CC BY
37
УДК 94(571.1/.5).083
И. А. Коновалов
ОСОБЕННОСТИ СИБИРСКОЙ ПОЛИЦЕЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ В ПОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД XIX в.
Интерес к истории регионального управления связан не только с желанием исследователей более глубоко заглянуть в прошлое, но также и с практическими потребностями. Возвращаясь к забытым традициям местного регионального управления, важно учитывать исторический опыт накопленный веками. Необходимо по-новому взглянуть на уже известные события и факты, чтобы преодолеть заблуждения и старые мифы и не допустить рождение новых. Объектом изучения статьи является исследование особенностей сибирской полицейской бюрократии в пореформенный период XIX в. Автор приходит к заключению о том, что полномочия полицейских органов в Сибири имели свою специфику и были более широкими, чем в европейских губерниях Российской империи. Кроме того, почти полное отсутствие в регионе дворян и дворянского самоуправления освобождало местных чиновников от контроля с их стороны. Другой особенностью края стало его окраинное положение и роль места ссылки
и каторги. Характерной чертой сибирской администрации являлась ее полицейская, военизированная организация. Местные администраторы были слабо теоретически подготовлены, достаточно часто у них даже не было систематического образования. Данное обстоятельство понижало профессиональный уровень местных полицейских. Неразвитость коммуникаций, огромная территория, слабая интенсивность политических и социально-экономических связей породили бесконтрольность в деятельности местных административно-полицейских органов, которые были недостаточно обеспеченны соответствующей правовой базой. Огромные размеры и отдаленность сибирского края породили неслыханный произвол со стороны местной административно-полицейской бюрократии. История местного сибирского управления в XIX в. - это почти непрерывная череда должностных злоупотреблений.
Ключевые слова: История Сибири, местное управление, реформа, губернатор, власть.
I. А. Konovalov
FEATURES OF SIBERIAN POLICE BUREAUCRACY IN THE PERIOD OF REFORMS IN THE XIX CENTURY
Based on pre-revolutionary legislation the article comprehensively considers the process of Siberian police bureaucracy development. The growing interest in the history of local government connected not only with the aspiration of historians to look more deeply into the past but also with practical needs. Researching of the forgotten traditions of public administration allows to take greater account of historical experience that has been accumulated over the centuries. We also need to take a look at already known facts and events in the light of today's realities. This approach may overcome the old myths and misconceptions and also prevent the birth of new ones. Theoretical and methodological basis of the research were such principles of historical knowledge as objectivity, historicism, alternativeness and social approach which are assuming an unbiased approach to the analysis of the researched problems, as well as a critical attitude to sources. The author concludes that the powers of the administrative and police authorities in the region had their own features and were much wider than in the central provinces of the Russian Em-
pire. Moreover, the absence of the nobility and noble self-government exempted police officers from control by noble corporate organization. Other features of the region were its peripheral status and role of hard labor. A characteristic feature of the Siberian administration was its militarized organization. Siberian administrators had poor theoretical training, and often they did not even have any systematic education. This lowered the professional level of the employees of the Siberian administrative police bodies. A vast territory, underdeveloped communications and weak intensity of socio-economic and political ties generated uncontrolled autonomy in the actions of local police bodies, which were poorly provided with an appropriate legal base. The remoteness and huge size of Siberia generated unheard-of arbitrariness from the local police bureaucracy. The history of the Siberian local management in the XIX century is an almost continuous series of service abuses.
Key words: history of Siberia, power, government, reform, administration, governor, police, authorities, elections, national policy.
