННОЙ РОССИИ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX - НАЧАЛО XX ВВ.)
Байкова Нелли Фаритовна, к.ю.н. Должность: преподаватель кафедры истории и теории государства и права. Место работы: Уфимский юридический институт МВД России.
Аннотация: В статье был проведен исторический анализ процесса зарождения, развития и становления системы преимуществ, направленных на социальную защиту чинов полиции в России. Автором была предпринята попытка выявления закономерностей в изменении подхода к социальной защищенности полицейских чиновников с учетом трансформации российской государственности в пореформенный период и влиянии его на полицейскую деятельность.
Ключевые слова: полицейские чины, органы, механизм, социальная защита, преимущества.
PROBLEMS OF FORMATION SOCIAL PROTECTION MECHANISM OF POLICE RANKS BEFORE REFORMATION IN RUSSIA (THE SECOND HALF OF THE IX AND THE BEGINNING OF THE XX CENTURIES)
Baikova Nelli Faritovna, PhD at law. Position: lecturer at history and theory of state and law chair. Place of employment: Ufa Law Institute of MIA Russia.
Annotation: Historical analyses of the origin,
development and foundation of advantageous system directed to social protection of police officers in Russia was made in the article. The author attempted to reveal regularity in changing attitude to social protection and security of police officers in accordance with transformation of the Russian statehood in reformatory period and its influence on police activity.
Keywords: police officers, body, mechanism, social protection, advantages.
В настоящее время в связи с проводимыми реформами правоохранительной системы особое значение приобретают проблемы укрепления законности, правопорядка в Российской Федерации, четкого регулирования вопросов организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел, их кадрового обеспечения и социальной защиты.
В этом плане важными сторонами реформы МВД президент Д.А. Медведев назвал и социальные вопросы, куда входят вопросы соответствующего, материального обеспечения сотрудников МВД1. Речь идет о реформировании денежного довольствия сотрудников ОВД, увеличении бюджетных ассигнований, направленных на дополнительное финансовое стимулирование деятельности и обеспечение жильем сотрудников ОВД.
На этом фоне представляет интерес изучение опыта проведения реформ полиции в дореволюционной России. Данный вопрос требует внимательного прочтения и при творческом подходе и разумной коррекции может быть полезен в проведении реформирования со-
1 Указ президента от 24 декабря 2009 №1468 «О проведении милицейской реформы».// РГ Центральный выпуск № 5074 от 25 декабря 2009 г.
временной российской милиции особенно в части социальной защиты.
Мы говорим о наличии определенного интереса к вопросам становления механизма социальной защиты чинов полиции на общем фоне развития российской государственности.
Среди различных этапов формирования российской государственности важнейшее место занимает пореформенный период, который был связан с кардинальной перестройкой в том числе и полицейских учреждений. Как известно в России к концу XIX в. обозначился внутриполитический кризис, когда для сохранения основ самодержавия необходима была крепкая, стабильная, хорошо организованная полиция. Этому и способствовала осознанная государством потребность в социальной защищенности чинов и служителей полиции. Мы можем говорить о том, что фактически обозначился комплекс реформ в указанном направлении. Более того, можно говорить о том, что процесс реализации полицейской реформы во второй половине XIX
- начале XX вв. сопровождался постоянным совершенствованием системы социальной защищенности полицейских чиновников. Государство осознавало, что для организации стабильного, надежного, профессионального полицейского аппарата необходим был деятельный механизм социальных мер, направленных на обеспечение служебной деятельности полицейских, предоставление определенных льгот служащим полиции и членам их семей.
Ликвидация вотчинной полиции и бурное развитие капиталистических отношений в стране в определенной степени не просто расширили, но и усложнили деятельность общей полиции. Комплектуемый на основе натуральной повинности сословный полицейские аппарат уже не соответствовал новым условиям развития государства, поэтому в ходе реформы полиции, хотя и весьма медленно, был осуществлен переход к всесословной полиции, комплектуемой по вольному найму.