Исследование процесса формирования и развития местного управления и бюрократии в Сибири в дореволюционный период имеет не только научную актуальность, но и большую практическую значимость. Сегодня необходимо непредвзято и всесторонне изучить весь как положительный, так и отрицательный опыт, местного регионального управления накопленный в дореволюционной России, объяснить сложные процессы во взаимоотношениях власти и населения на окраинах империи, выявить те аспекты в деятельности местных органов власти, которые в силу различных причин редко попадают в поле зрения исследователей. Особенности сибирской полицейской в пореформенный период XIX в. еще не стали объектом пристального внимания историков, лишь отдельные сюжеты проблемы были освещены в работах более общего характера. Автором статьи на основании дореволюционного законодательства, распорядительных актов и делопроизводственных документов комплексно рассмотрен ряд аспектов темы. В теоретико-методологической основе работы лежат принципы исторического познания - историзм, объективность, социальный подход и альтернативность, которые предполагают непредвзятые подходы к анализу изучаемых вопросов и критический подход к источникам.
В дореволюционной Сибири государственное администрирование как деятельность специальных органов исполнительной власти не была отделена от правоохранительной, полицейской деятельности, в регионе было прочное единство и даже слияние исполнительных и полицейских органов. Под полицией понималась вся совокупность местных государственных учреждений и органов, деятельность которых была направлена как на противодействие преступности в широком смысле этого слова и борьбу со всем, что нарушало общественный порядок и посягало на личную и имущественную безопасность подданных, так и на саму организацию местного сибирского управления. Однако в пореформенный период начался переход от феодальной организации полицейских органов, основанной на натуральной повинности казаков, к профессиональной полиции, формируемой на профессиональной основе. Верховной властью делались попытки унификации полицейских функций путем исключения из компетенции полиции несвойственных ей полномочий, создания систематизированного полицейского законодательства. Осуществлялись меры по централизации управления подразделениями, более четко были определены
пределы действий полицейских, была проведена специализация отдельных полицейских служб, а также были созданы льготы и преимущества для полицейских служащих.
К середине XIX в. в Сибири окончательно сложилась, оформившаяся еще ранее, административно-полицейская вертикаль власти -губернатор и губернские правления отвечали перед Министерством внутренних дел за безопасность в губернии, полицмейстеры и окружные исправники наблюдали за безопасностью, отдельные земские заседатели и частные приставы охраняли безопасность.
Специальным законом 1867 г. был установлен, достаточно небольшой штатный состав полицейских чиновников для генерал-губернаторств Сибирского региона. Он предусматривал для современных территорий Дальнего Востока, Сибири и Северного Казахстана всего 463 чиновника (офицера) полиции. В западносибирском генерал-губернаторстве предполагалось иметь 67 полицейских чиновников в губернских и приравненных к ним городских центрах и 190 в окружных управлениях. Для восточносибирского генерал-губернаторства соответственно 46 полицейских чиновников в городах и 160 сотрудников в окружных полицейских управлениях [10, №44681].
Полицейская иерархия Сибири напоминала пирамиду, основание которой составляли рядовые сотрудники полиции, над ними был слой классных чиновников - служащих различных полицейских подразделений. Наверху пирамиды был тонкий слой сановной бюрократии во главе с губернаторами и губернскими правлениями, обладавшими огромной властью в крае. Полицейская служба в пореформенный период стала базироваться и функционировать на конкретных принципах. Важнейшим принципом полицейской деятельности службы стал централизм, установление соподчиненности служащих высшего, среднего и низшего звеньев. Другим главным организационным принципом стало определение полномочий сотрудников полиции, прав и обязанностей полицейских. Регламенты, уставы и иные нормативные акты стали содержать конкретную характеристику соответствующих должностей и устанавливали статус полицейских чиновников, круг их обязанностей и требования к ним.
Высший слой сибирских полицейских чиновников формировался в основном за счет перемещения на гражданскую службу армейских офицеров и генералов. Сибирская полицейская бюрократия представляла собой пеструю по происхождению, возрасту, образовательно-
му уровню и знанию службы массу: от бывших армейских и казачьих офицеров до чиновников, всю жизнь проведших в полицейских канцеляриях.
Обработка формулярных списков сибирской бюрократии середины XIX в., проведенная исследователем И. Б. Марковой, позволяет сделать следующие наблюдения: 37 % чиновников происходили из дворянства, 33 % -из военных (в основном из казаков), 15 % - из духовенства и 15 % - из других сословий [8, с. 45]. По данным Тобольского губернского статистического комитета прибывшие из Европейской России чиновники составляли в 80-е гг. XIX в. свыше 20 % чиновников края [9, с. 367].
В пореформенный период была также установлена единая форма обмундирования для сотрудников полиции. В обмундирование чиновников полиции - полицмейстеров, уездных исправников, помощников полицмейстеров, приставов и надзирателей входила шапка из черной мерлушки с серебряным гербом губернии в городах и золотым гербом в уездах на кокарде офицерского образца. В летнее время -офицерская фуражка из сукна темно-зеленого цвета, кафтан темно-зеленого цвета, а также двубортный китель «не бледного» цвета с петлицами и серебряными погонами. Атрибутами формы были шелковые галстуки, шаровары, заправленные в сапоги, черный кушак, а также шинель офицерского образца серого цвета. Нижние чины обмундировывались в такую же форму, как и чиновники полиции, но с погонами темно-зеленого сукна с оранжевым кантом или шнурами из оранжевого спура, шерстяными галстуками и темно-серыми шинелями солдатского образца [11, № 2097].
В пореформенный период по-прежнему оставались серьезные трудности комплектации подразделений МВД из-за недостатка служащих имевших специальную подготовку, непопулярности работы в полиции и низких денежных окладов рядовых сотрудников. Подготовка полицейских производилась через непосредственный служебный опыт. Профессиональную квалификацию сотрудники полиции получали, как правило, по прибытию к местам службы, их карьерный рост происходил во многом благодаря долговременной работе на различных должностях в органах МВД. Это понижало профессиональный уровень служащих сибирских полицейских органов. Однако система перемещений по службе давала возможность иметь на ключевых должностях полицмейстеров, окружных исправников, приставов и отдельных земских заседателей людей,
неоднократно испытавших на практике все элементы и методы полицейской службы.
Отсутствие специальной профессиональной подготовки компенсировалось в какой-то мере систематическим изучением сотрудниками законодательства. Статья 92 «Учреждений Сибирских» устанавливала иерархию полицейских должностей в соответствии с Табелью о рангах и закрепляла порядок повышения по службе, который был следующим: 1) столоначальник полицейского управления (городского или уездного); 2) столоначальник губернского управления; 3) секретарь полицейского управления; 4) секретарь губернского управления; 5) помощник уездного (окружного) исправника и полицейский пристав; 6) окружной (уездный) исправник; 7) советник губернского правления, начальник отделения в канцелярии общего губернского управления; 8) председатель губернского управления [12, ст. 92].
Вместе с тем большое количество сотрудников, в силу отсутствия профессиональной подготовки, не знало границ своих полномочий, предусмотренных российским законодательством. Кандидаты на полицейскую службу обязаны были уметь читать и писать. Это требование касалось даже городовых - младших полицейских чинов. Для околоточных надзирателей и полицейских урядников обязательным было образование в объеме двухклассного училища. Полицейскому приставу и окружному исправнику полагалось иметь обязательно среднее образование - гимназию (реальное училище) или юнкерское училище, а также опыт государственной службы. Для полицмейстера желательным был диплом об окончании высшего учебного заведения. Для соискателей был изготовлен типографским способом бланк запроса, который собирал сведения о морально-нравственных качествах кандидата, его прежней судимости, политической благонадежности, воинском звании, а также физической подготовке [5, л. 6]. Однако по данным тюменского исследователя Е. А. Крестьянникова, даже в конце XIX в. в Тобольской губернии ни один из полицейских служащих не имел высшего юридического образования «и лишь немногие окончили курс гимназий, а образование некоторых из них было ограничено домашним воспитанием» [7, с. 96].
Сибирская полиция была во многом канцелярским органом, что ограничивало ее правоохранительные полномочия, определяло формалистский подход при исполнении сотрудниками своих служебных обязанностей. При этом сохранялась перегруженность ор-
ганов внутренних дел несвойственными им функциями, что затрудняло выполнение полицейскими своих полномочий по охране правопорядка. По многочисленным свидетельствам современников, деятельность главных сибирских полицейских учреждений - губернских правлений - была лишенной инициативы, бумажной и вполне рутинной. Формализм и бесцельная трата времени составляли главные характерные черты работы остальных местных полицейских управлений.