Дополнительные финансовые расходы, вызванные новым порядком комплектования полицейских команд, были возложены на города. В результате даже в крупных городах возникли трудности с комплектованием нижних чинов полиции ввиду незначительности установленных для них окладов.
За период с 1870 по 1884 год городами империи было израсходовано на содержание полиции 21,4 млн. рублей, что составляло до 7 % городских доходов. Для сравнения: за этот же период расходы городов на содержание учебных заведений составляли 7,3 %, на медицинскую часть - 1,0 %2.
Часть расходов по содержанию полиции была возложена на земства. На счет земских повинностей было отнесено снабжение жилыми помещениями в городах и селениях чинов уездной полиции и некоторых чиновников гражданского ведомства.
Отчисления из доходов городов и земств являлись основными источниками содержания полицейских органов в Российской империи, средством, способствовавшим получению чиновниками полиции дополнительных социальных благ. На начальном этапе организации и проведения фундаментальных реформ российского общества прослеживался неуклонный рост финансовой поддержки МВД всеми государственными
2 Сборник сведений по России за 1884 - 1885 годы. С. 15.
образованиями: в 1861 г. было ассигновано 8271470 рублей, в 1863 г. - уже 8846240 рублей3.
Должностные оклады классных чинов полиции, установленные Временными правилами 1862 года, на момент реформы были вполне удовлетворительными. По мере развития общества происходил общий рост благосостояния населения. Однако, цены на товары и услуги с годами также увеличивались, вследствие чего твердые оклады чинов полиции не учитывали этих изменений, что явилось одной из причин усилившегося в конце 70-х годов оттока из рядов полиции кадров.
Малочисленность полиции и ее неукомплектованность в этот период наиболее остро ощущалась на местном уровне. В этой связи в уездах по инициативе губернаторов или земских учреждений с конца 70-х годов принимаются дополнительные меры по улучшению материального обеспечения полицейских. На местах им стали выдавать бесплатные квартиры, денежные пособия и т.п.
Новые правила относительна сроков службы и преимуществ нижних чинов полиции, принятые 8 ноября 1865 года, установили моральные и материальные поощрения за длительную службу в полиции4. За второй трехлетний срок службы была введена медаль «За усердие» и специальные нашивки на левом рукаве мундира. В 1870 году был определен порядок награждения полицейских служителей медалью «За беспорочную службу в полиции».
Возвращаясь к содержанию Временных правил 1862 года, следует напомнить, что они установили обязательность ежегодного 29 дневного отпуска для всех служащих в полиции. Позднее был определен порядок выдачи пособий и вознаграждений чинам полиции за выполнение каких-либо дополнительных обязанностей5. Кроме того, все служащие в полиции были освобождены от воинской повинности. Дня урядников закон установил дополнительную льготу: их лечение оплачивалось из средств МВД.
При невозможности удовлетворения квартирным довольствием полицейских чинов за счет жилищного фонда городов или земств, последним предоставлялись денежные средства для найма помещений с отоплением и освещением. Квартирные деньги чиновникам полиции предоставлялись МВД по специальной статье расходов, исходя из разряда той местности, где служили и проживали полицейские.
Предоставляемые оклады полицейским зависели от их должностного положения, наличия чинов, срока службы, разряда местности, где они осуществляли свою деятельность. Так, к 1906 г. полицмейстеры и исправники получали в местностях: I разряда 700 рублей в год, II разряда - 600 рублей, III разряда - 500 рублей, IV разряда - 400 рублей и V разряда - 300 рублей. Участковые и городские полицейские приставы соответственно 400, 300, 250, 200 и 180 рублей в год. Помощники приставов и полицейские надзиратели - 250, 200,150,120 и 100 рублей в год6.
Чины полиции и канцелярские служащие имели право по прохождению пяти лет службы в одной и той же должности или в разных должностях, но при наличии одинакового оклада содержания, на десяти процент-
3 См.: Извлечение из отчета министра внутренних дел за 1861, 1862 и 1863 гг. СПб . 1865 С. 204.