Сибирская полицейская бюрократия уже в первой половине XIX в. приобрела свойство олигархичности и достаточно замкнутой, кастовой организации. «Как всякая олигархия, бюрократия стремится к обособленности; она создает особый мир самодовлеющих интересов, особую породу «командующих» людей, -указывал В. М. Гессен, - отсюда - тот «бюрократический дух», который выражается, с одной стороны, в преувеличенной оценке достоинства чиновников, а с другой - в пренебрежении к достоинству людей. Именно этот бюрократический дух имеется в виду Молем и Чичериным, признающими «высокомерие бюрократизма» одним из его свойств. Как олигархия, бюрократия любит окружать себя тайной. Критика колеблет престиж власти; таинственность импонирует массам. Спутник таинственности - подозрительность и недоверие. Бюрократ боится всего - самодеятельности общества, превосходства отдельных лиц, свободы во всех ее проявлениях, а больше всего - свободы мысли и слова. Он любит покой; к нему применимы слова классической древности: solitudinem faciunt, pacem appelant (они создают пустыню и называют это миром)» [2, с. 8].
Низкий престиж полицейской службы приводил на работу в правоохранительные органы региона далеко не лучших представителей общества. В результате этого насилие и грубость по отношению к местному населению часто вытесняли законные методы и формы деятельности органов внутренних дел. «В Красноярске должность тюремного смотрителя занимал бывший арестант Островский - указывал писатель В. Г. Короленко, - ему удалось поступить на службу в какую-то канцелярию, потом добиться восстановления прав, и наконец, добиться места смотрителя в той самой тюрьме, которая видела его в арестантском халате. Нельзя сказать, что собственный опыт расположил его к особенной гуманности. Наоборот. Островский был известен как самодур и человек жестокий к арестантам» [6, с. 244]. Он также отмечал, что «якутский полицмейстер занимался банальным конокрадством [6, с. 281].
На сибирской окраине, с ее огромными расстояниями и удаленностью от центра страны, особенно острой была проблема бесконтрольности за деятельностью работников правоохранительных органов всех степеней и уровней. Так, в 1859 г., при попустительстве местной полиции, была спровоцирована, а потом фактически насильственно осуществлена в Иркутске дуэль между Неклюдовым и Беклемишевым. Коллежский ассесор, чиновник особых поручений Главного управления Восточной Сибири М. Неклюдов вызывал неприязненное отношение со стороны генерал-губернаторского окружения из-за долгов по прежнему месту службы. Отказы Неклюдова от дуэли не принимались его сослуживцами, причем пути выезда из города для этого чиновника были перекрыты. В ходе дуэли Неклюдов был убит. Его похороны стали массовой демонстрацией против произвола местных властей. В них участвовало до десяти тысяч человек - практически все взрослые жители города. Только после этого события лица, организовавшие поединок, были привлечены к уголовной ответственности и осуждены, а генерал-губернатор Муравьев был вынужден уехать из Сибири [3, л. 4].
Верховная власть стремилась не просто заполнить вакансии в органах полиции, она желала выдержать определенные критерии при подборе кадров. Однако недостаток подготовленных сотрудников, рутинное состояние системы образования в крае и нехватка материальных средств заставляли коронную администрацию ограничивать кадровую политику простым заполнением существующих вакансий, мирясь с низким качеством сибирской полицейской бюрократии. Взятка в XIX в., в глазах чиновников МВД была не предосудительным делом. Для рядового полицейского взятка являлась необходимым средством для существования. Оправдывалось это тем, что государство отпускало полицейским мизерное содержание и как бы узаконивало этим коррупцию. Полицейский, уличенный в коррупции, находил в среде своих сослуживцев не осуждение, а сочувствие как «жертва». Как незаслуженное несчастие воспринималось назначенное ему наказание.
А. П. Чехов в книге «Остров Сахалин», говоря о коррупции сибирских полицейских чиновников, писал: «Каждый коллежский регистратор (низший чин по Табели о рангах) записывает на себя полдюжины прислуги, и когда отправляется на пикник, то посылает вперед с провизией десяток каторжных» [14, с. 227]. Злоупотребляли своим служебным положением и лица,
занимавшие высшие чиновничьи должности в Сибири. Так, губернатор Енисейской губернии Л. К. Теляковский не только имел напряженные отношения с общественностью губернии, но и брал подношения мехами и икрой [4, л. 29]. В. Г. Короленко отмечал, что пользующаяся широкой известностью в уголовной среде ниж-неудинская тюрьма была настоящей фабрикой фальшивой монеты. Об этом знала администрация тюрьмы, полиция и все арестанты. Одни производили, а другие сбывали фальшивые ассигнации. В самой тюрьме были очень свободные нравы: спиртные напитки можно было купить не дороже, чем на воле [6, с. 242].
В Тобольской губернии за период с 1889 по 1892 гг. было возбуждено уголовное преследование против семи сотрудников полиции, выполнявших полномочия судебных следователей и занимавшихся производством предварительных следствий. При осуществлении ревизии, в той же Тобольской губернии, П. М. Бутковский обнаружил около тысячи лежащих без движения дел, некоторые из которых были в производстве свыше 15 лет [1, с. 221].
Некоторые факты многолетних полицейских поборов с местных предпринимателей были вскрыты после распространения на Сибирь «Судебных уставов» 1864 г. В октябре 1897 г. мировой судья второго участка г. Красноярска рассматривал дело о клевете на местную полицию частным поверенным Новодворским. Адвокат ранее утверждал, что красноярская полиция давно и систематически занималась поборами с винных складов и кабаков. В ходе судебного заседания факты, изложенные Новодворским, были подтверждены свидетельскими показаниями. Полицейские в течение длительного времени незаконного взимали «налоги» с винных складов и кабаков якобы на содержание полицейской канцелярии. Реше-
нием мирового судьи Новодворский был признан невиновным в клевете [13, № 237].
Реформа местного управления и полиции в Сибири 1867 г. имела ограниченный характер, поскольку на Сибирь не распространились Земская и Судебная реформы 1864 г., она свелась к вопросам реорганизации структуры полицейских учреждений, их штатов и корректировке денежных окладов. В то же время за рамками преобразований осталась большая часть вопросов, связанных с изменением компетенции, корректировки властных полномочий и передачи административно-хозяйственных функций органам местного самоуправления. Низкое материальное обеспечение сотрудников и, как результат, отсутствие профессиональной подготовки и предварительного отбора, мелочная регламентация полицейской деятельности и особый порядок ответственности сотрудников за совершенные противоправные действия приводили к тому, что полиция не пользовалась авторитетом у значительной части сибиряков.
Ситуация усугублялась несоответствием высокого положения в обществе, сообщаемого должностью на административно-полицейской службе, и относительно невысоким материальным содержанием сибирской полицейской бюрократии. Это создавало дополнительные возможности для процветания коррупционной системы в крае. Для подтверждения своего высокого социального статуса полицейские чиновники искали дополнительные источники доходов, занимаясь предпринимательством, взяточничеством и казнокрадством. Коронная власть, не имея возможностей выплачивать достойную заработную плату местным государственным служащим, была вынуждена смотреть сквозь пальцы на коррупцию, процветавшую в Сибири, преследуя лишь ее единичные случаи.
Источники и литература
1. Власть в Сибири XVI - начало XX в. 2-е изд., перераб. и доп. / сост. М. О. Акишин, А. В. Ремнев. Новосибирск: ИД «Сова», 2008. 639 с.
2. Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб.: Типография и литография А. Е. Ландау, 1904. 136 с.
3. Государственный архив Иркутской области (далее - ГАИО). Ф. 24. Оп. 5. Д. 59.
4. ГАИО. Ф. 25. Оп. 3. Д. 53.