4 ПСЗ, собр.2, Т. 40, отд. 2, № 42660.
5 ПСЗ. собр. 2, Т. 45, отд. 1, № 48034; Т. 51, отд. 2, № 56727; Т. 52, отд. 1, № 56962; Т. 52,отд. 2, № 57979; Т. 53, отд. 1, № 58099, № 58376; Т. 54, отд. 2, № 60301 и др.
6 См.: Волков Н. Т. Законы о полиции. М, 1910. С. 688.
ную надбавку к присвоенным им окладам содержания. Такое же повышение к жалованью, в размере 10 %, они получали по прослужении десяти и пятнадцати лет.
Повышение должностных окладов, в зависимости от выслуги лет, преследовало цель не только улучшения материального положения чиновников полиции, но также поощрить их оставаться как можно дольше в занимаемых должностях. Кроме того, чтобы заинтересовать чиновников, выходцев из традиционных русских регионов, служить в отдаленных губерниях, правительство Российской империи принимало меры к увеличению их содержания, выдаче различных пособий, выплате подъемных и проездных денег.
Руководство МВД Российской империи также уделяло определенное внимание вопросам бытового устройства полицейских чинов, направляемых в командировку по служебной необходимости. Установленная денежная компенсация по найму квартир для полицейских чиновников носила шкалу с прогрессивным ростом в соответствии с увеличением цен на жилье, денежных затрат на предметы первой необходимо-
сти7.
Кроме обеспечения жильем командированным полицейским чиновникам возмещались материальные расходы, затраченные по служебной необходимости. В соответствии со статьей 632 Устава о службе по определению от правительства, командировавшимся в отдаленную местность для сопровождения ссыльных лиц полицейским и жандармским чинам предоставлялись от казны суточные деньги - по 60 копеек для первых и по 15 копеек - для последних, с последующим возмещением убытков бюджету за счет виновных.
По Закону «О предоставлении чинам уездной полицейской стражи права на получение суточных денег при командировках за пределы их участков» от 1909 г.
- выдавались денежные средства на питание урядникам по 15 копеек и стражникам по 10 копеек в сутки 8 Для справки хочется дать цены XIX века: 1 кг говядины стоил 10 копеек, пуд муки - 90 копеек, пуд картофеля - 15 копеек, ведро соленых огурцов - 80 копеек, гусь живой -75 копеек9.
Следует также подчеркнуть, что правительство Российской империи проявляло внимание к вопросам поддержки заболевших и раненых чинов МВД. При этом особой опекой пользовались нижние полицейские чиновники. Об этом говорит в прямой форме приказ Московского градоначальника № 66 за 1886 г., который предписывал начальнику полицейского резерва, участковым приставам, смотрителям полицейских домов своевременно выявлять заболевших городовых, подвергать их осмотру частными врачами и направлять в лечебные учреждения или оставлять по месту жительства под наблюдением врачей 10 Заболевшие городовые, как правило, помещались на лечение в городские либо иные больницы. Расход на их лечение производился из остатков кредита на содержание городовых. Больные нижние чины уездной полицейской стражи определялись на излечение в военно-врачебные учреждения или в больницы общественного призрения.
7 См.: Вестник полиции. 1909. № 52. С. 1198.
8 См.: Вестник полиции. 1909. № 24. С. 494.
9 Нигматуллина И.В. Старая Уфа. Историко-краеведческий очерк. - 2-е изд., перераб. - Уфа: Белая река, 2007.С.190.
10 См.: Керстич И. Г. Алфавитный сборник руководящих приказов и циркулярных распоряжений по Московской полиции с 1881 года по 1 сентября 1907 года. М. 1907. С. 114.
Плата за уход и лечение больных осуществлялась также за счет кредита на содержание стражи.