5. Государственный исторический архив Омской области (ГИАОО). Ф. 11. Оп. 13а. Д. 473.
6. Короленко В. Г. История моего современника в четырех томах. Т. 3-4. М.: Правда, 1985. 510 с.
7. Крестьянников Е. А. Полиция и полицейское следствие в Западной Сибири (1822-1897 гг.) // Российская история. 2013. №1. С. 92-98.
8. Маркова И. Б. Досуг сибирских чиновников первой половины XIX в. // Культурно-бытовые процессы у русских Сибири XVIII - начала XIX вв. Новосибирск: Наука, 1985. С. 41-52.
9. Памятная книжка Тобольской губернии на 1884 год. Тобольск: Типография Тобольского городского правления, 1884. 530 с.
10. Полное собрание законов Российской империи. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. 42. СПб.: Типография II отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1871. 943 с.
11. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. 4. СПб.: Типография II отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1887. 1015 с.
12. Свод законов Российской империи (СЗ РИ. Т. 2). СПб.: Типография II отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1912. 738 с.
13. Судебная хроника // Сибирская жизнь. 1897. № 237.
14. Чехов А. П. Остров Сахалин. Собрание сочинений. Т.11. М.: Правда,1985. 367 с.
References
1. Vlast' v Sibiri XVI - nachalo XX v (The authorities in Siberia of the XVI - beginning of XX century) / ed by M. O. Akishin; A. V. Remnev. Novosibirsk, 2008. 639 p. (In Russian).
2. Gessen V. M. Voprosi mestnogo upravleniya (Local government issues). St. Petersburg: Landau's printing office, 1904. 136 p. (In Russian).
3. State Archive of the Irkutsk Oblast' (GAIO). F. 24. Inv. 5. D. 59. (In Russian).
4. GAIO. F. 25. Inv. 25. D. 53. (In Russian).
5. State Archive of the Omsk Oblast' (GIAOO). F. 11. Inv. 13 a. D.473. (In Russian).
6. Korolenko V. G. Istorija moego sovremennika v chetyreh tomah (The history of my contemporary, in four volumes). Vol. 3-4. Moscow: Pravda, 1985. 510 p. (In Russian).
7. Krest'jannikov E. A. Policija i policejskoe sledstvie v Zapadnoj Sibiri (1822-1897 gg.) (The police and a police investigation in Western Siberia (1822-1897) // Rossijskaja istorija. 2013. No. 1. P. 92-98. (In Russian).
8. Markova I. B. Dosug sibirskih chinovnikov pervoj poloviny XIX v. (Leisure Siberian officials the first half of the nineteenth century) // Kul'turno-bytovye processy u russkih Sibiri XVIII - nachala XIX vv. Novosibirsk: Nauka, 1985. P. 41-52. (In Russian).
9. Pamjatnaja knizhka Tobol'skoj gubernii na 1884 god (Memorial book of the Tobolsk province). Tobol'sk, 1884. 530 p. (In Russian).
10. Polnoe sobranie zakonov Rossiyskoi imperii (PSZ RI) (Complete collection of laws of the Russian Empire). Vol. 42. St. Petersburg: Typography And Branch Of His Own Imperial Majesty's Office, 1871. 943 p. (In Russian).
11. PSZ RI. (Complete collection of laws of the Russian Empire). Vol. 42. St. Petersburg: Typography And Branch Of His Own Imperial Majesty's Office, 1887. 1015 p. (In Russian).
12. Svod zakonov Rossiyskoi imperii (SZ RI) (The code of laws of the Russian Empire). Vol 2. St. Petersburg: Typography And Branch Of His Own Imperial Majesty's Office, 1887. 1015 p. (In Russian).
13. Sudebnaja hronika (The judicial chronicle) // Sibirskaja zhizn'. Tomsk, 1897. No. 237. (In Russian).
14. Chehov A.P. Ostrov Sahalin (The Island Of Sakhalin). Vol.11. Moscow: Pravda,1985. 367 p. (In Russian).