Ярким подтверждением заботы государства о материальной поддержке лиц, пострадавших «на государевой службе», является следующий факт. Отставные классные чины полиции, уволенные вследствие ранения или увечья со службы и состоявшие под покровительством Александровского комитета о раненых, имели право на бесплатное приобретение в аптеках любых необходимых лекарств за счет средств казны.
Особо следует сказать о моральном поощрении сотрудников полиции. МВД постоянно представляло своих служащих к награждению: землями, чинами, придворными званиями, потомственным, почетным и личным гражданством, орденами, медалями, подарками, денежными премиями, похвальными листами. С каждым годом численность награжденных по линии МВД увеличивалась, что говорило о повышении профессионализма, возросшем качестве несения службы чиновниками данного ведомства. Об этом свидетельствуют цифры, из отчета министра внутренних дел, согласно которым в 1861 г было награждено 1262 служащих МВД, в 1862 г. - 1612, а в 1863 г. - уже 1737 11.
В ходе реформы, о которой говорилось выше, получила развитие система пенсионного обеспечения полицейских. До реформы лицам, увольнявшимся со службы в полиции, пенсии не назначались, а выдавались единовременные пособия в размере оклада. Этот порядок сохранялся и во второй половине XIX века для большинства подразделений уездной полиции. Однако в крупных городах с конца 70-х годов начинает образовываться местные благотворительные фонды для выдачи пенсий нижним полицейским чинам. Впервые в России специальный фонд для выдачи пенсий и пособий нижним чинам столичной пожарной команды был утвержден министром внутренних дел 29 апреля 1876 года на основе капитала, пожертвованного генерал-адъютантом Кокошкиным.
Прокатившаяся волна политических выступлений, погромов, террористических актов в Российской империи в 1905 -1907 гг. привела к тому, что многие чиновники полицейского и военного ведомств стали непосредственными жертвами при выполнении своего служебного долга. С целью облегчения их участи и предоставления дополнительных благ членам семей служащих 18 марта 1909 г. был принят Закон «О пенсиях и пособиях лицам, пострадавшим от преступных деяний, совершенных с политической целью, и семействам сих лиц». По закону данные пенсии и пособия устанавливались за счет средств государственного бюджета.
Органы государственной власти Российской империи не могли не учитывать напряженную политическую и криминальную обстановку, сложившуюся в начале XX в. в стране. Властные структуры прекрасно осознавали кто первым принимал на себя удар террористов. 25 июня 1907 г. Государственная Дума утвердила правительственный законопроект о кредите в 1000000 рублей на выдачу пособий семьям погибших при исполнении служебного долга чинов полиции, раненым, потерявшим здоровье или имущество полицейским, а также тем из них, кто показывал выдающиеся служебные отличия. 4 апреля 1915 г. правительством Российской империи было принято решение о выделении в
11 См.: Извлечение из отчета министра внутренних дел за 1861,
1862 и 1863 гг. СПб. 1865. С. 244-245.
распоряжение МВД 150000 рублей на выдачу пособий чиновникам полиции и Отдельного корпуса жандармов12.
Предоставлявшиеся кредиты распределялись министром внутренних дел в качестве пособий наиболее нуждающимся служащим и членам их семей. В частности, в 1915 г. МВД приняло решение о выдаче единовременных пособий, независимо от других выплат, семьям погибших на войне чинов жандармского корпуса: для вдов от 100 до 500 рублей и для каждого ребенка, не достигшего совершеннолетия, от 50 до 200 рублей.
На погребение чиновников столичной полиции также выделялись пособия в размере от 664 рублей 50 копеек до 700 и более рублей, что являлось достаточно солидной суммой. Погребение нижних чинов полицейской стражи, скончавшихся в медицинских учреждениях, производилось за счет кредита, отпускаемого на содержание стражи.
Таким образом, процесс реализации полицейской реформы во второй половине XIX - начале XX вв. сопровождался в Российской империи формированием достаточно эффективной системы социальной защищенности полицейских чиновников. Усилиями законодательных органов государственной власти Российской империи, непосредственно МВД создается условия для представления относительно широкого спектра льгот социального характера для чинов полиции. Они включали в себя нормативно-правовые акты, которые законодательно стали защищать полицейских, выполнявших свой служебный долг, а также создание материальных и моральных льгот, способствовавших относительно существованию служащих полиции и членов их семей как в период прохождения действительной службы, так и после выхода в отставку.
Говоря в целом, следует подчеркнуть, что исследование вопросов функционирования полиции в общем государственном механизме России второй половины XIX - начала XX вв., неизбежно предполагает изучение изменений в комплексном подходе правительства к вопросам социальной защищенности чинов полиции. Данная сторона деятельности МВД Российской империи при соответствующем переосмыслении имеет в современных условиях не только теоретическое, но непосредственно и практическое значение при решении вопросов социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел.
Список литературы:
1. Указ президента от 24 декабря 2009 №1468 «О проведении милицейской реформы».// РГ Центральный выпуск № 5074 от 25 декабря 2009 г.
2. Вестник полиции. 1909. № 15, 24, 52.
3. Волков Н. Т. Законы о полиции. М, 1910.
4. Извлечение из отчета министра внутренних дел за 1861, 1862 и 1863 гг. СПб . 1865.
5. Керстич И. Г. Алфавитный сборник руководящих приказов и циркулярных распоряжений по Московской полиции с 1881 года по 1 сентября 1907 года. М. 1907.
6. Нигматуллина И.В. Старая Уфа. Историкокраеведческий очерк. - 2-е изд., перераб. - Уфа: Белая река, 2007.
7. ПСЗ. собр. 2, Т. 40, отд. 2, № 42660; Т. 45, отд. 1, № 48034; Т. 51, отд. 2, № 56727; Т. 52, отд. 1, № 56962; Т. 52,отд. 2, № 57979; Т. 53, отд. 1, № 58099, № 58376; Т. 54, отд. 2, № 60301 и др.
12 См.: Вестник полиции. 1915, № 15. С. 460.
8. Сборник сведений по России за 1884 - 1885 годы.
Рецензия
на статью Нелли Фаритовны Байковой на тему «Проблемы формирования механизма социальной защиты чинов полиции в пореформенной России (вторая половина XIX - начало XX вв.)»
Представленная на рецензирование статья Н. Ф. Байковой, бесспорно, актуальна, так как рассматриваемый период для России, в частности для органов полиции имел важнейшее значение. Пореформенный период был связан с кардинальной перестройкой полицейских учреждений. Полицейская реформа способствовала изменению организационно-правовых основ деятельности российской полиции. Они были направлены, прежде всего, на совершенствование комплектования, профессиональной подготовки, развитие преимуществ социального характера для деятельности чиновников полиции.
Изучение особенностей функционирования полиции в государственном механизме России рассматриваемого в статье периода, которое обусловило стратегические изменения в комплексном подходе правительства к социальной защищенности чинов полиции имеет в современных условиях не только теоретическое, но непосредственно и практическое значение.
В статье был проведен исключительно историкоправовой анализ процесса зарождения, развития и становления системы преимуществ, направленных на социальную защиту чинов полиции. Автором была предпринята попытка выявления закономерностей в изменении подхода к социальной защищенности полицейских чиновников с учетом трансформации российской государственности в пореформенный период и влиянии его на полицейскую деятельность.
В завершении статьи сформулированы обоснованные выводы, которые логично исходят из содержания статьи.
На основании изложенного полагаю, что статья Н. Ф. Байковой на тему «Проблемы формирования механизма социальной защиты чинов полиции в пореформенной России (вторая половина XIX - начало XX вв.)» соответствует предъявляемым требованиям и может быть опубликована в печати.
Рецензент: Профессор кафедры управления в социальных и экономических системах Института экономики Уфимского государственного авиационного технического университета, д.ю.н.,
профессор И. А. Биккинин
